生产建设项目水土保持监督性监测探讨

马红斌，周利军(1.黄河水利委员会 黄河上中游管理局，陕西 西安 71001；.长江流域水土保持监测中心站，湖北 武汉 430010)

“十三五”是水利改革发展的关键时期，水行政主管部门积极推进全面落实深化改革、简政放权的要求，加强事中事后监管和服务；坚持创新驱动，切实强化水土保持信息化建设，充分利用高分辨率卫星影像和多区域、多层次的监控手段，实现生产建设项目“天地一体化”监管，强化水土保持事中事后监管，提高监管效能，为依法落实水土保持目标责任制和考核奖惩制度，防范人为水土流失提供技术支撑，进一步提高公共服务和社会管理水平。

1 监督性监测的提出

近年来，按照国务院行政审批“放管服”改革的精神，水行政主管部门行政审批制度改革持续推进，按照国务院要求，行政审批权限进一步取消和下放。2017年6月28日水利部明确“取消生产建设项目水土保持设施验收审批”，这项行政许可的取消不是监管职责的取消或者减轻，而是对行政审批取消和下放后确保“管得住”提出了新要求，并要加强对监管履职不到位的情况进行追责，致使水土保持监督管理面临新的挑战。水土保持监测是水土流失防治的基础工作，是强化行业监督管理、抓好水土保持目标责任考核的关键举措，是完善生态环境监测、落实国家生态保护与建设决策的重要支撑。开展生产建设过程中的水土保持监测是落实水土保持法要求、实施水土流失防治措施、控制水土流失灾害最为有效的管理措施，应正确认识水土保持监测的政府职能和法人义务。对生产建设项目开展水土保持监测是水土保持法规定的各级政府的一项重要职责，其主要目的是督查生产建设过程中的水土保持情况，监督生产建设单位履行法律义务，为监督管理服务，称作监督性监测[1]，属于政府水土保持监测的范畴，具有权威性、公益性和不确定性。

水土保持监测主要包括水土流失动态监测和水土保持监管重点监测两部分，其中：水土流失动态监测包括重点防治区水土流失动态监测、监测点水土流失监测和水土流失年度消长情况监测；水土保持监管重点监测包括生产建设项目水土保持监督性监测、水土保持重点工程治理成效监测、水土保持特定区域监测、重大水土流失事件监测和水土流失违法事实监测。

2 生产建设项目水土保持监督性监测的内容与作用

生产建设项目水土保持监督性监测是从水土保持方案批准到生产建设项目自验结束的全过程监测，重点是监控生产建设项目落实水土保持方案及设计的情况，主要内容包括水土流失防治责任范围，水土流失面积、强度和数量，水土保持措施实施的进度和防治效果，以及是否发生水土保持违法行为，发现并制止水土保持违法违规行为，跟踪监测监督检查意见整改落实情况，为需要重点关注的生产建设项目水土保持监管与执法提供准确的监测数据，加强测管协同的有效衔接，丰富监管方式和手段，推进生产建设项目水土保持监督管理工作信息化和现代化，加强行业管理，提升管理能力与水平。

3 生产建设项目水土保持监督性监测与生产建设项目监测的关系

生产建设项目水土保持监督性监测和生产建设项目监测分别是政府主管部门和生产建设单位承担的法定职责和义务，两者职责不同、任务不同、内容不同、要求不同、作用不同[2]。两种监测既不重复，也不矛盾，更不能互相替代，见表1。水土保持主管部门应当进一步加强对生产建设项目的监测工作，充分发挥监测对监督管理的技术支撑。生产建设单位应当高度重视监测的水土保持管理功能，依法承担水土保持监测义务，及时组织开展水土保持监测工作，保障水土保持方案的全面落实。生产建设项目监测的主要内容有水土保持审批程序履行情况、水土保持设计、工程建设施工工艺、水土流失防治进度、水土流失防治效果，以及是否出现违反法律法规、水土保持方案和施工合同的行为等。

表1 生产建设项目水土保持监督性监测与生产建设项目监测对比

4 生产建设项目水土保持监督性监测的技术路线

生产建设项目水土保持监督性监测要按照《生产建设项目监管技术规定》的要求，充分利用高分辨率遥感影像、无人机、移动采集终端、资料收集、现场调查等手段，获取生产建设项目的位置、类型、扰动面积、防治责任范围及方案批复、变更等情况；对比水土保持方案确定的防治责任范围及措施布局，分析生产建设项目扰动状况的合规性；开展重点部位调查，全面掌握部管在建重点生产建设项目从水土保持方案审批到项目自验结束的全过程情况，为生产建设项目水土保持监督执法提供数据支撑，为生产建设项目水土保持监测水平评价提供依据。

技术路线为收集水土保持方案和遥感影像等相关资料，将防治责任范围上图，基于高分遥感影像解译生产建设项目扰动图斑，开展生产建设项目扰动图斑和大中型弃(取)土弃渣场、高陡边坡等重点部位调查，快速准确地发现和识别生产建设项目及弃(取)土弃渣场的违规违建情况，并及时整编资料和编制总结报告。工作流程包括前期准备、扰动图斑解译与合规性初步判断、现场复核及重点部位调查、成果提交等4个步骤。生产建设项目水土保持监督性监测技术路线见图1。成果有在建重点生产建设项目水土保持监督性监测成果图(包括遥感影像、扰动图斑和防治责任范围3个图层)、解译标志、违规项目信息统计表和生产建设项目水土保持监督性监测总结报告。

图1 生产建设项目水土保持监督性监测技术路线

5 结 语

生产建设项目水土保持监督性监测是按照国务院行政审批“放管服”改革的精神，推进新形势下政府职能与管理方式转变，促进水行政主管部门监管方式从注重审批关口管理向强化事中事后监管转变的有效措施；是水行政主管部门根据管理工作需要按照年度计划、选择重点的生产建设项目组织开展的政府水土保持监测工作，直接为管理服务的监测；是由水土保持监测机构实施，监测数据具有公正、及时、准确、全面的特点，可更好地服务于水土保持监管工作，为生产建设项目水土保持监测水平评价提供依据，更好地发挥监测工作的基础支撑作用。

[1] 蒲朝勇.推动水土保持监测与信息化工作的思路与要求[J].中国水土保持，2017(5):1-4．

[2] 牛崇桓，钟云飞. 生产建设项目水土保持监测的政府职能与法人义务[J].中国水土保持，2016(2):8-11.