国有林区改革对劳动力资源配置的影响——基于黑龙江试点的实证分析

宋孝航,李 强,李娜娜

(北京林业大学 经济管理学院,北京 100083)

1 引言

由于长期处于开发重于保护的发展模式,我国生态环境遭到严重破坏。国有林区作为生态改革的重点对象,陷入严重的资源危机和经济危困。资源危机体现在森林资源的迅速衰减，1975—1989年吉林省的林地面积从305.7万hm2减少到286.2万hm2[1,2]。全国森林资源清查结果显示，1989—1993年仅东北林区成材林就减少了5.5亿m2[3];2005年黑龙江牡丹江林区林管局下属的10个林区局有4个无原始林可伐[4]。经济危困主要体现在林场运营资金不足、林企亏损严重和职工贫困。1989年黑龙江约79%的森工企业不同程度拖欠职工工资,波及职工43.5万人[5];2005年东北林区在岗职工工资仅为全国城镇在岗职工的35.02%[3]。为应对危机,国有林区开展了系列改革,如森林资源管护承包责任制、国有林权制度改革,流转试点、天然林保护工程及现代产权制度等。2015年,我国发布的《国有林区改革指导意见》指出,要建立有利于保护和发展森林资源、有利于改善生态和民生、有利于增强林业发展活力的国有林区新体制。2015年4月起,东北、内蒙古重点国有林区全面禁止天然林商业性采伐,这是世界上最大规模的伐木禁令计划[6-8]。国有林区改革实施至今,基本转变了国有林区长期重取轻予的局面,对重点国有林区给予资金支持,一定程度上缓解了林区积存的矛盾。

改革对国有林区而言，承受着严峻的劳动力配置压力。首先,由于禁止天然林商业性采伐政策的推行,国有林区产业萎缩,林区人员大批下岗,且由于长期依赖林企,难以短期转岗;其次,林区劳动力的综合素质较低、就业观念存在误区,制约了劳动力的重新配置[9-11];第三,缺乏有效的劳动力市场竞争就业和社会保障机制[9-12]。“就业是最大的民生”,解决劳动力配置问题、实现国有林区劳动力的合理流动是国有林区改革重点工作,决定着国有林区的稳定和可持续发展,国家高度重视这些问题,出台了一系列政策措施,国有林区也积极投身到改革实践之中。2017年2月，《“十三五”促进就业规划》提出将实施国有林场和国有林区的促进就业行动。这些改革能否促进劳动力资源的合理配置,对国有林区制定改革方案具有重要的现实意义。国外学者认为,没有评估森林保护区建设对当地劳动力的影响是国际保护政策议题的重要缺失[13-18],没有此评估,探讨生态可持续发展形同虚设。因此,我们希望全面了解现行的国有林区各项改革政策对林区的劳动力行为产生什么样的影响,并以此为依据,为未来处理好国有林区的民生问题(尤其是劳动力合理配置问题)建言献策。

目前,国内外关于生态保护区劳动力配置的影响因素研究主要从政策、机会成本、收入、劳动力特征、家庭特征等角度进行分析。国内外从政策角度对生态保护区劳动力的影响进行了系列研究。有研究表明,美国的生态保护政府补偿支付政策减少了家庭非农就业的参与,替代效应超过收入效应[19,20]。通过DID模型发现,我国众多生态补偿政策环境下的地区劳动力非农就业趋势普遍与美国相反,对劳动力向外转移呈正向作用[21]。有专家认为,要从政府和当地居民的机会成本角度综合考虑劳动力资源的合理配置问题[22],而Ferraro使用马达加斯加东南部的面板数据,估算了1991年建立拉努马法纳国家公园后居民承担的机会成本,结果表明相对于该地区的家庭收入,保护的机会成本较大[1]。Kremen等使用简单假设估计了马达加斯加新指定保护区内上述工业采伐和山坡农业的机会成本[23];Mullan等认为,家庭劳动力转移不仅要从机会成本的角度探究,还有非常重要的两个因素——寻求非农就业的潜在成本和非货币因素[6]。部分学者从收入角度进行了探究。例如，王慧认为市场手段对林业生产、森林资源管护承包、加工企业转职、一次性安置对职工家庭人均收入和家庭收入不平等有显著影响[2];王玉芳等认为,家庭资产指数、社区人均收入水平对家庭贫困脆弱性呈负向影响[24];Mullan等通过DID模型发现国有林区改革对木材采伐收入产生了负面影响，对林区家庭总收入产生了积极影响[6]。还有一些学者从劳动力特征、家庭特征等角度进行了探究。基于PICO框架评价、层次分析(AHP)、单因素方差分析、Probit回归模型等方法对保护区劳动力配置进行分析,认为劳动力自身的一些特征(如户主年龄、受教育程度、家庭资产指数、耕地面积等)也影响劳动力配置方向[8,25,26]。但以上研究均没有从国有林区改革过程中劳动力时间配置结构角度进行相关分析。

2 数据来源和描述

2.1 数据来源

本文数据来源于北京林业大学经济管理学院对伊春林改试点地区的实地调研。调研采取问卷调查的方式,共调查了黑龙江省14个林场,均采取随机抽样。调查员到居民家进行“一对一”的问卷访谈,共有178户居民接受问卷访谈。访谈问卷中询问了样本居民2008年和2013年两年的个人和家庭基本情况、劳动力就业情况、林区特征、样本家庭劳动力配置及收入情况,重点对样本居民劳动时间配置进行调查。

2.2 家庭基本情况

从家庭基本情况来看,林区劳动力家庭负担较重,受教育水平偏低。由于2008年与2013年的家庭基本情况变化较小,因此仅选取2013年的数据进行分析(表1)。

从个人特征来看,老龄化程度较低,林区受教育水平普遍偏低,14个林场党员比例参差不齐。从家庭层面来看,2013年14个林场的平均抚养指数(人口负担系数)为30.4%,抚养系数是衡量人口结构合理性的重要指标,2011年《中华人民共和国老年人权益保障法》实施情况的报告显示,2010年全国平均抚养比为1∶5左右,可见林区劳动力家庭负担沉重。

表1 2013年样本家庭基本情况

注:①数据来源为调研数据整理。②抚养系数也称人口负担系数,是指非劳动人口(16—65岁以上)所占劳动人口的比重,即一个地区平均一个劳动力将承担非劳动人口的比例。抚养系数是衡量人口结构是否合理的一个重要指标。

2.3 林区变化情况

从样本林区变化情况来看,林地面积大幅下降,林改效果较明显。林地方面,调查数据显示(表2),2008—2013年拥有林地的家庭数量、林地地块数量及林地面积大幅减少,平均家庭林地面积减少了147.6hm2,且林地均块面积仅为原来的55.9%,而农地变化极其微小。从流转情况来看,2008年家庭林地流转率为27.1%,流转对象主要为本村居民和林业局收回,平均流转期限为25.6年,流转方式主要为转让和家庭管护承包;2013年50%的家庭流入了2006年后获得的林地,平均流转期限为30.8年,流转对象和方式与2008年差异不大。从补贴情况来看,一方面2013年补贴比2008年补贴多;另一方面,无补贴的农户占比在70%以上,退耕还林补贴和粮食补贴同比下降,说明国有林区在补贴方面的效果是不容乐观的。

表2 样本家庭林地、农地基本状况

注:数据来源为调研数据整理,表3、表4同。

2.4 劳动力时间配置情况

从劳动利用时间看,劳动力将大部分时间用于非农工作,且有上涨趋势，劳动力向非林方向流动趋势明显(表3)。被调查劳动力平均非农就业天数远远高于农业就业天数,且2013年比2008年平均非农就业天数增加了4.63%,2013年比2008年平均农业就业天数减少了8.93%,说明劳动力有向非农就业转移的趋势。从涉林时间结构看,涉林就业时间比重远高于非涉林就业比重,在外打工时间中涉林打工时间也远高于非涉林打工,但劳动力有从涉林方向向非涉林方向流动的趋势。

表3 样本家庭劳动力时间配置状况

2.5 劳动力收入情况

从样本家庭劳动力收入看,在外打工、自营收入增长速度最快,与劳动力时间配置情况相对应。从劳动力日工资绝对值情况看,2008年经营畜牧业的日均工资是最高的,而2013年自营的日均工资是最高的。从劳动力日工资的变动率看(图1),变动率最高的是在外打工的日均工资,2013年与2008年相比上涨了72.2%,其次是自营,上涨了65.2%,而经营畜牧业日工资率大幅下跌了76.0%。由于劳动力的逐利属性和经营农业的季节周期性,劳动力会向获益高、涨幅快、连续性好的外出打工和自营方向流动,这与以上的时间利用配置状况相对应。

注:①数据为调研整理数据。②只计算有数值(大于0)的打工、涉林打工或自营样本的平均工作天数和平均年收入。③以2008年为基期,2009—2013年的CPI指数分别为-0.70%、3.30%、5.40%、2.60%、2.60%,名义价格为实际价格的1.138倍,故日工资的动态率=[(2013年平均日工资/1.138)-2008年平均日工资]/2008年平均日工资。

图1样本家庭劳动力日工资状况

3 劳动力配置影响的计量经济分析

3.1 模型设定

目前关于项目影响评价主流方法有利用跨时独立混合横截面数据的倍差法和面板数据模型，它们的区别在于:前者要求数据来自对所研究总体不同时点的随机抽样,且假设随机观测点是独立分布的;后者要求对观测对象在不同时期跟踪调查以收集跨时资料,但对观测点的分布没有严格的独立分布要求。本文调查了林区样本居民2008、2013年的基本情况,但多项国有林区改革政策的实施时间是分散的,且面板(个体)变量为521个,故选用短面板数据模型。由于样本截面数大于时期数,且rho值均较大,符合扰动项的方差主要来自个体效应μi的变动,所以本文选择个体效应进行检验。对截距项α需要在混合回归模型、固定效应模型和随机效应模型中检验后进行选择,检验的过程为:依据豪斯曼检验结果选择固定效应模型还是个体随机效应模型,若检验结果支持固定效应模型,则运用F检验在固定效应模型和混合回归模型之间进行选择;若检验结果支持随机效应模型,则运用LM检验在随机效应模型和混合回归模型之间进行选择。

本研究因变量包括非农就业天数、农业就业天数、非涉林就业天数、涉林就业天数、在外非涉林打工天数和在外涉林打工天数。一方面,这六个因变量均为一年内相关就业形式的就业天数,因为一年为固定天数,且直接用天数更为直观,故不再折合成比重进行计量分析。另一方面,本研究是探究国有林区劳动力配置,第一维度是劳动力对第一、二、三产业的选择。劳动力选择第二、三产业体现在非农就业天数上,包括在外打工和自营;劳动力选择第一产业体现在农业就业天数上,其中包括经营自家农地、经营自家林地和畜牧业。第二维度是劳动力对涉林与非涉林就业的选择,涉林工作包括涉林打工与经营自家林地,非涉林工作包括在外非涉林打工、自营、经营自家农业和经营畜牧业。第三维度是将在外打工分为在外非涉林打工和在外涉林打工,从而探讨转移到外地的劳动力对工作内容的选择。

自变量分为政策变量、地块特征和个人特征三大类。本模型研究的首要意义是分析出影响林区居民劳动力配置的具体因素。建立模型:

(1)

式中,yit(=1,2…6;t=2008,2013)表示6个方程的因变量;xit和zi为5个方程的20个自变量,其中前者为随时间而变化的自变量,后者为不随时间而改变的自变量,为了使zi在固定效应模型中有效,故选择与年份进行交互;αit为常数项;εit为误差项。

3.2 变量选取

本研究将影响林区劳动力资源配置的因素分为政策变量、土地特征和个人特征三类。解释变量的含义与描述性统计见表4。

表4 解释变量的定义及其统计特征

第一类是政策变量:借鉴目前的研究成果[2,6],并参考2015年《国有林区改革指导意见》重点改革方向,本文选取林权证、是否有承包合同、森林管护承包责任制、“天保”工程参与、有无国有林区改革相关补贴来反应国有林区重点改革措施:①确权政策。林权的确权是国有林区改革的重要措施,确权的重要手段是林权证的发放。2002年和2008年林权证先后作为法律名词出现在《农村土地承包法》和《物权法》中,同时林权证抵押贷款政策正在探索阶段,林权证抵押贷款对破除林区劳动力资金瓶颈、引导劳动力的就业行为意义深远。②森林承包管护责任制。森林资源管护承包责任制是国有林区的又一项重大改革,其目的是为了保护森林资源、增加职工的收入来源。承包的职工还可进行林副产品的经营,故森林承包管护责任制是林区劳动力解决就业问题的重要途径之一,本文选取是否参与森林管护承包和是否有承包合同作为政策变量。③“天保”工程。根据国家天然林保护工程实施方案,主要从宜林荒山荒地的造林绿化、逐步实现重点地区天然林商业性禁伐等方面展开,“天保”工程保护了森林资源、减少了水土流失,但同时林业企业产生了大量的富余人员,减少了家庭的工资性收入,且由于长期依赖林业企业,一时间难以转岗,除木材以外的其他林业经营之路未成形,林业的经营性收入难以保证,因此会对此类劳动力配置产生深远影响。④国有林区重点改革补助。在国有林区改革对利益相关者给予经济补助是国家实施林业重点工程中的一项重要政策,国有林区改革过程中不断扩大补助范围,提高补助标准,改善职工生活水平。本文认为,取得林权证、承包管护森林资源的劳动力家庭可能会继续参与林业内部工作,而参与“天保”工程、获得国有林区改革相关补助的劳动力家庭可能更愿意转移就业以增加家庭收入。

第二类是地块特征变量:本文选取家庭农地面积、林地面积、经营林地年限和林地转出作为地块特征变量。本文认为若家庭经营农地、林地面积较大且未转出,则劳动力会更多地分配在经营农、林、畜牧业上,经营林地的年限越长,劳动力越难以向外转移寻求其他就业机会。

第三类是个人特征变量:本文选取受教育年限、是否为党员、工龄、是否从事过林业工作、是否是林业部门管理人员、是否为正式职工(包括林业局内所有单位的职工和离退休前为正式职工、离退休后拿正常工资的人员)、参加医疗保险情况反映个人特征。值得一提的是,由于党员、林业部门、林业管理人员、正式职工和医疗保险变量是不随时间变动的变量,如若直接加入固定效应模型,会被剔除,故将这5组变量与年份进行交互,使其加入固定效应模型有效,同时可探究这五个变量对劳动力资源配置的回报率。本文认为,受教育年限越长、经验越丰富的劳动力对生活水平的要求越高,向外转移寻求更好的就业机会的意愿更强烈;党员、林业部门管理人员的社会地位相对较高、社会关系也相对较广,寻求更好的就业机会更多;林业部门管理人员因为多年接触林业相关工作,转岗也多是从事林业相关工作。这些变量都作为控制变量置入模型中。

3.3 实证结果分析

本研究共采用6个方程来全面分析国有林区改革对林区劳动力资源配置的影响(表5)。其中,方程(1)的因变量是非农就业天数,方程(2)的因变量是农业就业天数,方程(3)的因变量是非涉林就业天数,方程(4)的因变量是涉林就业天数,方程(5)的因变量是在外非涉林打工天数,方程(6)的因变量是在外涉林打工天数。利用统计软件STATA13.0,首先对方程(1)进行检验,豪斯曼检验结果接受了原假设,故在固定效用模型和随机效应模型中应选择随机效用模型。LM检验结果显示,在随机效应模型和混合回归效用模型中应选择随机效应模型,同时方程(1)在最小二乘法方法下的标准差估计小于极大似然估计,故最终方程(1)选择随机效用FGLS模型。在相同的检验流程后,最终方程(2)选择随机效用MLE模型,方程(3)选择随机效用FGLS模型,方程(4)选择随机效用FGLS模型,方程(5)选择随机效用FGLS模型,方程(6)选择固定效应模型。通过6个方程可知,变量能分别解释劳动力资源配置的41.63%、41.64%、41.48%、60.69%、32.20%和60.63%,且6个方程中所有变量在1%水平下均通过了显著性检验,表明在样本内,所选变量在解释劳动力资源配置时是有效的。

表5 国有林区改革对林区劳动力资源配置的影响因素模型回归结果

(续表1)

变量(1)非农就业天数(2)农业就业天数(3)非涉林就业天数(4)涉林就业天数(5)在外非涉林打工天数(6)在外涉林打工天数观测数 1042 1042 1042 1042 1042 1042R2 0．4163 0．4164 0．4148 0．6069 0．3220 0．6063HausmanTest 15．74 21．43 19．37 23．92 12．88 43．29∗∗∗(P-value) (0．6108) (0．2013) (0．3691) (0．3129) (0．7988) (0．0007)LM/F检验 119．70∗∗∗ 162．86∗∗∗ 157．06∗∗∗ 167．30∗∗∗ 107．52∗∗∗ 177．84∗∗∗(P-value) (0．0000) (0．0000) (0．0000) (0．0000) (0．0000) (0．0000)

注:*p<0.05,**p<0.01,***p<0.001;对应值为系数,括号内为t统计量。

结果表明:①国有林区林地确权政策促进劳动力流向第一产业,且主要为涉林方面。结果显示,有林权证对劳动力资源在农业就业、涉林就业和在外涉林打工的选择上有显著正向影响。在其他条件不变的前提下,有林权证的劳动力参与第一产业就业天数增加了6.38天、参与涉林就业(包括涉林打工和经营林地)天数增加了22.75天、在外涉林打工天数增加了20.05天。究其原因,林权证抵押贷款缓解林区家庭资金困难问题,且林权证使个人享有林地、林木经营权,这是有林权证的劳动力流向第一产业,尤其是涉林方面的重要原因。②国有林区参与森林资源管护承包责任制、有承包合同的劳动力更倾向于继续留在林业方向工作。结果显示,参与森林资源管护承包责任制、有承包合同对劳动力资源在涉林方向就业的选择上存在显著正向影响。在其他条件不变的前提下,参与森林资源管护承包责任制的劳动力涉林就业天数多5.72天,而未参与的劳动力会减少1.40天;签订承包合同的劳动力每年在林业的就业天数多1.95天。森林资源管护承包责任制目标之一是有效分流了国有林区富余人员,减轻了再就业压力。通过管护承包,拓展和转变了林地的经营主体、内涵和机制,一方面林区劳动力获得了林间林缘空地经营私有经济和采收林副产品、山副产品取得利润的权利,另一方面可获得管护费用,这些促使参与森林资源管护承包的劳动力继续从事林业工作。在实施森林资源管护承包责任制之后,没有参与管护承包的劳动力若想采摘林副产品、山副产品等,必需向该片林地的责任人缴纳一定的资源补偿费用,这增加了未参与承包管护劳动力的成本,使这类劳动力分流至非林方向。③参与“天保”工程会促使劳动力外移从事非林工作。结果显示,参与天保工程对劳动力资源在非农就业、非涉林就业和在外非涉林打工的选择上存在显著负向影响。在其他条件不变的前提下,参加“天保”工程的劳动力非农就业天数增加了12.79天、非涉林就业天数多14.03天、在外非涉林打工天数多26.19天。究其原因,“天保”工程造成了大量下岗富余人员,虽然有森林资源管护承包责任制、一次性安置下岗职工、补助等多项政策保障民生,但解决问题有限,促使这些劳动力倾向非国有林区转移就业,或向国有林区非林方向转移就业。④有过国有林区改革相关补助的动力会减少劳动天数,尤其是在外打工非涉林的天数。结果与预计有所不同：从符号看,有补助的劳动力会减少总体劳动的天数;从系数看,减少在外非涉林打工的天数较多;从显著性看,林区相关补助对非农就业天数和在外非涉林打工天数有显著影响,而对农业就业天数、非涉林就业天数、在外涉林打工的影响不显著。这可能是因为获得相关补助的样本中大部分来源于管护补助,而粮补、退耕还林补贴和抚育补贴等其他国有林区重点改革补贴覆盖较少,且补贴会增加家庭收入而减少劳动力的工作积极性。⑤从地块特征来看:一是家庭资源禀赋方面,家庭农块数越多、面积越大,劳动力越偏向于务农,家庭林块数越多、面积越大,劳动力越偏向于从事林业相关工作。二是家庭林地类型方面,林地类型为天然林显著负向影响从事农业生产的天数,家庭类型为人工林的更倾向于从事林业工作,但这种影响不显著。三是经营期限方面,家庭林地的经营期限越长,非农就业的天数就越短。四是林地流转方面,转出林地使非农就业天数显著增加。⑥从个人特征来看:一是人力资本方面,劳动力教育水平越高,非农就业倾向越强;工龄越长,外出涉林打工倾向越强,由此可看出劳动力对林业工作的粘性较强;党员相对社会关系更广、个人能力更强,更倾向于从事非农工作。二是从职工身份看,林业部门工作、林业部门管理人员或为正式职工的劳动力更倾向于非农就业。三是社会保障方面,参加医疗保险对劳动力选择非农就业的影响为负,但对劳动力资源配置的影响均不显著。

4 结论与建议

通过分析得出如下结论:①国有林区确权政策和森林资源管护承包责任制使林区劳动力倾向于留在第一产业,尤其是涉林方向工作;②天然林保护工程会促使劳动力外移从事非林工作;③国有林区重点改革补助政策会削弱林区劳动力工作积极性,尤其是在外非涉林打工的积极性;④家庭地块特征方面,家庭农林地块数、地块面积、林地经营期限、林地流转对林区劳动力配置有显著影响;⑤个人特征方面,受教育水平、党员身份、工龄及在林业部门的身份特征对林区劳动力配置有显著的影响,但医疗保险对林区劳动力配置没有显著影响。

基于以上结论,提出以下政策建议:①政府应在全面禁伐的前提下逐步对国有林区简政放权。国有林区要坚持生态环境保护优先原则,保障林区劳动力民生,逐步将劳动力转移至非林行业或外区域就业,而目前国有林区改革显著影响劳动力更愿意留在林业行业。未来国家应逐步简政放权,森林资源管护人员饱和后,逐步推进市场化,引导林区劳动力向非农非林行业转移,减轻林区生态资源承载压力,尤其是林业资源压力。②林区直接补贴方式向保险间接补贴转变。目前林业补贴主要集中在管护补贴、退耕还林补贴等,但扶贫攻坚效果并不显著,要想真正引导林区劳动力转移至非林部门再就业,在保障林区民生前提下提高劳动力工作积极性,应考虑转变补贴政策思路,将直接补贴转变为保险间接补贴。③建立林区就业信息化服务体系。转变地区就业信息获取渠道,用科技化方式驱动林区民生,坚持就业优先战略和积极就业政策,实现更高质量和更充分就业,有针对性地解决就业问题。④注重对结构性就业矛盾开展多渠道非林职业技能培训,创建专家知识库。我国提出,“要走生产发展、生活富裕、生态良好的健康发展道路,建设美丽中国。”积极引导林区劳动力转变观念,从林业依赖型就业转变为多样化就业型,重视对林区劳动力的非林职业培训,一方面促进林区劳动力增收,另一方面减少林业资源压力,保护生态环境。

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