PPP模式的冷思考

马鸣宇

【中图分类号】 G633.3 【文献标识码】 A 【文章编号】 1992-7711（2018）02-216-01

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一、PPP模式的衍生背景

近年来，随着我国经济的持续增长、城市化进程加快，以及新型农村建设的快速发展，我国各类公用事业、基础设施的需求每年都在大幅度地增长。面对如此快速增长的城市公用事业以及基础设施需求，如果仅仅依靠政府财政资金供给，那么政府财政的负担必然加重，或者无力承担，因此融资渠道的多元化是必由之路。另一方面，私营经济的充分发展使得民间闲散资金大幅度增加，极大提高了民间资本的投资需求。而民间投资的目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目，政府的社会经济目标是通过投资给社会带来最大的经济效益，而PPP 模式正是这两者的最佳结合形式。党的十九大报告提出坚持以新发展理念为指导，以供给侧改革为主线，以保障和改善民生为重点，不断完善财政政策和制度机制。PPP改革作为贯彻全面深化改革的一项具体举措，正通过转变政府职能、放宽市场准入、鼓励竞争创新，提高公共服务的供给质量和效益，为人们所日益接受。

二、PPP模式的基本内涵

所谓PPP模式，也叫“3P模式”，即Public—Private—Partnership的字母缩写，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

三、PPP模式运行以来取得的成就和不足

从2014年以来，我国政府密集出台政策措施推广PPP模式，PPP模式被快速地推广实施，并取得了一些重要的成就，比如：制度体系逐步完善，政策环境不断优化；市场发展环境日趋良好；网络化运营平台初步建立，基础工作比较扎实；项目不断增多，涉及行业广泛，多元化发展趋势确立；等等。但我们也应该看到，在PPP模式实践应用“热”的背后还存在一些问题，还需要我们冷静地直面这些问题，它们主要表现在以下几个方面：

1.相关政策和法律不完善

主要表现在：第一，目前，我国缺乏国家层面的PPP立法，PPP模式的相关法规主要是来自国务院各部委的规章或地方性管理条例，法规层次较低，法律效力不高，有些法规还存在着操作性不强、难以实施等问题。第二，PPP模式涉及财政、投资项目管理、招投标、融资、价格管理和公共服务等多方面的工作。目前普遍缺少针对PPP的专门规定，更没有形成完整的政策法律体系。第三，相关部门规章、地方政府规章和地方性法规之间不协调、不配套甚至相互冲突。

2.政府对PPP项目的认识和实践不足

当前我国PPP操作过程中，各地政府对PPP的内部管理不统一，操作方式也不尽相同。有些地方由财政局或PPP中心牵头，有些地方由发改委或PPP项目推进中心牵头。各地对中央政策文件的理解不一，导致入库标准不一，甚至对有些操作的认识不一。有的虽已做成PPP项目，但缺乏标准流程和操作指南，导致实施方案反复修改，结果迟迟无法落地。有的地方政府无法承担相应职能，缺乏对PPP操作的主导作用，有的政府PPP人才匮乏，难以解决PPP操作过程中不断涌现的新问题

3.风险共担和收益共享机制缺失或者运行不合理

PPP模式以合作过程中的风险共担和合作结果的收益分享为基础。而风险分担是否合理，收益分享是否公平都对项目的实施具有至关重要的影响。比如风险分担过程中，只有将特定风险交给最有能力承担这项风险的一方才能真正降低风险发生的概率以及风险所造成的损失。合理的收益分配是保障私人资本投资权益以及投资积极性的必要条件，同时也是保障公众对社会公共服务体验极为重要的控制措施。

4.资本市场和信用体系保障不完善

PPP模式作为政府部门与私人部门合作的模式，其成功的基石有赖于双方的信用基础。然而，实践中正是由于社会信用基础薄弱导致了PPP模式实践中存在诸多问题，乃至造成了一些PPP项目失败的案例。信用问题存在的表现为：

（1）地方政府在PPP项目实施过程中诚信欠缺问题突出。比如，有的地方以政府换届、规划变更或财政困难等为理由，违反合同、不履行合同规定的法定责任的现象较普遍。也有些政府违约是由于经验不足导致合同中商务条件不合理，政府事后发现无法承受而被迫违约。尽管依据合同和相关法律法规，对待地方政府的不诚信行为经营者可以提起诉讼，但其大多考虑到今后的合作以及企业未来的发展而放弃法律解决途径。

（2）企业的诚信缺失。部分项目建设企业尤其是民营企业在PPP项目招标中以超低的价格或极其优惠的商务条件参与项目的公开竞标，中标后，往往再以各种理由提价或进行合同变更；如果条件得不到满足，就以拖延施工或干脆退出相威胁。由于此类项目涉及到公共服务，地方政府无法承担项目中断的后果，因此往往在博弈中处于被动地位。这也导致了部分地方政府主要依靠国有企业实施PPP项目的局面。

5.私人部门融资难度大

大部分PPP项目对社会资本方設置过高要求，倾向央企、国企，隐性排挤民企、外企，对遏制民间投资下滑显然是不利的。有些PPP项目期限过长，民企和金融机构难以接受，融资难度加大。另外，由于私人部门资本规模小，抵贷资产不足，经营风险大，私人资本信息不透明加剧了现行金融系统支持的难度。总之，私营经济融资的种种困难，严重地制约了私营资本投资参与PPP项目建设。

总之，当前中央决策层大力推广PPP，并不是把其单纯作为一项政府融资的工具，而是把它作为撬起一场公共服务的变革。因此，各级政府要直面存在的问题，制定切实有效的措施，激起社会资本的参与热情，推动PPP模式健康有序发展，为培育经济新动能、推动供给侧改革贡献力量。

（ 指导老师：刘萍 ）