推进农村适度规模经营的对策探讨

伏 森，陈怀远

（中共安徽省滁州市委党校，安徽 滁州 239000）

改革开放以来，我国农业农村发展取得了很大进步，农业生产尤其是粮食生产成就举世瞩目。但总体而言，我国农业的规模化、市场化程度不高，传统农业向现代农业转变仍较缓慢。党的十八大特别是十八届三中全会后，各地按照“发展多种形式规模经营，建立集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系，加快发展现代农业”的要求，在推进农村土地经营权流转，积极发展规模经营方面，进行了诸多尝试和有益探索，但总体来看，流转的承包地大都是小规模的、短期的，远远达不到发展现代农业的需要和要求。因此，大力推进农村土地经营权流转，盘活农村土地资源，对于增加农民的财产性收入，推进农业农村现代化进程，如期全面建成小康社会具有十分重大的意义。

一、农村土地规模经营的基本情况及主要特点

农村土地市场化流转规模化经营是我国农业发展客观趋势，也是我国农村土地制度改革的基本方向。近年来，随着我国新型工业化、城镇化进程加快，农村承包土地的经营权流转明显加快，这一发展态势，对推进农村土地适度规模经营十分有利。

截至2016年末，我国农村承包地流转面积超过4.7亿亩，超过农户承包土地总面积的1/3，在一些东部发达的沿海地区，流转比例超过1/2。这为家庭农场等新型经营主体发展创造了客观条件。农业部统计数据显示，截至2016年底，全国经营耕地面积在50亩以上的农户超过350万户，规模经营的耕地面积超过3.5亿多亩。种养大户、家庭农场、农民合作社等新型经营主体数量已超过280万家。这些新型经营主体在推动农村土地市场化流转规模化经营、建设现代农业、保障农产品有效供给等方面发挥着越来越重要的作用。这一时期的农村土地市场化流转规模化经营呈现以下主要特点：一是流转主体日趋多元化。过去主要发生在农户之间的小规模流转，现在，有越来越多的家庭农场、专业合作社、农业企业等参与流转，且相对农户间的流转，规模较大。二是流转土地的非粮化倾向明显。由于粮食作物种植投入产出率低，亩均收益较少，因此大部分经营主体在流转土地的种植作物选择上倾向于搞养殖和从事经济作物种植等。三是经营方式趋于园区化。多数经营主体围绕现代农业发展目标，实施土地集中连片流转，大力推进设施农业、智能农业、生物农业、安全农业、休闲农业发展，引导项目、资金、科技、信息等要素向现代农业园区集中集聚。

二、制约农村土地市场化流转规模化经营的因素分析

近年来，农村承包地市场化流转规模化经营的总体趋势是顺畅的、快速的，但也存在制约因素和问题，归纳起来，主要有以下几个方面：

（一）土地承包户的流转意愿不高

究其原因，一是出于对经营权流转不了解的担心。这些农户对相关政策法规不甚了解，对土地承包经营权流转的概念不清，担心流转后会失去土地。特别是恋土情节较重的中老年农民，宁愿自己粗放耕种，也不愿流转。二是出于对土地流转价格的担心。由于一些地方的土地流转价格评估机制尚未建立健全，没有权威的指导价格，到底多少价格才是适宜的，农户心中没底。三是出于对土地流转年限的担心。这主要是那些外出务工的农民，担心流转的年限长了，怕将来回乡后土地要不回来，没有地种。这就与经营主体的长期流转期望存在较大差距。

（二）参与土地流转的供需双方信息不对称

由于一些地方的土地流转市场建设不健全，或者说服务功能不完善，一方面使得一些有流转意向的农户，不能及时找到合适的受让方；或者是经营主体难以在某区域范围内流转到一定规模的土地数量。另一方面，由于土地流转期限偏短，直接影响了经营主体对生产经营投入的积极性。同时还存在由于价格因素及流入方种植收益的增长，流出方要求逐年提高流转费用等矛盾和问题。

（三）推进适度规模经营的要素配置不优

表现在，一是在一些偏僻的农村地区，土地分散零碎，难以整合。同时，规模经营的农田基础设施建设滞后，年久失修，陈旧老化。二是很多种养大户、家庭农场、专业合作社等新型主体，整体实力不强。从事生产经营的人员年龄偏大，年轻的经营管理人才缺乏；生产经营带动力不强，服务能力也十分有限；农户与专业合作社、产业化龙头企业等利益连接不紧。三是扩大生产经营的融资渠道不畅。既存在贷款难问题，又存在政策性保险、贷款贴息等普惠政策覆盖面不广问题。即便有些地方开展了土地经营权抵押贷款，但手续繁多，贷款额度也满足不了生产经营需求[1]。

（四）推进适度规模经营的支持政策有待加强

首先是相关的法律法规不够健全，致使农村土地流转规模经营的基础不牢，经营主体地位没有真正确立。尽管近年来各地出台了推进土地流转及规模经营的相关指导性意见，但总体来看，推进农业适度规模经营的支持政策较为分散独立、系统性统筹不够，实施力度不强，顶层设计协调性不到位，具体的政策措施也存在操作性不强、不具体、落实难等问题。

三、推进农村土地适度规模经营的对策探讨

由上述分析看出，推进农村土地市场化流转规模化经营还有许多工作要做，我们要按照现代农业发展的专业化生产和产业化经营要求，不断推进农村土地适度规模经营，不断推进农业现代化发展进程。

（一）推进土地规模经营应注意把握的原则

1、注意把握好流转经营土地的适度规模。随着农业生产力水平的不断提高和市场对农产品质量的更高需求，单个分散的小规模家庭经营，已不能适应农业现代化的发展要求，所以规模化经营是客观要求、必然趋势。但经营规模也并非越大越好、越大越优。由于不同地区的土地、资本和劳动力等要素的产出弹性不同，所以其规模经济效益必然存在差异。这就要求我们在进行土地流转、规模经营时，必须从当地的自然条件、经济发展程度、农业机械化水平、劳动力素质及人口状况等方面综合考虑，从而确定在一个地区从事农业规模经营的适宜标准。

2、注意掌控好流转规模的速度和节奏。40年的改革发展，尤其是我国已逐步走出加入WTO的过渡期，我国农业的发展方向和经营模式已全面进入由市场决定的新阶段。因此，农业产业发展首先必须坚持以市场为导向，发挥市场在资源配置中的决定性作用。同时，推进农村土地市场化流转规模化经营，还要坚持以当地的生产力发展水平和经济社会发展程度为基础，按照依法自愿有偿原则，引导农户依法采取转包、出租、互换、转让、入股等形式流转土地承包经营权，以及通过经营权入股、托管等方式，发展多种形式的农业适度规模经营模式，不能搞“一刀切”的行政命令。既要遵循市场经济规律，也要遵守社会发展规律[2]。

3、注重对推进适度规模经营政策的调整与创新。推进农村土地适度规模经营的基本前提，是确保规模经营不改变土地用途、不损害农民权益、不破坏农业综合生产能力和农业生态环境。尤其要把国家粮食安放在首位。这就要求政府根据实际，及时调整农业政策、完善相关法律，通过制度约束和项目引导，加强土地流转用途管制。同时，要建立健全与推进规模经营目标同向的政策扶持的体制机制，充分发挥政策支持的导向和激励作用，激发各类新型经营主体创新经营方式和组织形式的内生动力，最大限度地彰显规模经营的优势与活力。

（二）推进农村土地适度规模经营的对策建议

1、巩固和完善农村基本经营制度，夯实流转基础。党的十九大报告在提出“实施乡村振兴战略”时指出，要“巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地‘三权’分置制度。保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。”这样就赋予了农民更加充分而有保障的土地承包经营权，保持农民土地承包经营权稳定并长久不变。当前各地正在开展的土地承包经营权确权登记颁证工作，进一步解决了承包地面积不准、位置不明、登记不全等问题，从而为土地市场化流转规模化经营打下坚实基础。

2、加强政策宣传和引导，营造有利于土地流转的社会氛围。首先是政府要切实转变观念，要把推进土地流转放到推进农业产业化经营和发展农村经济这个大局来认识，正确引导规范，强化服务意识，改进工作方法，切实将农民的积极性保护好、发挥好、引导好。为此，一是加组织基层干部和相关人员，积极参加对广大农户进行《农村土地承包法》与农村土地承包经营权流转知识的宣传教育，引导农户走出小农意识，克服恋土情结，营造土地顺畅流转的社会氛围。二是充分发挥服务组织和仲裁机构的作用，培育完善土地流转中介服务组织，实行“一条龙服务”、“一站式办公”，为广大农户自愿流转提供有关信息、咨询、委托代理、合同签订、纠纷调解等服务，让农民的承包土地科学合理、顺畅有序流转。三是切实解决好土地流转的管理机制问题。正确引导和规范管理是加快土地流转速度的关键。为此，要进一步建立健全土地流转的管理机制，建立健全流转台账，对流转类型、流转数量、流转土地用途等要登记造册，便于督查指导，有利于促进土地流转的健康快速发展[3]。

3、规范各类主体参与土地流转行为，保障农户正当权益。在推进土地流转规模经营中，要防止侵害农户正当权益的行为发生。一要严格坚持“三个不得”原则，即不得改变土地的所有权性质，不得损害农民土地承包权益，不得改变土地的农业用途。二要针对不同经营主体采取不同的运作机制。即对家庭农场、合作社，更多是扶持、规范；对龙头企业、工商资本则是引导、监管；而对单个家庭承包户应是扶持、带动。主体不同，政策重点也不一样。方式不同，机制也不同。这是引导各类经营主体参与土地流转必须把握的重点。

4、突出优势主导产业，推进农业产业化经营。农业产业化经营，是推进土地规模经营和实现农业现代化的重要途径。这就要求我们，要把土地规模经营与农业产业化发展结合起来。一要以家庭农场、专业合作社、农产品加工企业等为载体，拉动规模经营。通过土地流转、规模经营让土地逐步向产业基地集中，提高土地经营效益。二要以本地的优势主导产业为发展方向，形成具有区域特色的产业群和产业带。三要大力培育或引入有一定实力的新型经营主体，形成以“合作社+企业+农户”或“企业+合作社+农户”为链条的经营模式，推动传统农业向现代农业转变，形成适当集中与分散生产相结合的农业产业化发展格局，从而推进农村承包地市场化流转规模经营。

5、强化农业科技服务，支撑规模经营发展。种植、畜牧、农机等农业农技部门，要积极创新服务理念，探索新型服务模式，改进服务体系，突出服务重点，将服务对象向家庭农场、专业合作社及种养大户延伸，真正为农业农村规模化生产经营提供有效的技术服务。主要做好以下四个方面工作：一是抓好技术培训。通过培训向广大农户和新型经营主体推介新品种、新技术、新方法；倡导农业标准化生产、品牌化经营；提升农产品质量安全意识；树立现代市场营销理念等，全面提高生产经营者素质。二是抓好经营服务。以统一农资供应为重点，以规范化生产基础，以标准化管理为支撑，实施种子、化肥、农药等农资连锁经营，实行生产过程严格监管，确保通过规模化经营生产出消费者喜爱的优质绿色农产品。三是抓好技术指导。组织协调好农技人员与家庭农场、合作社及种养大户等经营主体的结对帮扶工作。通过结对帮扶，帮助经营主体解决生产中技术难题，重点帮助实施化肥、农药零增长行动，进行有效的测土配方施肥与病虫害统防统治等。四是抓好信息发布。充分利用现代通信技术，把农业科技、天气信息、农作物病害预报等，与农业生产密切相关的信息，通过广播、电视、互联网、手机短信、微信等平台及时予以发布，对家庭农场、专业合作社及种养大户等经营主体进行规模化生产经营给予正确指导。[4]

6、充分发挥政策支持作用，推进土地规模经营。继续把支持“三农”发展作为各级财政支出的优先工作安排，完善农业补贴制度，优化补贴支持方向，提高农业补贴效能。发挥政策引领作用，深入推进多层级涉农资金整合统筹，并向适度规模经营的新型主体倾斜。一是对农村土地综合整治、标准农田建设、农业综合开发、农业产业化、特色农业产业示范基地建设等涉农项目，尽可能与推进土地流转，实施规模经营相结合，并予优先安排。二是制定出台政府财政贴息、税收优惠等措施，降低规模化经营主体的融资成本，促进规模农业、现代农业发展。三是加大对大规模连片经营的种植大户、家庭农场、农民合作社及农业产业化龙头企业，在项目落实、信息传递、技术服务等方面的帮扶力度，降低他们从事规模经营尤其是粮食种植的生产成本。