我国警察权运行法治化思考

张 莉

（安徽公安职业学院交通管理训练部，安徽合肥230001）

十九大报告中指出：“全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。坚定不移走中国特色社会主义法治道路，发展中国特色社会主义法治理论。全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。”法治是现代国家治理的基本方式，实行法治是国家治理现代化的内在要求[1]。治理的本质就是由国家权力的配置、国家权力的运行、国家权力的监督等环节构成的[2]。也就是说，国家权力是实现现代化治理的必要手段，警察权作为国家权力，兼具行政管理和刑事司法的双重性质，是维护社会秩序，保障公民权利的重要手段，警察权的法治化是推动国家实现现代化治理的重要途径。警察权法治化体现在四个方面：一是警察权的配置；二是警察权的边界；三是警察权运行；四是警察权监督，这四个方面对应的是“权力清单、责任清单与负面清单。权力清单是正向勘划公权力的边界，责任清单是界定公权力的职责内容，负面清单是确定公权力不可为的区域”[3]，本文将从四个方面阐述警察权法治化的内涵。

1 警察权法治化的基础：科学配置警察权

1.1 警察权配置要符合新时代法治化的要求

配置就是明确警察权力结构，“警察权力体制改革要成功，必须建立一种科学、规范的政府权力运行机制，即权力是警察管理的生命线”[4]。警察权配置是为了实现公共秩序的稳定，在配置中价值选择至关重要，“秩序与自由”“授权与限权”“扩张与保障”等均是价值选择的方向，平衡各个区域的关系，使各种利益处于和谐共处的状态。警察权是由公民权利让渡而来，在新时代的法治语境下，关注于权力规范和人权保障，通过“限制人们的非常态自由与权利的前提下，保护所有人的常态自由与权利，进而实现秩序”[5]，立法机关通过法律授权使得警察权存在具有合法性，所授予的权力范围应当是基于管理的需要，基于保障人权的必要。权力天生具有内在的扩张性，有的甚至不惜牺牲公民权利的手段来实现管理目标。“限权”是警察权力行使中不得回避的问题，是警察权力行使的“孪生兄弟”，完善制度机制是限权和规范权力行使的有效途径。权力的扩张，带来的是权力触角超出法律授权的公共领域，向私人领域侵蚀，权力的扩张造成了公民权利范围缩小，两者是反比关系。然而，权力扩张是否对公民权利构成侵犯，基于权力运行时的手段和方法的认识，强制性是警察权天生的特性，这个特性并不是随时随地显现，也不需要时时刻刻与警察权运行捆绑在一起，在行使警察权表现为服务便民时，在管理对象自觉履行法律义务时，这种强制特性并不需要发挥其作用，此时强制性也无生根发芽的土壤，从这个视角看，即便警察权的扩张也未侵犯到公民权利，当然，权力的扩张是违背权力法定原则，造成公民权利范围缩减，但权力扩张并不必然带来公民权利侵犯，两者不是此消彼长。

1.2 警察权本质属性是警察权配置的根本

社会的进步和发展是由人们之间关系中存在的矛盾推动的，需要一种力量来保护共同的利益和解决纷争，这寻找保护自身需求及其他主体相同需求的路径，公共权力就是在这一需求期待中诞生了[6]。警察权是公共权力的一部分，是国家政权的重要组成部分。论述警察权本质，须弄清警察权存在正当性，警察权在一个国家中是与政治、经济同等重要的，是维护统治阶级统治地位，实现统治阶级政治追求，维护社会秩序不可或缺的权力，是国家权力，政治权力。在实现法治国家的道路上，各国都倾向将警察权通过法律而不是通过政策使其运作，因为“法律是公共意志的表现。全国公民都有权亲身或经由其代表去参预法律的制定”[7]。英美国家宪法通常授权其州或郡议会，制定刑事警察法规，设定刑罚以维护社会治安，警察权行使的直接目的在于预防犯罪，消弭暴力，间接在于确保个人自由及财产所有权等应享有的宪法权利[8]。我国立法机关制定的《人民警察法》明确了人民警察的任务，“维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动”，经法律授权将国家权力的警察权转化为警察执法权力来源的警察职权，依法实现统治阶级的政治意愿，当然，统治阶级的立场不同，通过法律体现出的警察职权职责定位也会千差万别，警察的功能的侧重点也不尽相同。日本警察法规定，设立警察制度的目的，是为了激进国民幸福和实现公共福利，保护个人的权利和自由，以期维护公共安全和社会秩序[9]。台湾地区警察法第九条规定，“所谓警察权，乃警察立法权与执行权之总称，至警察机关与警察人员其于执行（行政）权而行使之权力，应称为警察职权[10]。”从共性来看，警察职权是良好秩序的代言词，亚里士多德说“警察是良好的秩序，城市的管理与阻止，对人民的支持，是给予人民的所有礼物中最伟大的，最首要的”[11]。各国都将维护公共秩序作为警察职权行使的首要任务和重要功能；警察职权是预防和打击犯罪的有力手段，预防和打击犯罪也是维护国家政权的必要手段，社会秩序混乱、犯罪频发、群众对社会环境的不安全感，会直面政府管理的无能、无序，导致统治者的统治地位风雨飘摇；警察职权是为维护和实现人民利益，“安全是市民社会的最高社会概念，是警察的概念，按照这个概念，整个社会的存在都只是为了保证它的每个成员人身权利和财产不受侵犯”[12]，保护市民的人身自由，财产安全和其他宪法权益均是警察职权的重要内容。确切的说，这三点共性是大多数国家警察权的功能，但这三点共性在各国的比重是不同的，依赖于统治者的权力欲望和目的的指针，国外警察学将现代警察权界定为三项基本职能：执行法律、解决争端和提供服务[13]。我国提出了建设法治中国的新要求，立足关心人民美好生活的需要，在新时代，更加全面、更均衡和更充分的保障人权，在新时代警察职权行使的最终追求的目标是人民福祉和人民权益保障。新中国成立后相当一段时间，由于特殊的国际和国内的形势，经济复苏等特殊的现实，使得我国警察职权更立足于“严”“打”和“管”，这种管理者“独占鳌头”“高高在上”的姿态扎根在执法主体执法思维中，无视甚至侵犯公民权益的行为屡见不鲜。随着民主和人权意识的觉醒，我国执政党的执政目标也转变到如何更好的服务民众保障权益，服务和保障的理念开始形成，也同样映射到警察职权行使的全过程，包括立法、执法的各环节。

2 警察权法治化的着力点：厘清警察权边界

权力边界是公共权力行使和运行的基本前提和基础，能否形成一个边界科学合理、运行顺畅高效的公共权力体系直接关系国家治理的现代化水平[14]。权力边界包括内部边界和外部边界两个组成部分，内部边界即构成国家权力的各个权力之间作用范围，外部边界是各个权力之于公共权利作用范围。警察权也存在边界认识，特别是警察权的强权性与侵益性远胜于一般的行政权，因此对警察权的运行应课以较一般行政权更为严格的条件限制[15]。然而在现实执法中，出现侵犯人权、滥用职权的案事件，就是对边界认识的模糊，这一模糊源于两个方面：一是法律对警察权配置不科学不合理，警察权的合法性与正当性来源于法律的授权，法律授权过大或者配置不均衡，都会导致跨越权力界限行使；二是执法主体对警察权内涵的认识不深入不详尽，导致错误的行使警察权或者行使警察权不充分。

外部边界是内部边界的基础，只有外部边界清晰明了，才能进一步明晰内部边界。厘清警察权边界首先从外部边界入手，即界分警察权与公民权利。一是，科学立法明确警察权范围。警察权的运行实质上是警察主体适用法律的过程，“警察是行动的法律”，法律规定的科学、规范是警察权运行规范化的基础，科学立法尤为关键。要充分调研警察权运行实际状态、存在问题、问题原因等一系列可能影响警察权运行合法规范的法律规定，科学配置警察权，使得警察权的范围尽可能地充分地反映警察权本质、职能和作用，而不是将警察权边界与公民权利模糊不清，不该涉足的私域涉足了，本该管理的公域却心有余而力不足，出现了本末倒置；科学配置警察权，也能将公民在自我主张私域范围内对警察权的依赖降低到最低，是警察权能充分地为其本该职能服务；科学配置，还需要考虑实际法律无法穷尽的问题规则，权力适用的基本原则应当在法律规则中加以体现，一方面对无法穷尽问题解决的指引，另一方面也是警察权运行的指导思想。二是程序规则是界分关键。“对于权力而言，程序是约束权力的天然边界；对于人民而言，程序成为一种应该执行的规则，成为抵抗权力侵犯的一道安全屏障”[16]。根据警察权分类设置程序，警察权运行时遵循程序，是法治理念深入贯彻的具体体现。分类设置程序，是首要关卡，是保证警察权力运行最为关键和重要的步骤，程序是集方法、步骤、顺序等的总称，既要使程序的运行符合该类警察权的特性，又要使不同权力的程序运行环环相扣，形成闭环，来保证警察权运行不越界。三是规范警察权启动标准。警察权的启动要符合“须警察权职责范围内的事件”“公共秩序平衡被打破”这些要素，同时也回答了停止行使警察权的标准，即“公共秩序回归到原有的平衡状态”。

3 警察权法治化的根本：依法运行警察权

警察权经过法律的授权使其合法化和正当性，法律本身是静态的，“法律生命力在于实施”，执法主体实际运用法律的方式选择，是体现法律宗旨和原则能否贯彻落实的最有效最直接的途径。一方面，警察权在维护公共安全和公共秩序时，必然要动用法律强制力来实现，使得权力和权利之间出现不平衡，这就造成执法主体与特定公民之间关系的严肃、紧张；警察权实施时越位、缺位和错位，这种关系演变为对立甚至很难调和；斯科.庞德说：“没有一个法制体系能够做到仅仅通过规则而不依靠自由裁量来实现正义，不论该法制体系的规则系统如何严密，如何具体。所有的实施正义的过程都涉及到规则和自由裁量两个方面”[17]。自由裁量权存在的合理性并不必然带来结果的合理性和公平性，滥用自由裁量权，公权力私用的价值追求，使得警察权运行的实际效果值得拷问，也造成警察权失信。然而法律手段的实施是法律规定必须采取的方式，但方式选择合理性或接受度是缓解这种氛围的“强心针”，同时法律程序是促进法律手段合法运行的有利监督者。另一方面，警察权是为了保障公民权利，如何既能维护公共秩序，又能保障公民权利。按照法律规定的权力和程序运行警察权当然是最基本的最首要的，保障公民权利不仅仅是目标和结果，也可以成为手段和方法，警察权的行使和公民权利的行使积极合作，在公共秩序维护的同时，积极引导公民通过参与管理来实现公民权利，使得权力和权利能有效沟通，权利成为推动权力实现的有效手段，提高行政效率。当然，公民参与管理的方式、深度和广度还得有赖于一国的法治的精神。

3.1 程序性思维引导警察权依法运行

长期以来，我国重实体轻程序的价值选择，带来的是警察权运行对保障公民权利的失衡。警察权在追求维护社会秩序，保障公民权利的法治目标的道路上，出现偏离轨道的副作用，如滥用职权，侵犯公民权利，行政不作为，行政权力扩张等，如何将这些影响正义“疗效”的副作用予以化解，保障警察权行使合乎法律规定，保障公民权利，程序思维是至关重要的。“警察执法程序能够对警察行为恣意产生限制，从而使警察作出理性的选择；警察执法程序通过程序固定化的处理流程，将不同主体对不确定的结果预期转化为对固定程序的关注，通过正当程序的拘束力加强结果的确定性。当相对人对执法结果的公正性缺乏独立认知标准时，结果的公正性来源于产生其过程的公正与否，而只要遵循正当的法律程序，由此产生的执法结果也就获得了正当性”[18]。通过每一个程序有效实施，来制约和监督警察权运行的合法、正当，以此来确保结果的合法公正，这是程序正义存在的价值；通过每一个程序的有效实施，使公民权利真正参与警察权行使的过程，程序成为警察权与公民权利对话的桥梁，警察权真正了解公民权利需求，公民权利理解和信任警察权的实施，形成良性循环，这是程序正义存在的根本价值。这些价值的实现依赖于程序的正当性，程序的正当性至少应当包含以下含义：一是警察权保持中立。警察权执行机关或是警察个体在行使警察权时保持中立立场，“中立”指警察机关和警察个体不站在警察权的制高点，过分强调其“暴力”或执法“威性”而偏袒自己；也指平等对待同一法律关系中执法对象的权利义务，保持中立处理看待公民之间关系；再指区别对待执法对象的不同境况。二是公民权有效参与。宪法赋予公民权利的内容丰富而广泛，“在我们的社会中，让人们在每一个可能对他们造成重要不利影响的重要决定程序的每一个重要阶段都能够参与进来，这几乎是不可能的”[19]。“有效参与”强调的是公民权利参与能最大可能弄清事实真相，在对公民权利可能受到侵犯、限制或剥夺时能给出一个纠错的程序，通过主体倾听和公民表达充分，尽可能保障公民权利，这里的“可能”是与法治发展和执法水平有效推进紧密联系。三是公开运行警察权。“公开”是指行使警察权依据公开、过程公开、结果公开。公开可以使权力行使置于监督之下，可以使公民知晓权力运行过程，真正参与到权力运行中，“随着政府权力持续不断的急剧增长，只有依靠程序公正，权力才可能变得让人能容忍”[20]。四是公平运行警察权。公平既指实质的公平，法律授予的权利和权利救济方式对每一个公民都是同等的；也指规则的公平，每一个公民都平等适用法律设定的规则，抑或在实体公平未穷尽、未详尽时，规则发挥其引导权力行使公平公正价值的作用。

3.2 公民参与促进警察权依法运行

公民参与警察权运行的“参与”，包含几个要素，即公民知晓参与权利，公民自愿参与和公民参与实效。我国宪法第27条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督。”这是公民参与权力运行的法律依据，公民参与不仅是人权内容，也是人权保障的方式。十九大报告指出全面推进依法治国总目标是建设社会主义法治国家，“法治的目的在于创建一个以人权为唯一正当政治目标且以人民意志为唯一权力来源的法治政府，从而创建一个以人权为核心的法治社会”[21]。人权保障是法治社会构建的基本要素之一，公民参与警察权行使的整个过程，是发挥保障人权的有效途径。同时，公民参与才能使警察权运行合法化，既需要警察机关及其警察观念的转变，警察机关不仅仅是执行机关，也需要公民转变观念，改变以往行政权力的运行只是行政机关的事的单一观念。公民参与的方式广泛和深入，直接影响参与效果，方式主要有：一是倾听。公民参与首先是要表达自己的想法、诉求和事实，警察机关应仔细倾听这一表达，作为结果判断的依据之一。二是摘取。对公民权利表达事实清楚，有据可证，符合法律规定应予接纳；相反，则不予采用，但必须给出明确的理由并予以告知。形成表达—倾听—判断良性互动的活水，做到落地有回声，从而鼓励公民积极参与权力运行。三是公开。公开使得公民知晓权力运行的整个过程，见证每个过程的走向，对公民权利造成重大影响可能会侵犯合法权益时，主动地及时表达，论证，纠正权力运行的偏离。四是责任。公民参与权力运行的优点是显而易见的，如果参与度没有控制合适，也会阻碍执法效率。所以，应积极发挥公民参与的主动性和有效性，从而提高警察权运行高质高效。

4 警察权法治化的保障：监督警察权运行

警察权是“合法暴力”，警察权的强制性来自于国家权力，警察权强制性另一端连接着公民权利，加之权力内生的扩张和膨胀的特性，其触角衍生到权力之外，触及私人领域，带来了人权侵犯和权力信任危机的局面。警察权法治化监督的号角在警察权运行整个过程中吹响，由于“警察权的配置立法不足、警察权的类型划分模糊不清、不同性质的警察权力混合配置、警察权过于集中而强大”[22]等原因，特别是对监督方式、途径、主体、针对性、力度等方面未能形成统一的监督体系，监督主体和被监督主体未能形成监督和被监督、主动监督和被动监督的理念，监督的效果与预期有所差距，当权力运行主体未能百分之百形成自律的人格品质时，必须发挥监督效用。权力监督法治化构成基本要素主要有：一是监督取向。“法无禁止不为罪”，意思说法律没有明确规定该行为是禁止性行为，即便该行为存在一定的危害性，公民实施该行为不构成犯罪；相反，“法无授权不可为”，意思是警察权力的行使必须依据法律的授权，不能行使法律尚未规定的权力。公民权利赋予了更多自由，警察权力限定了更多规则，权力是由权利让渡而形成的公共意志，来建立一定秩序，维护自由。监督的价值取向首先是监督执法规范化，只有执法符合法定原则，警察权的初衷—保障人权，维护社会稳定，保障社会经济持续健康发展才能从根本上得以实现。二是监督广度。孟德斯鸠说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不移的经验，有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”[23]。监督的广度就是权力的边界，行使权力必然带来监督权力，有权力的地方必然有监督。习近平总书记在十八届中央纪委六次全会上发表重要讲话强调：“要完善监督制度，做好监督体系顶层设计；要整合问责制度，健全问责机制，在件件有着落上集中发力。”对在监督中发现的问题，必须条条有回应，件件有落实，既整体性监督治理，又针对性集中整治，把权力关进制度笼子，让权力在阳光下运行。三是监督深度。也即监督到何种程度才能确保价值追求的实现，这个深度实质上就是人权的内涵，随着社会经济的发展和人们自我意识的觉醒，人权的内涵不断的丰富发展，人权发展经历了个体人权、社会人权和可持续发展的人权，前一阶段的人权成为后一阶段人权的基础，并不会因为人权内容的发展而否定前一个人权内容，只是在原有人权内容基础上丰富和发展。不断丰富和发展的人权正是警察权运行不断追求的目标，也是警察权运行监督的实质。当然，监督的渠道很多，顶层设计非常重要，比如通过程序公正保障每一种权力运行依法依规落地有声；公民参与非常关键，他能使公民权利主动参与警察权运行过程，来保障权力运行结果的公正有效。“只有体制内监督和体制外监督力量相互平衡，相互补充，相得益彰，共同构筑一个完整的监督框架”[24]。

依法治国是我国治国方略，警察权是国家权力的一部分，警察权强制性的特性使得对权力的运行更加关注，警察权法治化是维护国家和社会的稳定、保障公民权利的最有效的方式。

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