从管理到治理：公共危机管理的困境与突破

陈涛

(西华师范大学管理学院，四川南充637000)

现代中国社会，公共危机呈现出频繁发生的状态。有些学者甚至认为，当前中国已进入风险社会，公共危机开始呈现出复杂化、多元化的特点。从2003年的SARS开始，近些年我国不断经历了南方暴雪、汶川地震、三鹿奶粉事件、H7N9禽流感等影响重大的公共危机事件。群体性突发事件也多有发生,例如2008年的瓮安事件就是此类事件的典型案例。除此之外，我国也在遭受着暴力恐怖袭击，例如2013年新疆巴楚暴力恐怖事件、2014年云南昆明火车站暴力恐怖事件等。总之，近些年我国的公共危机事件频繁发生，涵盖了公共危机的全部类型，严重影响了人民的生产和生活。同时，也给政府部门的危机管理工作带来了巨大的挑战。政府对于某些公共危机的管理理念、管理方式、管理手段不当，用传统的公共危机管理体制应对新型公共危机时，往往难以发挥应有的作用。

一、公共危机管理与公共危机治理

关于公共危机管理的定义，我国很多学者都对其做过界定，但是并没有形成统一的认识。其中，吴学军认为公共危机管理是政府和其他非政府组织在公共管理理念的指导下，针对公共危机所采取的一系列活动的过程，旨在减轻或者防止公共危机灾害。而综合其他各学者的见解，所谓公共危机治理是指在治理理论的指导下，以政府、社会组织、私人企业甚至个人为公共危机治理主体，形成政府、市场、社会上下互动的高度开放的组织网络，多方主体共同协调有序应对，以达到减轻和解决公共危机的目的。

公共危机管理与公共危机治理，虽然表面上只是两个字的区别，但是实质上是两个不同的概念。首先，从危机管理的主体来说，公共危机管理强调政府是公共危机管理的单一主体并在公共危机管理中发挥主导作用；而公共危机治理强调的是多元治理模式，其主体构成把社会组织、私人企业乃至个人也涵盖在内，各主体之间平等合作。其次，从危机管理过程上来说，公共危机管理往往是单向度的，管理方式多是自上而下的命令和管控；公共危机治理强调多元主体之间的有序分工协作，各个主体之间是一种平等合作关系，从而达到对公共危机的有效治理。最后，从结果上来说，公共危机管理是刚性的、静态的；公共危机治理是灵活的、动态的。

二、政府公共危机管理现状

当前，公共危机管理在政府公共事务管理工作中已经逐渐占据重要位置。经过多年的实践积累，公共危机管理已取得了不小进展，对于人民群众的生命财产安全和社会和谐稳定，发挥了重要作用。但是，不可否认的是，政府在公共危机管理过程中仍然存在着诸多问题，直接影响了公共危机的应对效率和质量。

(一)政府公共危机管理取得的进展

1.危机应对主体多元化之雏形

2003年的“非典”至今在很多人心里都留有阴影。从那之后，公共危机管理开始得到政府各部门的重视，逐步建立了以政府为主体的公共危机应对体制。经过多年的实践积累和理论建设，公共危机管理体制逐渐成熟，并在实际的危机事件应对中获得了一定成效。以2008年的汶川地震为例，地震发生后中央和地方主要领导第一时间赶赴灾区，对抢险救灾工作统一指挥，明确方向。除此之外，政府之外的社会力量如社会组织、私人企业乃至个人等，都纷纷通过各自的方式参与到抢险救灾中，保障灾区人民群众的生命安全，降低经济损失，尤其在灾后的恢复重建中发挥了重要作用。

2.危机应对的法律法规逐步建立

以2003年的“非典”为起点，我国立法部门逐步进行关于公共危机的法律法规建设。其中，影响较大的则是2007年《中华人民共和国突发事件应对法》的颁布，这部法律标志着我国在公共危机的法律法规建设方面迈出了重要的一步。该部法律总共七章七十条，对政府在公共危机应对的各个环节和过程都作了具体的规定与说明。另外，新闻发言人制度也开始不断普及。在2003年的“非典”疫情中，从4月初疫情爆发到6月底，卫生部连续举办了67次新闻发布会，这也意味着新闻发言人制度在全国范围内确立及普及。除此之外，行政问责追究制度也在公共危机管理中得以落实。

(二)政府公共危机管理遭遇的困境

1.缺乏危机综合协调机构

当前，社会进程不断加快的同时也造成了风险因素的增加，公共危机发生得越来越频繁，并且呈现出复杂化、多样化的特点，传统的危机管理组织结构已难以适应当前的需要。然而，我国在公共危机管理的组织体系建设方面还存在着很大的缺陷，主要表现为在危机应对过程中缺少一个统一、独立的危机综合协调机构。现阶段，在公共危机发生时，致力于解决公共危机的部门都是临时组建而成，等到危机解除时该部门也随之解散。这种临时组建的机构，危机应对经验的积累难以做到连贯，不利于危机管理的进一步开展。同时，机构人员分散也不利于问责机制的实施，增加了危机管理的成本，降低了危机管理效率。因此，危机综合协调机构的建立势在必行。

2.政府部门危机意识淡薄

危机意识是危机预防的基础和前提，具备良好的危机意识可以在一定程度上降低危机事件的发生概率。长期以来，我国各级政府都习惯性地将经济发展视为重中之重，却忽略了对危机意识的重视，导致我国政府、社会团体乃至个人都严重缺乏危机意识。现阶段，政府部门都是在发生公共危机时才强调危机意识，然而危机结束后危机意识又逐渐淡化，由此不断陷入恶性循环之中。

3.危机应对的法律体系不健全

完善法律体系是公共危机管理的重要保障和依据。2007年，我国制定并颁布了《中华人民共和国突发事件应对法》，明确了政府在危机应对的各个环节及过程中相应的法律规定，但是该法仍然存在一些漏洞和不完善的地方。由于我国地域辽阔，各个地区的情况迥异，因此在实际运用中，现有的公共危机管理法律缺乏可操作性并且执行不到位。另外，现行的许多法律都是针对特定的危机事件作了应对说明，但是对于一些比较复杂的危机事件往往会束手无策。

4.公共危机的信息管理制度不完善

通常来说，公共危机的信息管理主要包括发生公共危机时具体事件情况的上报和关于危机的新闻发布，这是普通群众了解公共危机的重要途径。然而，应对危机时，当前政府在信息管理方面还存在很大的缺陷。例如，危机信息传递的渠道过于单一。传统的垂直结构行政体制，要求危机发生时下级政府要向上级政府逐层进行汇报。而现行的层级上报制度缺乏监督，可能存在下级政府隐报瞒报的情况。除此之外，政府内部也缺少一个信息共享平台，导致信息比较分散，影响上级对危机事件的真实全面的了解。另外，危机信息公开制度并没有得到有效实施，政府对新闻媒体也没有给予足够重视，缺少沟通和交流。

5.非政府主体的参与能力不足

当前，我国政府在危机应对中仍然是将政府视为单一治理主体，在实际的管理中也往往以行政手段为主，采取的是自上而下的命令和管控。非政府主体包括社会组织、企业、个人等则处于被管理和被动参与的地位。而非政府主体在实际的危机应对中也存在一些问题。例如，社会组织掌握的资源比较有限甚至比较匮乏，自身的筹资能力也比较弱。而且，社会组织参与危机管理的经验也相对欠缺，内部管理不规范以及员工专业知识短缺等，这些都使得社会组织在参与公共危机管理时表现出整体能力的不足。

三、政府公共危机管理困境的原因分析

经过多年的实践积累与理论建设，政府的公共危机管理体制开始形成，并在实际的危机应对工作中扮演了重要角色。但是，在具体的危机应对过程中，当前的公共危机管理体制也折射出很多问题，具体表现为以下几个方面。

(一)政府职能转移不到位

现阶段，我国仍然处于“大政府—小社会”的局面，社会管理的方方面面几乎都由政府负责，由此产生了不少问题，例如部门重叠、职责不清、效率低下等。当然，政府也逐渐意识到了问题的所在，并着手进行政治体制改革。尤其是在2008年，提出了“大部制”改革的目标，通过建立职能统一的大部门，改变过去部门重叠、职责交叉和政出多门的情况。然而，从近几年改革的实际成果来看，成效并不明显。虽然政府机构确实在不断地精简，部门重叠的情况得到了有效改善，但是在政府的行政管理过程中，职责不清的情况依然存在，职能转移比较迟缓。在新型公共危机频发的今天，政府职能转移不到位的典型表现就是缺少统一的、常设性的危机综合协调机构。当危机发生时，难以迅速高效地开展危机管理工作。

(二)危机管理理念不科学

科学的危机管理理念是政府有效进行公共危机应对的重要条件，管理理念是否正确、科学直接关系到政府公共危机的管理效率的高低乃至管理的成败。就当前的危机管理理念而言，还存在一些缺陷和问题。首先，政府部门对危机的认识不足，危机意识比较淡薄。主要表现为：首先，在日常的公共管理工作中，没有将危机的预防放到重要的位置，忽视了危机预防在危机管理工作中的关键作用，往往只强调危机发生时该如何做。其次，政府部门对于危机的宣传教育更多停留在口头上，针对实际的危机演练较少，危机教育的针对性不强。当危机发生时，政府部门乃至社会民众往往会手足无措，容易产生混乱的局面。此外，在实际的危机应对过程中，某些政府部门及官员为了部门利益或个人利益，对危机信息的公布不能做到及时、公开、透明，甚至存在隐报瞒报的情况。

(三)“人治”理念根深蒂固

现阶段，政府在应对危机时，管理方式和管理思想深受“人治”理念的影响。当危机发生时，政府部门往往严防死守，管理手段也只是广泛的政治动员和命令、管控，“人治”色彩浓厚。而相关法律规章的不完善，又难以保障危机管理工作的规范进行，从而使部分政府部门及官员在应对危机的过程中为追求部门利益或个人利益，行政不作为和行政行为失当。总之，在面临公共危机不断复杂化的趋势时，政府部门“人治”管理理念已经难以适应当前危机管理的需要，甚至已成为危机恶化的催化剂。

(四)传统管理体制的制约

由于特殊的历史背景，我国政府一直处于社会各个领域的核心位置，既是“划桨者”也是“掌舵者”。另外，由于固有的行政体制垂直结构的影响，各级政府、各部门之间存在沟通不畅的情况，甚至有的各自为政。这就使得危机事件发生时，危机信息传递效率较低，各级政府和部门之间也难以做到危机信息的共享。在应对危机的过程中，政府也往往对其他社会管理主体存在排斥或者不信任的情况，一味地强调政府的单一主体作用。因此，要想改变这种现状就要不断推进政府体制改革，积极向“有限政府”转变。

(五)公民社会发展滞后

20世纪七八十年代，在公民社会兴起的背景下，社会组织在我国开始如雨后春笋。政府部门也在公民社会的大背景下逐渐意识到社会组织的重要性，并制定了一些有利于社会组织发展的政策。但是我国的社会组织在培育与发展方面仍然受到很多条件的制约。例如，在社会组织的准入方面，双重管理体制的存在使大量的草根组织不仅得不到法律层面的认可，也得不到社会的广泛认同和支持，从而也就无法与政府共同参与社会治理。同时，社会组织自身也存在很多问题，整体水平和能力参差不齐，难以发挥有效的作用。除此之外，由于受到两千多年传统封建思想的影响，我国社会民众的政治参与积极性不高，参与能力相对欠缺。总之，当前非政府社会管理主体还未完全具备参与社会治理的能力，在危机事件应对中难以发挥有效的作用。

四、政府公共危机治理的可行路径

目前，我国社会的危机诱因不断增加，危机事件的发生也更加频繁，并且呈现出新的特点，政府的公共危机管理工作面临巨大的挑战。因此，必须要对危机管理体制进行创新，由公共危机管理迈向公共危机治理。

(一)加快政府职能转变，完善危机治理组织体系

在危机频发的今天，传统的条块分割的危机管理模式已经难以适应当前危机治理的需要。因此，推进政治体制改革，建立科学高效的危机组织体系已经成为政府应对公共危机的现实需要。相较于我国，西方发达国家的公共危机应对组织体系比较完善，在实际的危机应对中也取得了显著的成果。究其原因，一个重要的因素在于西方发达国家从上到下都设立了专门的危机应对机构，提高了危机应对的整体协调能力和应对能力。因此，借鉴西方发达国家的危机治理经验，我国有必要在公共危机组织体系方面推动政府的职能转变和机构改革，建立一个独立的危机综合协调机构。在机构层级设置上，从中央到地方要无缝衔接，构成一个整体；在机构人员构成上，除了政府部门行政人员外，还应包括危机治理领域的专家学者，促进危机决策的科学民主；在机构职责上，平时就要做好危机的宣传教育以及危机事件的预测、预警、应急预案的拟定。在危机发生时，则进行危机决策和执行，统一指挥，明确职责。

(二)加强危机宣传教育，提高危机预防意识

危机意识是危机预防的基础和前提，是政府进行危机管理的重要一环。长期以来，我国各级政府习惯将发展经济视为重中之重，但是却忽略了危机意识的培养，导致政府乃至社会公民都严重缺乏危机意识。因此，作为社会事务的管理者，政府部门必须牢牢树立危机意识，将危机意识的培养摆在危机管理工作的重要位置并贯彻落实到日常工作中。同时，政府部门要不断加强危机宣传教育工作。例如，在全国设立“防灾减灾日”，借助社交媒体如微博、微信、QQ等向社会民众普及危机预防方面的知识。学校可开设危机教育课程，促进师生对危机事件的认识和了解。同样，社区也可以定期举办相关的宣传教育活动。通过这一系列措施，提高社会民众的危机预防意识。此外，还应进行应对危机的演习和演练，通过针对性的模拟场景让公众了解危机，切实掌握危机发生时的应对方法，从而提高危机应对能力。

(三)推进立法工作，实现危机治理法制化

良好的法律法规建设，是政府有效进行危机治理的重要环节。因此，应不断推进危机管理方面的法律建设，实现公共危机治理的法制化。虽然，我国于2007年颁布并实施了《中华人民共和国突发事件应对法》，但这只是一部全国性的基本法，内容上也比较分散和空泛。由于我国地域辽阔，各个地区的情况存在较大差异，危机事件呈现不同的特点，该法律在具体的运用中缺乏一定的可操作性。因此，政府部门应结合实际进一步对其进行完善，并不断与时俱进。例如，进一步明确危机应对中相关的交通、医疗、卫生等各个部门的职责权限，规范各个主体有序、有效参与救援。各地区应根据该部法律制定适用于本地区的应急法规，进一步细化地方各级应急预案和实施规则，以提高其适用性和可行性。除此之外，还应将危机应对的非政府主体纳入法律体系中，确立每个主体在危机治理中的主体地位，最大限度地发挥他们的应有作用。政府部门还要做到有法必依，严格履行法律法规，充分发挥法律的最大效益。

(四)完善信息管理制度，建立信息共享平台

当前，我国的危机信息管理体系建设还不完善，存在着很多问题。如政府危机信息的层级上报不及时且低效，政府不善于与媒体沟通等，给政府的危机治理造成了很多消极影响。因此，必须对当前的危机信息管理体系做进一步的优化。首先，要优化上下级政府的层级上报制度，简化信息上报流程。例如，针对比较重大的突发危机，下级政府可以跨级进行上报以便及时高效地传递危机信息。另外，还应该拓展信息上报渠道，改变信息传递渠道单一的状况。除了传统的政府内部层级上报制度外，政府还可以与危机领域专业的企业、社会组织进行合作。在危机发生时，企业和社会组织可以将危机信息直接向政府相关决策部门进行汇报。其次，政府要和新闻媒体加强沟通交流与合作。在危机发生的第一时间让群众了解具体状况，可以有效地预防谣言的产生。最后，借助网络信息技术建立一个多部门、多主体共有的信息共享平台。在危机发生时，每个治理主体都可以获得最新的危机信息，各主体能及时准确地了解危机并进行沟通交流，科学地做出决策，从而实现危机的高效治理。

(五)培育发展社会力量，扩大危机治理主体

当前，“全能政府”已难以适应未来社会的发展需要，因此，必须创新社会治理模式，不断培育和发展非政府力量，扩大危机的治理主体。这是政府由“全能政府”转变为“有限政府”的重要途径，也是顺应社会治理新要求的切实需要。首先，政府应加强培养社会民众的志愿精神和参与意识，积极鼓励企业、社会组织、个人等参与到危机治理中，充分发挥其各自的价值和作用。同时，要建立和完善参与途径和渠道，以真正实现非政府主体的广泛参与。其次，政府要树立“社会本位”的理念，重视社会组织的培育和发展，加大对社会组织的扶持力度。例如，改革社会组织准入制度，使更多的草根组织合法化。而对于资金匮乏的社会组织，政府可以实行税收方面的减免，还可以通过向其购买服务等加以扶持。同时，要完善社会组织相关的法律体系，促使其健康发展。最后，要建立政府与社会组织、企业乃至社会民众的合作机制，明确各个主体之间的权利义务和职责范围，实现各个治理主体的高效参与。

五、结语

在经济转轨、社会转型的重要阶段，我国社会的危机诱发因素不断增加。传统的政府危机管理模式已难以有效应对新型的公共危机。因此，必须对现有的公共危机管理体制进行创新。要进一步推进政府职能的转变，完善危机管理的法律法规，加强危机宣传教育，完善危机信息管理体系等。同时，要树立“社会本位”的思想，积极培育和发展社会力量，改变危机管理中的政府单一主体地位，鼓励和扶持社会组织、企业、公众参与公共危机管理，形成政府、市场和社会的互动合作局面，以达到公共危机管理主体的多元化和公共危机治理的目的。