突出事中切入 探索深化部门预算监管新路径

●黎 昭 李月明 林 锐 申晓军

2018年是落实十九大精神的开局之年，也是专员办转型向纵深推进的关键一年。党的十九大报告明确提出了“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”的改革目标。对属地中央预算单位的部门预算监管是业务转型后专员办中心工作之一，专员办肩负着管理预算、服务履职的工作职责。立足于转型业已取得的阶段性成果和机构职能调整的大背景，根据财政部部长刘昆关于专员办要把工作重心进一步向财政预算管理的事前、事中聚焦的重要指示精神，财政部驻浙江专员办党组围绕如何更好发挥就地就近优势，积极思考深化部门预算监管的新路径，并主动探索实践，努力在实际监管工作中落实十九大精神。今年以来，浙江专员办以部门预算事中监控为切入点，创新监管方式，通过日常监管和现场核查的有机融合，在事中环节实现了约束有力的目标，并向绩效监控方向迈出了重要一步，进一步提升了部门预算监管工作的质效。

一、科学评估，找准深化部门预算监管的着力点

（一）转型以来部门预算事中监控阶段性成果评估预算、执行、决算构成完整的部门

预算监管链条。浙江专员办转型以来在构建闭环监管的基础上，在部门预算监管工作中初步建立了“点、线、面”相结合的立体监管模式。以执行进度监控为“面”，从资金总量、资金结构上对预算单位资金运行情况进行整体监控，通过持续跟踪重点单位重点项目实施时效性，按季对照评估分析执行进度较慢项目的深层次原因，分类提出督促执行、调整预算、收回结余资金的监管意见。以授权支付监控、直接支付审核、银行账户管理三项资金监控为“线”，紧紧抓住二级主管单位这个“牛鼻子”，对基层预算单位进行信息核证反馈、处理建议传达、整改情况跟踪，及时发现违规问题并系统纠偏，提升预算执行的规范性和安全性。以专项工作为“点”，通过开展现场工作，深入揭示问题、反映情况，强化对重点单位重点监管事项管理的刚性。预算执行立体监控体系，初步实现了对在浙中央预算单位的全覆盖和对预算单位预算资金运行的全覆盖，在一定程度上规范了在浙中央部门预算单位的预算执行。但客观地说，在现有人力条件下，如何有效对“点”上进行深入解剖，已日益成为制约预算执行有效性监管作用发挥的“瓶颈”，这是现阶段深化部门预算监管亟待破局之题。

（二）有效实施事中监控是财政监督题中之义

十九大报告中要求党的干部要增强“五个思维能力”，并把思维能力提升到执政战略的新高度。其中法治思维能力是五个思维重要组成部分之一，习近平总书记多次强调要不断提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展。我们说，财政是国家治理的基础和重要支柱，《预算法》就是财政工作的根本大法，其中第88条明确要求财政部门监督本级部门和单位的预算执行。财政监督干部应当依法办事、严格执法，这是我们的法定职责。而《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》明确，财经纪律是财经工作中必须遵守的行为准则，也是预算管理制度改革取得成效的重要保障。对各部门、各单位财经纪律的执行情况进行全面检查，及时发现存在的问题，强化责任追究，规范理财行为，严肃财经纪律，正是财政监督队伍义不容辞的责任，必须切实履行。因此，硬化预算约束，及时纠正预算执行偏差，有效实施事中监控无疑是财政监督题中之义。

（三）进一步做深做实部门预算监管的着力点

2018年年初，浙江专员办党组在全面总结前一时期部门预算监管工作成果、系统分析监管改革面临的形势任务的基础上，研究认为，全办应当不断提高政治占位，把思想和行动统一到党中央的决策部署上来，统一到部党组工作要求上来，把规范预算管理行为，加强资金绩效跟踪，促进预算单位预算管理的自律作为部门预算监管的根本目标，以高度的责任感、使命感和改革创新精神，不断创新优化监管方式，真正实现对部门预算管理重要环节和节点审核把关，形成约束有力、全面实施绩效管理的监管工作格局，以不断提升在浙中央预算单位预算执行的时效性、规范性、安全性和有效性，扩大专员办部门预算监管的影响力。现阶段深化部门预算监管的主要任务是集中力量、整合优势，打好事中环节“点”上突破的攻坚战，通过快速、精准、严肃地查处问题，强化责任追究，持续、有效地保持财政监管的威慑力，促进属地中央预算单位不断提高自身预算管理水平。

二、积极实践，探索深化部门预算监管的新路径

（一）“三个导向”的深化思路

以往工作实践证明，现场检查能够最大限度地在“点”上发挥专员办就地就近优势，这一方式在工作的深度上有优势，是监督的重要、有效的手段。但检查具有明显的事后纠偏痕迹，也有覆盖面有限、发现问题但无法及时纠正的劣势。通过三年业务转型的积淀和一年多授权支付监控的实践，日常监管中专员办积累了一定的具有行业或系统特点的线索，将现场检查的方式“嫁接”到事中环节，可以实现日常监管和现场检查的有机融合，针对性强，工作更深入，利于及时揭示和解决问题，提高专员办就地监管质量。

基于这样的基本认识，浙江专员办党组确立了“三个导向”的部门预算监管创新思路。第一，以目标为导向，确立监管重点，提升部门预算监管的有效性。围绕“约束有力、全面绩效管理”的预算改革目标，将预算执行环节作为闭环监管的重点环节，将重点预算单位的重点项目支出作为监管的重点内容，将项目支出执行进度、项目资金使用规范程度和绩效目标执行偏离度作为日常监控的重点事项。第二，以问题为导向，确立监管方法，提升部门预算监管影响力。牢固树立“一盘棋”思想，确立“两整合一注重”的监管方法，即整合业务、信息、人员等优势资源，整合资料收集、询问、约谈、实地核查等监管手段，注重充分发挥二级主管单位系统纠偏作用。第三，以效果为导向，确立监管要求，提升部门预算监管质效。逐项梳理部门预算监管工作事项，建立全链条、可追溯的“自运转”工作体系。“自运转”体系覆盖搜集信息-分析疑点-跟踪核证-定期报告-落实整改-反馈运用的工作链条，将监管工作的软约束变为硬要求。

（二）“三个体现”的深化实践

思路一经确定，落实就是关键。为做好事中现场核查试点工作，浙江专员办领导亲自挂帅，统一核查方案、统筹创新实践，明确提出了“三个体现”的工作要求。一是现场核查必须紧密围绕日常监管发现的线索，高效开展，体现出事中监管的显著特征；二是现场核查必须突出重点，在预算约束力、资金效益性两个维度上下工夫，充分发挥日常监管的专业优势和监督检查的检查优势，协同配合，体现出整合的优势效应；三是现场核查必须对问题进行有力度的处理，注重发挥好二级主管部门系统纠偏的功能，以点带面促进规范，体现出协同监管的本质要求。根据工作要求，日常监管处和监督检查处，通力协作，密切配合，积极投入创新实践。

1、综合评估，科学选项。日常监管处以“三个注重”为原则，快速全面梳理现场核查线索，为现场核查提供有针对性的具体线索。一是注重监管信息的闭环使用，全面分析评估重点单位预算执行进度监控、银行账户管理、授权支付动态监控、国库直接支付审核发现的疑点和线索；二是注重对重点单位异动信息对比分析，分系统列示2017和2018两个预算年度间支出纵向对比异动、2018年预算执行的穿透对比异动（依据同类单位间相关预算、财务、资产指标人均数横向对比异动情况）；三是注重预算管理制度的落实，以财政部对2018年预算执行要求和重点为“尺”，对日常监管发现的疑点全面深入分析，详细列示重点事项，保障现场核查的时效性。

2、协同配合，突出重点。现场核查试点涉及两个处室的工作风格不尽相同。为统一工作步调，现场核查前，办领导组织召开专题培训，统一核查要求。现场核查中，核查人员针对日常监管提供的线索，以财经纪律执行和内控制度有效执行为突破口，针对疑点深入核查。为控制核查质量，浙江专员办还专门建立核中汇报沟通机制，各核查小组定期集体交流业务，通报工作进展，研究重点问题，统一工作进度。现场核查后，对预算单位存在的共性问题和情况，集体研究、统一定性，保障定性的尺度和整改的要求一致性；并对有关问题是否影响绩效、怎样影响绩效、影响程度有多大、在纠正问题后如何规范管理才能保证绩效目标执行等进行深入的研究。

3、交换意见，扩大成效。在平均两周时长的现场核查工作中，核查组发现了三个部门涉及财经纪律、预算管理、资产管理、财务管理、内部控制等多个方面违规问题。浙江专员办清晰地认识到现场核查只是工作手段，系统纠正偏差才是事中监控的目标。因此在现场核查工作告一段落后，浙江专员办党组又研究决定，采取办主要领导为主交换意见的形式开展意见交换。实践证明，这一方式不仅有利于快速统一处理、压缩反复交换意见的时间成本，提升现场核查工作的整体时效；更能充分发挥被核查二级主管部门作用，以其为龙头进一步放大事中监控“点”上核查的工作成效，促进对方系统内的整改规范，在“面”上保证财政预算资金发挥应有效益。

三、跟踪整改，将创新实践的工作成效落到实处

由于程序规范、工作紧凑、行动高效、发现的问题全面深入，问题原因分析深刻、定性准确，现场核查工作引起有关单位高度重视。所核查三个系统的二级主管单位主要负责人均主动带队上门，检讨预算管理工作中存在的问题。促进规范和自律是部门预算监管目的，同时也是开展创新实践的出发点。因此办领导在沟通中，一方面，耐心宣传财经制度规定，紧密围绕财政预算管理的要求，牢牢把握所发现违规问题的实质，不仅严肃指出问题，更明确要求有关单位压实主体责任，拿出切实可行的整改措施，进一步加强管理。另一方面，主动介绍财税改革方向，以发现的问题为出发点重点阐述财政预算资金绩效管理的改革举措，使预算单位形成科学设立目标、事中绩效监控、绩效评价应用的绩效管理基本框架，牢固树立起绩效追责的意识。

由于沟通深入到位，针对性强，沟通会后，有关主管部门立即采取行动，有的召开专题党组会逐条研究核查报告反映的问题，并对照制度规定提出整改意见；有的还专门召开全省系统财务会议，全面通报现场核查发现的违规问题，要求系统内各单位统一思想，提高认识，举一反三，加强管理，确保件件有落实，整改有措施。浙江专员办根据“自运转”工作规程的要求对各单位、系统的整改情况进行持续地跟踪督导。从各单位整改反馈情况看，有关单位不仅对违规人员都进行了纪律处分，清退了违规发放津补贴，纠正了预算管理、财务管理、资产管理不规范的问题，还重新修订内部管理办法，并结合机构改革提出了进一步加强预算管理、绩效管理的措施，堵塞管理漏洞。客观地说，现场核查不仅提升了专员办干部履职的能力，更促进了预算单位预算管理水平的提高，体现了就地就近优势。

四、事中监管创新的经验总结

在事中监控现场核查工作告一段落后，浙江专员办及时总结，形成了这样一条基本经验，即专员办就地监管应当突出事中核查的手段，放大事中监管的作用，将事中监控作为自身工作必须坚守的一条“生命线”。

（一）事中监控是专员办部门预算监管工作必须坚守的一条“生命线”

从监管链条、监管内容和监控功能三个角度看，切实做好部门预算事中监控工作，符合部党组工作要求，是做深做实部门预算“嵌入式”管理的重要着力点。一是从完善预算监管链条的角度看，事中监控串接起专员办对属地中央预算单位预算编审和决算审核之间的链条，可以实现对部门预算资金从预算到执行再到决算的全过程监管。二是从丰富预算资金监控内容的角度看，在巩固时效性监控的基础上，统筹对预算单位授权支付资金、直接支付资金和实有账户资金使用规范性、安全性监管，进而对财政预算资金有效性开展监督评估，可以构建起对属地中央预算单位预算资金运行情况完整的监管网络。三是从事中监控功能的角度看，通过信息化手段，及时发现疑点，通过电话询问、约谈问询、现场核查这样三个层层递进的工作方式开展监管，强化责任追究和整改反馈机制，可以起到警示、震慑、纠偏、规范的作用，有利于规范预算执行，体现预算硬约束和资金绩效要求。

（二）系统纠偏才能放大部门预算事中监管的作用

从管理职责和监管覆盖两个维度看，发挥好二级主管部门系统纠偏作用是事中监控事半功倍的有效途径。从管理职责角度讲，二级主管单位对本级预算有主体责任，对所属下级部门预算有管理责任。从监管覆盖角度讲，二级主管单位由于有系统预算管理的职能，可以通过内部通报、制定文件等形式，在本系统内部比较“全面”地纠正执行偏差，因此垂管二级预算单位这一“牛鼻子”应当成为部门预算事中监控主要的工作对象。事中监控所涉及的疑点筛查可以通过二级主管单位开展对下级单位的信息核证反馈，电话询问、约谈问询、现场核查所发现的问题可以通过二级主管单位进行处理建议传达、整改情况跟踪。从运行情况看，各二级主管单位均能反馈及时，基层单位整改到位，问题的处理收到了以点带面、系统纠正的良好效果。预算单位反映，动态监控工作有力促进了本系统预算管理和财务的规范。

（三）事中现场核查是部门预算监管的“达摩克利斯之剑”

专员办是财政部派出机构，非现场监管与现场监管是非常重要的两种监管方式，长期的工作实践证明，非现场监管的信息时效性强、系统全面，但对具体问题的深入程度不足；现场监管深入彻底、震慑力大，但运行成本高。两者有机结合、相互补充，可以使监管更及时灵敏、更系统全面、更精准高效，这是实现预算约束有力的有效监管路径。日常的非现场监管结合有针对性的现场核查，对被监管单位释放出“专员办的眼睛始终在盯着”的强烈信号，达到“不战而屈人之兵”的效果，可以有效促进自律，促使被监管单位切实履行主体责任，提高预算管理水平，严格遵纪守法。这是监管的目的所在，也是财政监管的最高层次。深化部门预算监管既需要案头的“审”和“阅”，也需要有针对性的“核”和“查”，两者应当有机融合、相得益彰。

浙江专员办将以党的十九大精神为指引，在财政部党组正确领导下，主动作为，勇于担当，继续努力探索深化转型新路子，做深做实部门预算事中监管，更好地发挥专员办就地就近监管的作用，为财政预算管理服务。