大数据视角下的智慧政府治理能力研究

李明奇

（中共黄石市委党校，湖北黄石435109）

在大数据时代，问题的复杂性与不确定性使得政府难以再依靠传统的治理经验解决问题，在此情况下，政府必须充分利用大数据原理科学决策。从问题的界定到政策的制定、执行、评估等各个阶段，都要依据大数据的指导与参与。一方面，用数据说话，为决策提供科学依据，以优化决策过程，做到科学决策、科学实施、科学管理；另一方面，充分利用大数据时代公众的参与热情，确保问题的界定、政策的制定与实施等环节符合民意。

一、大数据时代建设智慧政府的重大意义

智慧政府是指利用物联网、云计算、移动互联网、人工智能、数据挖掘、知识管理等技术，提高政府办公、监管、服务、决策的智能化水平，形成高效、敏捷、便民的新型政府。这不仅是从思想理念上破冰，更是跨系统、跨平台、跨数据结构地进行协同合作，同时也促进政务资源的整合和信息孤岛现象的消减，盘活数据资产，推动政务大数据全面应用，提升政府公共服务能力等自身建设；还可以促进政府和公众互动，让政务透明，帮助政府进行社会管理和解决社会难题，建立公众与政府间的沟通渠道，推进政府信息资源进一步开放共享，开发利用效率倍增，提升为民服务能力，促进经济社会快速发展。

“政府大数据”是最权威、最具公共服务价值的数据，比如人口、教育、交通、环境、公共资源、公共安全等等。能够把这块的数据开发好、利用好，对增强公共服务的针对性、提高公共治理的精准性、提高工作效率和公众满意度具有不可估量的作用。

（一）智慧政府有助于创新治理理念

建设智慧政府有助于推进科学决策，创新治理理念。与传统的公共决策模式相比，大数据背景下的智慧政府决策模式实现了社会管理重心下沉，从为民做主向由民做主转变。由于网络信息披露的速度远高于线下的调查速度，使开展社会调查和实践更便捷,推动社会的决策行为越来越取决于数据和分析，而不再仅依靠经验和直觉，从而实现“经验管理”到“科学治理”的转变。结合当下开展的群众路线教育实践活动，以“大数据”为核心的智慧政府和“为人民服务”的宗旨有了一次巧妙的碰撞和融合。微博是草根阶层的聚集平台，汇聚了广泛的民意，是坚持群众路线的新天地，网络社交平台能够进行24小时密切联系，从而推动政府转变职能。政府职能转变是行政体制改革的核心，把政府做不了、做不好和不该做的事交给社会，采取自下而上、扁平化的治理，有助于灵活快速地响应社会管理，创新治理理念。

（二）智慧政府有助于创新社会管理

大数据大幅降低政府管理成本，优化行政资源的使用，使公共支出产生最大的效益。通过对城市地理信息、经济、文化、社会、人口等人文社会信息的挖掘，为城市规划提供辅助；通过对城市道路、车辆信息和实时道路交通信息的挖掘，支持交通管理，缓解交通拥堵；通过红绿灯以及摄像头拍摄记录的数据分析交通拥堵的原因；通过对自然灾害历史信息和实时天气信息的挖掘，提高对自然灾害的安全防范能力和应急处理能力；还可以通过对匹配病源情况的数据筛查，构建疾病预防、医疗数据系统，准确找到感染群体、规模特征；围绕环境、交通、医疗、教育等，构建城市日常运营以及应急联动指挥响应管理平台；通过实时监测水、大气中的各项参数，结合卫星遥感等多源异构数据，分析生态环境变化趋势；利用电力数据分析房屋空置率；建立网络舆情监测体系，绘制社会不同时段情绪波动的实时色彩图，监控社会情绪，构建主动式虚拟社会管理体系和管理模式。

（三）智慧政府有助于完善公共服务

智慧政府有助于开展协调治理，完善公共服务。智慧政府治理以大数据资源为依托，整合动员各个部门、各类组织和各种团队的力量，共同参与政府治理，形成政府主导、部门联动、企业支持、社会参与的动态网络协同治理新格局。大数据时代也为定制民生提供了广阔天地。不同社会群体对公共服务的具体诉求不同，光了解共性不了解个性，公共服务供给就容易错位。借助大数据技术，构建一个立体化、多层次、全方位的公共服务体系，丰富公共资源供给途径，加强政府各职能部门之间的网络互连、信息互通和资源共享，出台更多的网络便民改革措施，可以将后端治理变为见微知著的前端治理，强化公共服务的科学性和前瞻性。将公共服务资源移动化、云端化、数字化，促进各项公共服务事项的线上实时办理，增进政府与公民直接的双向互动、同步交流，使公民更加方便快捷地享受一站式公共服务，从而提高公共服务的效能和公共服务的社会满意度。

二、建设智慧政府的探索

当然，在建设智慧政府的过程中，各地都有一定的实践，大体来看主要包括两个方式：政府采取和互联网企业合作开放数据源的方式或者自建智慧系统的方式，创新领域也贴切百姓生活需要，服务接地气，具体来看大体包括三个层次：公共服务、社会预测、生态建设。

（一）公共服务新模式

近年来，随着物联网、云计算、大数据等信息技术的兴起与发展，政府的运作方式和创新模式发生转变，由于传统的电子政务不足以应对新的运作方式。因此，更为先进的智慧政府应运而生，传统电子政务存在信息孤岛、数字鸿沟、网络安全威胁、互联网治理水平低以及行政效率不高等问题，社会逐渐衍生出建设“智慧政府”的需求。比如，你可以在支付宝或者微信中查违章、婚姻登记、缴纳水电费等等，这个一站式入口的体验比传统分散在各个委办局官网的业务要好很多。从目前各地创新公共服务的实践来看，贵州省公共服务中心为我们提供了一个样本。相比于其他省级公共服务中心，贵州最大的亮点是运用大数据、互联网＋公共服务这样的技术创新，着力打造线上线下合一、前台后台贯通、纵向横向联动的政府服务新模式，真正实现“一站式”审批，将公共服务从原来各自为政、相互封闭的动作方式，向跨部门、跨地区的协同互动和数据资源共享方式转变，大幅度提高了政府公共服务效能，而且实现了“省时省力省钱”的效果，同时，中心应用公共服务电子监察系统，对公共服务的每一个环节、每一个流程进行实施监督和管理，切实将权力运行装进了“数据铁笼”，让权力运行不“任性”，推进政府权力在“阳光”下公开、透明、合理地运行。

（二）社会预测新场景

通过人工智能、虚拟云计算、神经网络模型、机器算法等进行数据挖掘，从而发现事物间的相关关系，进而预测事件发生的概率，这是大数据方法论的核心思想，也是构建智慧政府的关键。大数据背景下的社会预测目前在交通领域做得较为成熟，比较典型的案例是2016年浙江省交通运输厅公布的一项试点项目：将高速历史数据、实时数据与路网状况结合，基于阿里云大数据平台，预测未来一小时内的路况。通过对算法模型的不断调试，现在实时路况监测成本下降了90%，未来路况预测准确率在91%以上。同样，2016年广东省交通运输厅在春运工作中积极推进“互联网+”的应用，通过把广东省交通运输厅的现有数据与云计算和位置大数据服务能力结合，对春运期间主要客运集散地的旅客聚集情况、高速公路和国省道的通畅情况、春运旅客流向、各类运输方式的客运承担量进行数据分析和实时图型显示，实现宏观交通运行事前预判、事中监测和事后总结，提升春运组织协调和应急预警能力。构建了包括“交通枢纽区域热力分析”、“国省干道交通状态”和“人口迁徙分析”的大数据平台，有力保障了春运期间的交通运力，让更多的人顺利回家。

（三）环境保护新应用

习近平总书记曾明确指出，要推进全国生态环境监测数据联网共享，开展生态环境大数据分析。李克强总理也强调，要在环保等重点领域引入大数据监管，主动查究违法违规行为。要运用现代信息技术加强政府公共服务和市场监管，推动简政放权和政府职能转变，构建“互联网+”绿色生态，实现生态环境数据互联互通和开放共享。国家有关部门期望大数据、“互联网+”等信息技术要成为推进环境治理体系和治理能力现代化的重要手段，加强生态环境大数据综合应用和集成分析，为生态环境保护科学决策提供有力支撑。去年环境保护部发布了《生态环境大数据总体方案》，生态环境大数据建设也开始从模糊走向明朗。借助大数据采集技术，将收集到的关于各项环境质量指标的信息进行数据分析，我们能够准确、快速地了解环境问题的成因、变化趋势，从而更科学地应对，而不是依靠经验和猜测，对于指导下一步环境治理方案的制定、精准监测环境治理效果、动态更新治理方案有科学意义。以北京通州的大气监测系统为例，借助终端实时、全面地采集空气数据，每分钟上传一次数据，并在大数据中心进行数据处理、挖掘，从而可以快速确定污染源的种类以及出现的时间、地点，彻底解决了雾霾定位的问题，并为接下来的治理提供了第一手的详尽资料。同时，可以随时通过手机了解到其所在位置的大气状况，是否有雾霾、PM2.5含量是多少、对人体有哪些影响、污染源头从哪里过来等等，对于环保执法来说，可以在污染物出现的几分钟内就定位污染源，从而可以有的放矢。

三、大数据时代创新政府治理能力的对策

大数据技术的创新与发展，为我们提供了一种全新的看待世界的方法，其带来的信息风暴正全方位地改变着我们的生活、工作和思维，同时也为提升政府治理水平提供良好的契机。切实强化政府社会治理能力建设，促进社会治理体系和治理能力现代化，笔者认为应该做好以下几方面工作：

（一）加大技术基础建设，完善管理体制机制

建设智慧政府，增强政府社会治理能力，需要金融、健康、住房、交通、教育等领域的各类数据。尽管政府掌握的公共数据量大、面广，但是由于技术规范不一致、准确性和一致性差、部门利益不协调等原因，制约了政府各部门、各层级间信息资源的交换共享和开发利用，使各部门成为“信息孤岛”。比如，在创新社会服务方面，虽然以支付宝和微信所代表的互联网巨头更为成熟，但从底层数据来讲，你看到的入口和相关技术应用不过是最表层的东西，后台最关键的是政府愿意开放数据，同时愿意通过改变内部管理方式，打通横向纵向的阻碍，减少不必要的审批，从而实现“省时省力省钱”。我们的五大发展理念：创新、协调、绿色、开放、共享，对城市数据信息资源的整合起到指导性的作用，借助大数据实现信息共享，简化办事流程。这就要求政府要加强顶层设计，制定统一的数据采集标准、开放标准，建立统一的数据化平台。通过大数据技术从上到下逐步整合不同层级、不同部门间以及同级部门间的数据，打破部门间的数据孤岛与数据鸿沟，使政府纵向、横向部门得以流畅协同，以提高工作效率，开发数据红利。

目前国务院已经发布了《促进大数据发展行动纲要》，纲要提到：将建立“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的管理机制，这对各地建设智慧政府提供了思路。截至目前，全国至少已有13个省份成立了21家地市级以上的大数据管理机构，负责完善地方信息系统、数据统一存储和统一管理工作，促进信息资源整合共享。地方大数据管理机构的成立不仅有利于统筹大数据产业规划，更是行政体制上的一次灵活创新，对于统一政府各部门数据编码、处理、共享和交换标准有着重要意义。

（二）不断加强大数据法制建设，推进依法有序管理

大数据时代，如何对公民个人隐私保护也很重要，最好能在公共安全和公民隐私之间达到平衡。因此，全面的数据隐私保护与最大的公共安全追求将是大数据时代面临的一个重要课题。在构建智慧政府的过程中，对数据的运用必须要在法律框架下进行。《促进大数据发展行动纲要》中涉及了三个关键词：共享、开放、安全，安全指向保护个人隐私和信息安全，通过完善大数据法律保护制度，厘清公民隐私权和知情权的界限，有利于减少大数据应用的负面效应,形成大数据运用的生态体系,制定数据产权归属、转让和涵盖数据采集、存储、加工、传递、检索、授权应用等环节的法律法规，才能有效避免元数据、挖掘技术与分析过程三大环节异化为非法利益链条。《中华人民共和国网络安全法》的正式实施，对于推进网络基础设施建设和互联互通，保障网络安全，维护国家和公民的合法权益，具有重要的意义。

在加快大数据信息管理立法进程的同时，还必须做到严格执行，不断加大执法力度，做到有法必依、执法必严。特别是对那些非法泄露和出卖数据信息，危害国家利益、公共安全，侵犯个人隐私、侵犯知识产权、网络欺诈、损害公民合法权益等违法犯罪行为，必须依法严惩。

（三）加大人才培养力度，建设高素质人才队伍

大数据技术和人才支撑，既关系到智慧政府建设的全过程，又关系国家新一代信息技术的竞争力，因此大数据技术攻关和人才培养力度需不断加强。大数据运用的关键部分是数据分析和挖掘数据价值，要获得这些价值资源，就需要大量的数据分析师和数据架构师。不仅需要对数学、计算机、网络等多方面知识和技术的掌控，而且也蕴含着对国家治理、公共行政、公共服务、国家安全等知识领域的科学认知和信息研判的敏感性。

当前，具备单一知识型的人才很多，但复合型技术人才不多，在政府机关工作的技术复合型人才更是甚少。运用大数据技术提升社会治理能力，不但有思想认识上的困难，而且更有技术运用上的困难。因此，建设智慧政府，提升社会治理能力任重而道远，必须依托高校，通过培养一批既政治过硬、又熟谙大数据关键技术的复合人才，同时，要围绕数据思维模式和数据技术能力等方面，对信息化、统计和决策管理等部门的人才队伍开展培训，将大数据、新型智慧政府等方面的知识纳入培训内容，为创新社会治理能力做出积极贡献。

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