农村土地承包经营权抵押融资的探索与实践——以山东省沂南县为例

●张金华 许 利

一、背景分析

（一）农村土地经营权抵押融资发展现状

近年来，随着传统农业向现代农业转型，农业结构不断进行着战略性调整，我国农业逐渐走向产业化，出现了规模化、集约化经营的趋势。《中华人民共和国农村土地承包法》颁布以来，我国农村土地承包关系被正式确立。2016年，由中国人民银行、中国银监会、中国保监会、财政部、农业部印发《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》，使得农民对土地享有的经营权可以作为抵押物向银行申请贷款，金融部门作为资金提供方，“理性经纪人”的趋利避害使其对农民以土地承包经营权作为抵押物贷款的各方面条件有着严格的审核和把控，农民切实可获得的贷款资金并不足以满足其生产生活等方面的需要。因此农村长期存在融资难、融资贵的问题，这也成为制约农村经济社会发展的主要因素。

（二）国内外相关文献综述

国外大多数国家都实行了土地产权制度，这与我们国家的土地制度和法律制度有很大的不同。国外学者同意农村土地房产抵押贷款融资应与城市土地相同。在一定条件下，农村土地具有一定的经营价值，可以成为有效的抵押品。一旦债务人违约，已处置的抵押资产还款来源相对安全，因此土地产权抵押贷款信用风险不大可能存在（Lerman,2002;Deinininger,2003;Dwyer and Findeis,2008）。

国外大多数国家不同，国内学者研究重点在于农村土地经营权抵押融资。部分学者认为在当前法律政策、产权制度下，农地经营权抵押贷款不具有推广价值，理由为农地经营权抵押贷款存在高风险，容易使得农民失去土地和生活保障，危及社会稳定（姜新旺，2007；陈锡文，2010）。占多数的另一部分学者对开展农地经营权抵押贷款是支持的，研究的重点主要是如何破解农地经营权抵押制约因素，这主要分为两个方面：一是农地经营权抵押贷款的制约因素，分析认为农地抵押贷款法律障碍并非决定因素，抵押难根本上还是取决于农地流动性不足，承担社会保障功能、抵押权保险制度不健全，价值评估体系不完善等方面（王德福，2016；朱文胜，2017）；二是农地经营权抵押贷款的模式，有 “直接抵押”贷款模式（农民将通过家庭承包获得的土地承包经营权或以农业生产经营单位转让取得的土地经营权作为抵押物，在抵押登记、价值评估和其他程序后直接向银行机构申请贷款，没有任何额外的担保条件）和“间接抵押”贷款模式。间接贷款模式又分为三种：“农地经营权+担保增信”贷款模式，“第三方担保+农地经营权反担保”贷款模式和 “农地经营权+其他风险分散机制”贷款模式（黄惠春等，2016；李怡忻等，2016；纪秀江，2018）。

本文将学术界的理论研究与山东省沂南县具体情况相结合，以沂南县为例分析和探索农村土地经营权抵押融资的影响因素、面临困境和实施成果，并提出相关的政策建议。

二、影响农村土地承包经营权抵押融资的因素分析

（一）确权登记颁证，是农村产权要素流动和抵押融资基础

首先稳定农户家庭承包经营权是重中之重。自新中国建立以来，我国农村土地确权工作主要分为两大阶段。一是建国同年的11月正式成立地政司，并于次年颁布《中华人民共和国土地改革法》，以法定形式确认农民土地所有权，由政府向农民颁发有关耕地、宅基地所有权的土地房屋所有权证书；二是从20世纪80年代后，通过对《土地登记规则》的颁布和几次修改、补充，最终于1998年第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订颁布《土地管理法》，标志着我国又一次以立法形式完善了土地登记制度。2002年第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过《农村土地承包法》，其中明确要求“村集体向农民发放正式的权利文件，土地承包合同和土地承包经营权证书”，这是我国第三次以立法形式对农村土地确权登记颁证的支持和保护。十九大报告提出“要保持保持土地承包关系稳定并长久不变”，进一步给农民相对而言更加充分且更有保障的土地承包经营权。

从2012年5月开始，沂南县结合有关法律法规，考虑到本县实际情况，按照“先易后难、梯次推进”的工作思路，推行创新型“一二三四”工作方法（一是落实经费保障；二是强化培训指导、督查考核两项措施；三是严把调查摸底、勘测编绘、公示签字三个环节；四是做好推进改革、两区同建、小城镇建设、群众路线教育四个结合），先后开展了两轮试点、三次扩面，确保确权登记工作稳妥有序地开展。同时重视关键问题，着力解决具体问题，确保工作稳步推进。2014年8月底，全县522个涉农村庄21.4万农户顺利申领 《农村土地承包经营权证》，沂南县在全国率先全面完成了农村土地承包经营权确权登记颁证工作，被《农民日报》誉为颁铁证赋实权的“县级样本”。

其次开展其他方式承包土地确权登记是有益补充。在开展确权登记颁证工作时，积极探索其他确权方式以认证农村土地承包经营权，总结推广了书面申请、乡村初审、实地勘测、信息公示、登记备案、颁发权证“六步”确权登记工作法，先登记采取其他方式承包的土地，然后面向相应对象发放农村土地承包经营权证。如，沂南县盛大庆果树种植专业合作社承包周边4个村的荒山538.61亩，根据其申请，为其颁发了4本农村土地承包经营权证。

三是放活农村土地经营权是关键。近年来的政府工作报告提出，要进一步推进改革，完善农村“三权分置”办法。2016年10月，中办、国办印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，提出三权分置并行。此项举措也是当前农村农业改革中最令人瞩目的焦点。三权主要是指：第一，集体土地所有者依法有权占用，使用，收益和处分集体土地；第二，土地承包经营者依法拥有、使用、承包经营的收入的权利；第三，土地经营权所有人依照法律规定在一定时期内拥有、培育和取得相应的土地出让收入的权利。而三权分置就是要构建好这三权之间的关系。沂南县积极探索经营权和承包权相分离的具体形式。为了使经营权放开，有关部门还拟定《沂南县农村土地经营权证登记颁证办法》，并在“办法”中规定：新型农业经营单位集中用于规模经营的土地出让，理应被授予“农村土地经营资格证书”。目前，沂南县政府已经向双收蔬菜种植合作社等52个合作社颁发了经营权证。农村土地经营权放活，为社会工商资本提供了许多下乡机遇。

（二）搭建交易平台，是土地顺畅流转的保证

为加快推进农村土地承包经营权登记成果转化，盘活农村资源资产，保证产权交易规范有序进行，促进城乡统筹发展，沂南县制定出台了包括《农村产权交易工作实施意见》、《农村土地承包经营权交易规则》在内的多项文件，依据“政府建设、统一管理、管办分离、全程监察”的原则，建设完成了新型的现代农村产权交易管理服务体系。

同时，将农民的可流转土地与合作社的需求信息进行公布，建造了土地流转供求双方的桥梁，为全县土地流转工作奠定了良好基础。2017年我县成立了1个县级农村产权综合交易中心和16个乡镇交易中心，并搭建网络电子化交易系统，建立健全了交易规则、信息联络员、合同鉴证员岗位职责，保障了市场交易依法按规定有序进行，切实推进土地流转专业大户、家庭农户、农民专业合作社为加快农村资源开发和农村资产资本化打下坚实基础。目前全县农村土地流转面积36万亩，参加流转的农民人数达10.2万人，推动了农业规模经营的发展。

（三）制度保障及措施

在坚持和完善耕地保护制度前提下，沂南县积极探索建立农民土地承包经营权等产权以权抵押融资的工作体制机制，先后制定出台了《关于开展土地承包经营权等农村产权抵押融资工作的意见》、《农村土地承包经营权抵押贷款管理办法》、《农村产权抵押融资风险基金管理办法》、《关于农村土地承包经营权抵押贷款保证保险的实施意见》、《农村产权抵押融资工作考核奖励暂行办法》等文件，建立注册认证、产权交易、价值评估、风险控制、信用评估和资产处置六大平台，努力破解农村产权抵押融资瓶颈问题，为农民融资提供相应的制度保障和措施。

一是完善农村产权抵押登记管理制度。对需要以权抵押融资的经营主体，县农业部门开展农村产权抵押融资登记备案工作，产权抵押融资登记备案免收登记费，其工作经费列入财政预算。

二是明确以权抵押融资工作流程。沂南县进一步完善农村产权、经营权抵押融资贷款流程，具体工作流程如下：贷款申请—资格审查—资产评估—抵押登记—发放贷款—贷后监管，严格抵押贷款发放程序，完善贷款发放机制，做到以权抵押融资工作的简单易操作，程序明了不复杂，风险把控较容易，确保农村产权抵押融资所有流程规范、公正、透明，将风险降到最低。

三是建立以权抵押融资联合审查机制。按照申请人的申请抵押标的物属性，具体而言，农业银行、财务部门和担保和保险部门多方联合组成审查小组，对抵押贷款凭单的合法性、目标对象的所有权、抵押状况、个人身份、信贷、资产等进行细致调查，并共同撰写联合审查报告予以公示，设立抵押贷款工作档案。

四是建立农村产权价值评估体系。按照抵押贷款管理办法，建立完善的抵押物价值评估体系，以抵押财产权评估值的80%作为提高涉农贷款贷款额度的标准。农民享有的股权抵押贷款的评估细节将综合考虑把地面作物预期收入、地面附着物价值、国家和地方财政补贴以及土地流转成本、人工成本、生产资料成本等包括在内的各方面情况，以及信贷业务的期限、风险度，抵押物变现的难易程度、变现贬值程度、变现税费等因素，评估机构也会对抵押农村产权进行相应标准的评估，所收取评估费用按最低标准的三分之一。此外，贷款金额低于30万元的，可以参照当地市场价格进行评估，不得收取评估费用。结合沂南县的实际情况，因地制宜地健全农村产权价值评估体系。

五是丰富农村产权抵押融资担保形式。建立完善的农村产权抵押融资担保体系，鼓励专业担保公司积极开展农村产权抵押融资工作，县财政按照确定的标准对出现的不良担保进行补偿，对在担保抵押工作中成绩突出的给予奖励。鼓励二、三产业以不同形式进入农业抵押贷款担保领域，通过村企、镇企等社会资金设立区域性担保公司，为农村产权抵押融资工作提供企业再担保。鼓励新型经营主体通过多户联保，形成集体优势，增加贷款额度，分担贷款风险。鼓励有条件的镇、村成立新型农业经营主体联合会，负责经营主体与金融机构、涉农企业的协调，在贷款人向银行提供农村土地承包经营权等抵押物的基础上，由联合会再为贷款人提供担保，增强抵御农村产权抵押融资风险的能力。

六是建立以权抵押融资风险补偿基金。从本质上看，农民对其土地享有的经营权并不是一个完整的产权，因此，以其为抵押物融资必然会衍生出很复杂的各种情况。关于抵押贷款融资权的必然风险，沂南县出资一千万元人民币，设立专项资金赔偿农村产权抵押贷款融资风险，来补偿农村房屋抵押贷款给有关承办银行。沂南县农村产权交易服务中心在发放抵押贷款的情况下，将为相关风险问题提供优惠产权交易服务，处理抵押产权，加快处置不良资产，并将收益还清至银行。处置后若有存在差价，则由县农村产权抵押融资风险补偿专项资金承担1/3，最大程度保障了农民和相关银行机构的利益最大化和损失最小化。

七是引入涉农保险分担融资风险。针对沂南县实际情况，积极推动农业贷款财产保险的发展，鼓励扩大保险机构的农业经营，农业生产设施和其他保险的覆盖面和规模，积极探索适宜农作物，蔬菜和畜牧业的工业保险。扩大保险覆盖面，增加保险险种，提高风险保障水平，积极开展涉农贷款保证保险。使用户、保险公司、信贷部门分担这一风险，提高贷款金额的同时降低贷款风险，实现多方共赢。以农业保险为银行信贷参与的一项内容，鼓励借款人为贷款担保资产提供保险，不断提高农业保险的覆盖面和渗透率。

八是建立贷后资金使用监管机制。建立健全金融贷款项目监督管理办法，不仅能加强信贷部门对贷后资金使用的监督管理，而且对农业机构和乡镇基层单位贷款项目监测力度的加强有促进作用。建立相应的监督检查小组，对以经营权抵押融资项目进行相应的跟踪监督，对于及时发现项目生产经营中可能存在的问题和风险有利，提出财产保全和经营权转让等适时措施，以求尽量减少抵押贷款风险。

九是建立抵押融资财政激励机制。沂南县财政为鼓励对农村抵押贷款融资做出突出贡献的部分单位和个人，专门拨付资金设立专项奖励基金，具体包括向农村抵押贷款银行发放同年新增贷款累计额度的5‰，奖励担保机构2‰。

三、农村土地承包经营权抵押融资面临的困境

（一）评估农地经营权的价值存在困难

目前，农村土地承包经营权价值评估标准并不统一，没有专业的评估机构或评估人员。通常，银行机构和贷款方基于地租、预期土地收益等来协商定价。地租可以基于市场供需评估，是一个相对容易衡量的固定价值。土地的预期净收入受自然条件和市场价格的很大影响，有很大的不确定性。为了防范风险，其被用于价值评估时往往被低估，导致农地经营权估值偏离真实价值，影响农民和农业生产经营单位申请贷款的积极性。

（二）处置耕地管理权难

在农地经营权逾期抵押贷款到位后，银行业机构或第三方处置机构可以按照合同处分抵押权，但在实际经营中会遇到很多困难。首先，银行机构和第三方机构都不能自己种植土地。他们只能通过折价和销售来处置土地。乡村社会是一个熟人社会，农民出于人情方面的考虑通常不愿意接管这种问题，这使得银行等金融机构的债权难以实现。其次，土地流转市场供给大于需求，是一种“买方市场”。从土地流转情况来看，扣除部分农户不愿意转移、部分农村土地条件不适宜流转，产权交易市场仍有大量土地等待流通。农民和农业生产和管理实体宁愿接手新的土地经营权，也不愿意接管这种出现“问题”的经营权。

（三）农地经营权的流转关系不稳定

为保证农地经营权流转的稳定性，农地流转合同的期限一般较为宽松。建立合同的前提条件是支付流转租金，而一年的租金只能保证在一年内对经营权有完全控制权，农地经营权也具有完整的物权属性，可以依据此向银行机构申请贷款。一旦企业实体经营不善，就无法继续支付租金，也就失去流转合同的基础法律关系。银行没有足够的时间处理债权，农民耕种收回的土地，这往往导致银行和农民之间的争端。

四、山东省沂南县的做法及成效

尽管存在上述一些困难，山东省沂南县通过深化农村产权制度改革，已初步建立了一套农村产权抵押融资机制，具有风险可控、程序简洁、运行高效、利于发展的优势，很大程度上拓宽了农民的融资渠道，实现了“政府搭建平台，农民得到实惠，担保积极参与，银行放心借贷，企业借势发展，农业升级富强”的改革发展之路。截至目前，全县累计发放农村产权抵押贷款736宗，共计3.58亿元。

（一）促进了现代农业发展

沂南县盛大庆果树种植专业合作社利用颁发的《农村土地承包经营权证》累计以证抵押融资8000万元，用于马泉创意休闲园建设，打造了一处集有机农业观光采摘、休闲度假、自然科普等于一体的高品位休闲农业旅游区。

（二）促进了新型经营主体发展

沂南县经营餐馆的李胜，厌倦了城市生活，向往风景优美、悠然自得的美国庄园生活，借着中央一号文件鼓励兴建“家庭农场”的东风，在沂南县张庄镇新庄村流转土地160亩，并以权抵押贷款420万元，盘活农村土地、劳动力、资本、技术、技艺等资源要素，立足当地资源禀赋和市场需求，选择成长空间大、最有竞争力的特色农业，购买和配套微耕机、微滴灌、自动卷帘机等各种基础投资，注册成立了沂南县首个家庭农场——“智圣家庭农场”，在绿色蔬菜的开发中，种植了十多种树种（如樱桃，柚子，苹果，梨，李子和葡萄等），使采摘与观光相得益彰，成为第一个“吃番茄”的人，为家庭农场建设的起到典范和带头作用。

（三）促进了土地适度规模经营

沂南县双堠镇和平村有116户353口人，土地面积1234.32亩。2013年5月发布农村土地承包经营权证后，村民以一地一摊的方式加入合作社，共有300亩土地改建为润泽县现代农业示范园。 每亩年保证收入1000元，根据合作社所获得收益，股息再次分配。截至2018年2月，合作社利用按揭贷款总投资400多万元，建成35个温室，4个大拱棚，完整的水回路。蔬菜年平均产量350万斤，销售收入1050万元。

（四）促进了农民增收

沂南县辛集镇李家屯村的李学江用11亩地的土地承包经营权证抵押贷款8万元，扩建了养猪场，现有40间猪栏、14头母猪，是原来的3倍，当年收益就翻了一番，正准备继续扩大养殖规模。在沂南县清洛镇河西村，大多数中青年劳动者在外工作，土地只能以每亩400元的价格承包给个人，自从五丰源合作社将100亩流转土地做起蔬菜大棚后,土地大幅增值,达到1500元/亩,成了“香饽饽”。

四、存在的问题及政策建议

（一）立法上的限制和冲突

这是目前农村产权抵押所面临的最大的法律问题。目前,中央一号文件提出赋予承包经营权抵押、担保权能，但无论是民法的一般法律民事法律还是土地管理法律、担保法律、农村土地承包法律、产权法律等与农村产权有关的相关法律，大多数都没有明确规定农村产权可以抵押或可以通过抵押转让，反而更多的是隐晦地限制或禁止。建议修改有关法律，允许农民在获取贷款时将住房、宅基地使用权、林权和土地承包经营权作为抵押物，统一规定抵押权实现方式、抵押程序和长期保护农民的土地经营权。

（二）农业产业风险大、收益低，与商业银行的逐利性相矛盾

农业生产经营不但受自然条件制约，也要面临不断变化的市场需求，需要承担较高的自然风险和市场风险。同时，农产品本身供给弹性大、需求弹性小的特点又会导致农业生产经营效益低，收益偏低。由于农业产业的上述特性，这必将削弱商业银行进入农业领域的积极性，与商业银行以利润最大化目标相悖。因此，国有商业银行更倾向选择战略性退出农村金融市场。目前，仅有农村信用社和小额贷款公司参与土地承包经营权抵押贷款业务，其他金融机构愿意参与的比重还很低。因此需要创新财政风险补偿机制,打消其顾虑，建议各级政府加大财政扶持力度，建立土地承包经营权证抵押贷款风险基金，并对土地承包经营权证抵押贷款给予贷款贴息和保费补贴。金融机构也要转变观念,增强服务三农的意识，以扩大农村信用贷款规模，把不断推动农村经济发展作为工作中的首要宗旨，积极探索农村土地承包经营权抵押贷款融资的途径方法，逐渐占领这块市场。

（三）农业信贷担保体系不健全

现阶段，各商业银行对权证抵押贷款不认可，担保公司又不愿为农业提供担保服务，因此在一定程度上造成了农业新型经营主体“融资难”、“融资贵”的问题。建议创新财政支农机制，建立健全由财政支持的农业信贷担保体系，进一步引导推动金融资本投入农业，逐步化解“融资难”、“融资贵”的问题。建议与山东省农业融资担保有限公司合作，由各级财政出资建立风险基金，由山东省农业融资担保有限公司担保，与金融机构协议放大15倍，充分发挥财政资金的撬动作用，放大财政支农效果。土地承包经营权证可作为担保公司反担保抵押物，在现阶段充分发挥农村土地承包经营权证的作用。■

[1]卜强.农村土地承包经营权抵押模式的实践与政策建议[J].甘肃金融,2015,(12).

[2]曹瓅.农地经营权抵押融资试点效果研究[D].杨凌：西北农林科技大学,2017.

[3]惠献波.农地经营权抵押贷款供需分析与效率评价研究[D].沈阳：沈阳农业大学,2014.

[4]明道江.农村土地经营权抵押贷款研究[D].武汉：华中师范大学,2014.

[5]蒲丹.农村产权抵押融资成都模式研究——基于四川省崇州市的实证分析[J].西南金融,2014,(07).

[6]孙楠.“三权分置”视角下的土地经营权抵押研究[D].济南：山东大学,2017.

[7]谭建彬.农村土地承包经营权抵押融资法律保障研究[D].成都：西南政法大学,2016.

[8]王逾欧.农村土地承包经营权抵押贷款的风险与法律防范[D].天津：天津大学,2016.

[9]徐婷婷.农村土地经营权抵押融资的实践及启示——基于宁夏两种典型模式的研究[J].青海金融,2013,(09).

[10]张立.土地承包经营权抵押制度障碍与重构[D].成都：西南财经大学,2012.