推进养老服务业发展的财政政策研究——以湖北省武汉市为例

●黄清峰

一、政府介入养老服务业的理论分析

养老服务业是为老年人提供生活照顾和护理服务、满足老年人特殊生活需求和精神需求的服务行业。根据养老服务提供主体的不同，养老服务业又可分为养老服务事业和养老服务产业。就养老服务业的发展规律和所处阶段而言，无论是作为满足老年群体需要的基本公共服务保障事业，还是作为以“服务”为产品的养老服务市场，政府必须要明确责任，既要承担基本公共养老服务的兜底责任，同时还要引导、鼓励、支持社会资本和民间力量进入养老服务领域，推动养老服务产业发展。

（一）“市场失败”理论

“市场失败”理论认为，虽然市场机制在资源配置中发挥着基础性作用，但完全竞争的市场结构只是存在于理论层面。市场机制本身存在自身无法克服的弊端和缺陷，比如垄断、外部性、公共产品供给、社会福利和收入不公等。这就必须借助市场机制之外的力量予以校正和弥补。尤其政府是社会公共利益的代表，有责任在市场这只“看不见的手”失灵时，伸出“看得见的手”，对市场运作实施必要的干预，保障经济社会的稳定与发展。

在人口老龄化社会背景下，养老服务业虽然是一项朝阳产业，但它也是一项复杂、庞大的系统工程，存在“回报低、回收慢、经营难”等问题，民间、社会资本介入面临诸多掣肘。在当前社会养老服务资源供给不足、养老服务需求呈多样化和差异化发展的情形下，政府要在履行保障基本养老服务需求兜底职责的基础上，加快推进养老服务业供给侧结构性改革，繁荣养老服务市场。

（二）“财政调控”理论

财政调控是国家以一定的财政政策工具为基础，综合运用财政收入和支出政策手段调节经济运行，实现社会总供求平衡，保持经济稳定增长的有效方式。其目的是为了弥补由于市场失灵所带来的公共产品和服务的空白，保证经济发展和社会生活得以正常进行。政府投资、税收收入和转移支付是财政调控的主要工具。近年来，为激发社会资本活力和创造力，提升财政调控的质量和效率，政府部门开始广泛采用PPP（政府和社会资本合作）、政府产业基金等新模式来满足社会公共需求。

对于养老服务业而言，各级政府应充分发挥财政职能，建立健全财政支持养老服务业以及财政支持社会力量参与养老服务的政策体系，逐步加大政府直接投入以及政府购买服务补贴力度，综合运用各类财政政策工具，统筹、调动社会各类资源，增加养老服务有效供给。

二、财政政策支持养老服务业的主要做法和模式

（一）完善资金筹措机制，不断加大资金投入力度

公共财政支出是养老服务体系建设的重要资金来源，包括中央和地方政府的财政性专项资金、专项补助投资、各级福利彩票公益金等。养老服务体系建设的公共财政支出主要用于老年养护机构和其他类型的养老机构建设补贴、社区日间照料和短期托养机构的建设补助、基本养老服务补贴等。“十二五”期间，养老服务设施建设的财政投入力度不断加大，仅中央预算内投资就投入108亿元，各级彩票公益金投入285亿元。2016年开始，中央财政继续每年投入10亿元、累计投入50亿元，在“十三五”期间开展居家和社区养老服务改革试点。据相关研究预测，在养老服务业领域，“十三五”时期政府将合计投入2908亿元，年均581.6亿元，财政支持力度明显加大，年均增长18.2%。

在地方层面，除了与中央层面配套的三类资金外，一些地方政府还设立养老服务专项基金，从地方财政预算内拿出资金给予支持。以武汉市为例，“十二五”以来，武汉市老年人口平均每年以5万左右的速度增长。截至2017年底，武汉市60岁以上老年人口达到178.85万，占总人口的比例为20.95%，进入到中度人口老龄化社会阶段。为积极适应社会人口老龄化的发展趋势，切实满足老年群体多层次、多元化养老服务需求，武汉市积极发挥财政资金引导作用，不断完善养老服务财政资金筹措机制。通过建立市区两级养老服务业专项资金，构建财政、彩票公益金、社会投入相结合的养老服务业多元化投入机制，加大政府对养老服务事业发展的资金投入力度。

（二）创新财政投入机制，推动养老服务供给PPP模式

PPP模式即 Public—Private—Partnership （公私合营模式），它是一种公共服务投入机制的创新。成功的PPP是一种“政府、企业、社会多方共赢”的模式。当前，随着中国经济进入新常态，地方融资平台开始逐步规范转型，推广PPP模式势在必行。2017年8月，财政部、民政部、人社部联合发文，鼓励运用PPP模式推进养老服务体系建设财政投入及管理方式的创新，提升养老服务供给质量和效率，推动养老服务业的快速发展。

武汉市作为全国养老服务业综合改革试点地区，通过PPP、政府产业基金等新模式充分发挥财政资金的带动作用，加大对养老服务领域企业、社会组织的扶持，从而吸引社会资本流向养老服务业。同时，加大政府购买服务力度，增加购买服务项目，扶持发展一批服务质量优、社会信誉好的社会组织和企业承接养老服务。目前，武汉市已经累计吸引社会资金40多亿进入养老服务领域。组建、培育、吸纳参与居家养老服务社会组织和服务加盟团队5800余家，对接提供家政服务、助餐应急、康复护理、精神慰藉等综合性服务。由社会力量兴办的养老机构达217家，养老床位数3万余张，社会力量已逐渐成为武汉市设立养老机构、提供养老服务的主体。2017年4月，武汉市民政局、九州通医药集团有限公司和上海人寿堂国药有限公司联合打造我国目前最大的养老PPP项目，将在武汉市社会福利院B座建设一家可提供1000多个床位的养老院。

（三）支持新兴技术推广运用，大力发展智慧养老

智慧养老即将信息技术、人工智能和互联网思维与养老服务相融合，并在此基础上为老年群体提供个性、高效的智能养老服务。智慧养老模式将为老年群体提供更为高效、便捷、精准的养老服务，它不仅是一项技术革新，更是传统养老产业转型升级和未来养老产业的发展趋势。但是，作为智慧城市建设的重要组成部分，智慧养老必须要有雄厚的财政投入支持。政府相关部门既要建立以老年人信息、服务网点、养老机构等数据库为基础的“互联网+”大数据平台，同时还要通过设立专项基金、先建后补或PPP模式等加强对智慧养老的财政支持，鼓励社会资本建设智慧养老服务平台和示范项目。

近年来，《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》《智慧健康养老产业发展行动计划（2017-2020年）》等支持智慧养老的政策密集出台，表明智慧养老建设已成为国家战略。部分地区和城市也加大对智慧养老的财政资金投入，对于智能化养老平台给予积极的财税补贴。在北京、上海、深圳、天津、武汉等智慧养老先行城市，智能化、适老化的社区已经初现雏形。

武汉市智慧养老服务建设一直走在全国前列。早在2013年初，武汉市就开始实施“一键通”惠民工程，即老年群体在家通过“一键通”手机就可享受家政服务、康复护理、助餐应急、精神慰藉四项基本居家养老服务。2017年，武汉市民政、发改委、财政、公安、人社、综治办、卫计委、网信办等政府部门联手打造智慧养老服务平台。政府通过购买服务支持智慧养老运作，鼓励引导承接平台运营的社会力量组建、吸纳各类涉老服务资源。2018年1月，武汉市出台《武汉市推进“互联网+居家养老”新模式实施方案》，通过财政投资、税费优惠、政府购买等方式大力探索和培育养老服务新模式、新业态。

（四）发挥税费杠杆作用，切实落实补助政策

产业政策理论认为，税收优惠政策是培育、引导某项幼稚产业不断发展行之有效的产业政策工具之一，并且因其具有便于调控、行政费用较低的优势而被世界各国政府广泛使用。养老服务业的产业特性和当前我国人口老龄化的现实情况决定了完全依靠市场的力量来满足老年群体的各类养老服务需求是不现实的。因此，只有通过强化财政资金的保障和引导作用，才能为养老服务业的发展奠定坚实的资金和政策基础。

按照党的十八大做出的“积极应对人口老龄化”的战略部署，国务院及相关涉老部门密集出台促进养老服务业发展的各项税费优惠政策，对包括土地划拨、场所建设、投融资、人才培养等养老服务业发展的关键环节给予税收优惠，大力扶持养老服务业的发展。

自武汉市获批全国首批42个养老服务业综合改革试点城市之一以来，不断创新扶持举措、不断完善财政政策扶持体系。目前，武汉市建立了养老事业发展资金保障制度，健全高龄老人的津补贴、养老服务补贴制度。采取财政贴息、小额贷款、项目补贴、风险补偿等多种方式加大对养老服务业的信贷投入，鼓励金融机构拓宽抵押担保物范围，支持养老服务业信贷需求。

三、我国养老服务业财政支持政策中存在的问题

（一）政策支持体系的科学性、系统性有待提高

1、政策制定缺乏一定的基础数据作支撑。基础数据的掌握运用是科学决策的基本前提，一项行之有效的公共政策必须要将理性的数据分析与感性的经验判断相结合。习近平总书记也多次强调，改革方案一定要搞好基础数据测算。从当前我国各个层级促进养老服务业发展的财税政策内容和出台的过程来看，包括老年人口基础数据信息、老年人口服务需求信息、从事养老服务业生产经营或业务活动的企事业单位信息等在内的养老服务业统计综合监测指标体系尚未构建、形成，政策的制定往往是基于相关部门分别上报的零散数据，再综合考虑经验判断、各类专家建言献策、民意调查和领导意见等，缺乏数据测算和实证研究环节。这就很难为养老服务业制定科学有效的财政支持政策，同时这也是导致在财政预算执行过程中财政投入效率低下、难以稳定持续的重要原因。

2、管理分散导致政策缺乏系统性，落实力度不够。养老服务体系建设是一项涉及财政、规划、住房城建、卫生教育、国土资源、文化体育、公安消防等诸多部门的系统性工程，绝非仅仅通过财税、民政等几家部门之力能建设完成。从当前我国的实践来看，养老服务体系建设缺乏顶层设计，尚未建立和完善部门间关于促进养老服务业发展的合作协调机制，这就导致政策的出台和实施缺乏完整而清晰的脉络，呈碎片化和零散状态。而且，当前国家各个层级颁布的关于养老服务业的税收优惠政策多数是以通知、暂行条例、意见、补充说明等形式分散于各种政策文件中，立法层次较低，界限不够分明，规范性不强。各地区制定的优惠政策存在协调配合不畅、适用性不清晰等问题，不利于形成系统的税收优惠体系，这也导致政策的实施力度和效果大打折扣。

（二）各级财政对养老服务业投入偏少、地区差距大

1、各级财政对养老服务业投入偏少。当前，虽然各级政府对养老服务事业的重视程度和支持力度正在逐步加大，但同目前人口老龄化的进展速度以及老年群体迅速增长的养老服务需求相比，还存在一定差距。各级财政对养老服务体系建设投入资金的绝对量有限，占财政总支出的比重还较低，财政对养老服务的投入主要集中在养老机构建设补贴、养老机构床位补贴以及运营补贴。例如，2013年全国公共财政支出中仅有约112亿元用于老年福利支出，占整体财政支出的比重不到1‰。

2、地区之间的财力差异加大了养老服务业发展的差距。目前，养老服务的事权在地方，支出责任也主要在地方。从中央和地方政府的投入资金比重来看，地方政府投入超过了95%，基本负担着养老服务业的主要支出，这也由此导致地区间养老服务业发展存在差距。经济基础较好的东部地区有更为坚实的财政实力确保对本地区养老服务体系建设的不断投入。而对于中西部地区，特别是贫困地区，有限的财力同养老服务体系建设投入之间往往形成两难的抉择，这客观上加大了地区之间养老服务业的发展差距。例如，2017年，云南省级财政仅能筹措资金5.12亿元推动养老服务业发展，其中还包括近2亿元的中央各类转移支付。而2016年，江苏省各级财政仅社会保障类投入养老事业资金就达530亿元，其中省级财政约130亿元，为云南省的26倍。

（三）支持养老服务业发展的财税政策手段单一、结构失衡

1、支持养老服务业发展的财税政策手段单一。事实上，财政、税收优惠政策的形式非常灵活。以税收优惠政策为例，不仅包括减税、免税、税额抵扣，还包括其他实际减除或减轻纳税人和征税对象税收负担的各类鼓励性和照顾性规定。但从总体来看，目前出台的支持养老服务发展的财税政策主要还是政府财政直接补贴和税收直接减免。财政贴息、出口退税、优惠税率等手段运用较少，未能充分激发社会资本投资养老服务业的积极性。

2、支持养老服务业发展的财税政策结构失衡。例如，当前对养老机构等基础“硬件”设施财税支持政策较多，而针对老人群体的运动、旅游、咨询、婚介等“软件”服务的支持较为缺乏。

（四）财税支持政策引导社会资本介入养老服务业的作用有限

养老服务业具有投资大、回收周期长、利润率低的特点，政府必须在养老服务业特别是养老服务产业发展的萌芽阶段予以政策性扶持。但由于当前我国相关涉老支持政策还存在规范性不足、配套政策不健全等问题，对被扶持对象还存在营利与非营利的争论，很多扶持政策没有真正“做实”。这就导致当前我国财政税收政策对社会资本介入养老服务领域所起的引导作用十分有限，部分养老服务企事业和项目只是“看上去很美”，实际运营情况却并不理想。养老服务业行业存在一定的“叫好不叫座”的现象。以武汉市2013年在全市推行的居家养老 “一键通”项目为例，由于社区缺乏支撑这一庞大服务体系的人力物力，同时养老服务市场主体也缺乏提供服务的动力，最终导致“一键通”项目推行两年后陷入“通不了”的尴尬境地。

四、完善我国养老服务业财政支持政策的建议

（一）构建系统、科学的养老服务财政政策支持体系

1、建立完善养老服务统计数据库。各级涉老管理部门要逐步建立完善包括老年人口信息、需求评估信息、服务质量评估信息、养老机构和人员信息、政府购买服务经费等养老服务统计数据库，为相关部门制定政策提供全面、及时、准确的基础数据，切实增强促进养老服务业发展的财税政策的科学性、合理性。

2、进一步完善养老服务预算法律法规。推动养老服务资金预算绩效改革，将发展养老服务的经费列入专项财政预算单列科目，建立养老服务体系建设财政性资金预算管理机制，提高资金利用效率。同时，各级财政部门应根据人口老龄化趋势准确测算养老服务补贴资金，建立资金动态保障机制，确保养老服务体系建设财政投入的稳定性、连续性和科学性，从制度上杜绝养老服务财政资金的挪用和违规使用。

3、构建系统的养老服务财政政策支持体系。要站在国家改革总体战略的高度，以系统性思维对养老服务财政政策支持体系进行顶层设计。逐步使促进养老服务业发展的各项法律、法规、规范性文件和政策措施在纵向上实现中央政府与各级政府相连贯，在横向上与人口政策、产业政策等相协调，形成一个脉络清晰、内容完整的有机政策体系。

（二）发展多元化的养老服务财政收入渠道

1、合理划分中央与地方关于养老服务体系建设的财政事权和支出责任，调动各级政府发展养老服务业的积极性和主动性。中央政府负责确立全国层面的养老服务财政支持政策的顶层设计，并按照部门分工的职能做好部门政策和资金安排工作。同时，进一步完善中央对财力薄弱地区尤其是老少边穷地区地方转移支付制度，设立养老服务专项补助资金，平衡地区之间养老服务发展差距。地方政府应按照中央政府的统一规划和政策，根据自身实际制定和落实各类养老服务体系发展规划和优惠政策实施细则。

2、统筹各类财政资金，加大各级财政对养老服务体系的投入力度。各级财政部门要充分发挥各类财政资金的综合、叠加效应，统筹使用一般公共预算资金、养老服务业发展专项资金、福利彩票公益金等扶持养老服务业发展。综合人口老龄化趋势、经济发展水平和财政收入增长情况合理、逐步提高财政投入比例。

3、探索运用市场化筹资方式，创新养老服务业资金筹资机制。通过政府采购、购买服务、股份制、股份合作制、债权筹资、股权筹资、“互联网+”等模式创新拓展我国养老服务筹资机制，带动社会资本介入养老服务设施建设、机构运营等领域，弥补政府财政投入不足的问题。

（三）进一步调整和优化养老服务财政支持政策

1、调整和优化补贴形式，精准定位补贴主体。一是继续加强对各类涉老服务机构建设和养老床位的补贴，同时增加对包括高龄老人、失能老人、失智老人以及城市、农村贫困老人等在内的特殊老年群体的直接补贴，强化政府在养老服务领域的兜底保障职能。二是加强对养老服务志愿者、义工的补贴，引导全社会形成关心、服务老年群体的良好氛围。三是注重对养老服务专业人才培养的补贴，鼓励有条件的高等院校、职业教育机构等设立与养老护老相关的专业，培养高素质的养老护老人才，满足养老服务业的人才需求。通过建立形成养老服务供给端和需求端补贴相结合的机制，更加精准定位补贴主体，充分发挥财政补贴效果。

2、加强税收优惠对居家养老的引导作用。对养老机构提供的养老服务免征营业税，对非营利性养老机构自用房产、土地免征房产税、城镇土地使用税，对符合条件的非营利性养老机构按规定免征企业所得税。对企事业单位、社会团体和个人向非营利性养老机构的捐赠，如符合相关规定，则准予在计算其应纳税所得额时按税法规定的比例扣除。各地对非营利养老机构建设免征有关行政事业性收费，对营利性养老机构建设减半征收有关行政事业性收费，对养老机构提供养老服务也要适当减半征收相关行政事业性收费，养老机构用电、用水、用气、用热按居民生活类价格执行。

3、完善投融资政策，加强财税优惠政策对社会民间资本的引导作用。积极利用财政贴息、小额贷款等方式，加大对养老服务业的有效投入。加强养老服务机构信用体系建设，增强对信贷资金和民间资本的吸引力。逐步放宽限制，鼓励和支持保险资金投资养老服务领域。

（四）建立健全养老服务财政资金绩效评价机制

1、加快研究制定科学的养老服务财政资金绩效评价指标体系。该指标体系应对社会养老服务体系建设补贴项目的运营情况、资金使用情况、社会满意度等进行客观、科学、合理的考核与评价。指标体系的设立要秉持“长期和近期、公平和效率、服务和公益”的原则，以促进各类养老机构逐步提高服务水平为根本目标，严格依据国家有关养老服务业的法规、政策性文件。指标体系可分为内部服务规范指标和日常服务管理指标两大类，具体包括被服务老人的满意度、专项资金的管理使用情况、内部经营状况、未来发展规划等，并逐条对绩效指标进行分解。

2、探索实施养老服务财政资金使用的第三方评估。第三方评估作为一种行之有效的外部制衡机制，能够弥补传统的、体制内自我性评估的弊端，是政府绩效管理创新的重要举措。第三方评估要充分体现“独立性”、“专业性”和“权威性”三原则。要通过建立健全培养、发展、规范养老服务第三方评估的体制机制和政策保障，使第三方评估成为养老服务财政资金高效利用的重要抓手和社会监督的重要平台。

3、做好绩效评价结果应用工作。做好绩效评价结果的公开公布工作，并将绩效评价结果运用到政府购买服务、发放建设运营补贴、行政问责中去。通过预算绩效管理，加强对养老服务财政资金的监督，提高资金使用效益。■

[1]杨良初.促进养老服务业发展的财政政策思考[J].中国财政，2017，（3）.

[2]江治强.我国养老服务发展的成就、问题与政策选择[J].行政管理改革，2016，（2）.

[3]胡祖铨.养老服务业领域政府投资规模研究[J].宏观经济管理，2015，（3）.