基于生态优先的贵州水利发展思考

王扬

（贵州省水利厅，贵州贵阳550002）

《长江经济带发展规划纲要》明确提出，当前和今后相当长一个时期，长江经济带发展的战略定位必须坚持生态优先、绿色发展，共抓大保护，不搞大开发，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置。贵州是长江经济带的重要组成部分，是资源能源富集、生态环境脆弱、生态区位重要、经济欠发达地区。贵州经济社会发展必须牢牢守住发展和生态两条底线，全力实施大扶贫、大数据、大生态三大战略，确立保护环境、生态立省的可持续发展道路，决胜脱贫攻坚、同步全面小康，奋力开创百姓富、生态美的多彩贵州新未来。

1 基本情况

1.1 水资源情况

贵州位于长江和珠江两大水系上游的交错地带，是长江、珠江上游地区的重要生态屏障。境内河流以中部偏南的苗岭为分水岭，河流顺地势由西部、中部向北、东、南三面分流。苗岭以北属长江流域，流域面积115747 km2，占全省国土面积的65.7%，主要河流有乌江、赤水河、清水江、洪渡河、舞阳河、锦江、松桃河、松坎河、牛栏江、横江等；苗岭以南属珠江流域，流域面积60420km2，占全省国土面积的34.3%，主要河流有南盘江、北盘江、红水河、都柳江、打狗河等。

贵州水资源总量丰富，但水资源时空分布差异大。全省多年平均地表水资源量1062亿m3，其中长江流域地表水资源量680.0亿m3，占全省64.0%，珠江流域地表水资源量382.0亿m3，占全省36.0%；多年平均地下水资源量259.95亿m3，全部为与地表水资源重复量。水资源年内分配不均，丰水期一般为5—10月，水资源量占全年水资源量的75～80%，枯水期一般为11月至次年4月，水资源量占全年水资源量的25～20%。水资源地区分布差异较大，南部多于北部、东部多于西部，山区多于河谷，年径流深在300～1100mm之间，最低区在西部威宁的牛栏江流域，最高区在东北部梵净山东坡的锦江、松桃河流域上游。

贵州水资源质量总体较好，全省Ⅲ类及以上满足经济社会基本生活、生产用水水质要求的河长占总评价河长的80%以上，但贵阳、遵义等主要城市城区河段，以及瓮福、开磷、毕水兴等主要工矿区河段，水质较差，水环境形势严峻。

2015年贵州人均占有水资源量3008 m3，高出全国平均值2077 m3近50%，在西南五省中属于中等水平，但亩均耕地水资源量仅1558 m3，与全国人均1437 m3的平均水平差异不大，在西南五省中属于最低。

1.2 水资源开发利用现状

贵州水利发展主要经历了三个阶段：一是新中国成立前，重点以解决生存问题为主，以微型为主要基础设施建设的缓慢发展阶段。二是新中国成立后到2000年，重点以防洪、供水、发电等单目标开发并以中小型为主的水利设施建设加速发展阶段。三是2000年以后，以黔中水利枢纽工程、“滋黔工程”为代表的一批以防洪、供水、灌溉综合利用效益为主的大中型水利建设，取得了明显成效。特别2010年以后，全面实施了《贵州省水利建设生态建设石漠化治理综合规划》，贵州水利发展得到了国家高度重视，水利发展进入了历史最好发展期，城乡安全供水取得重大进展，灌溉保证率明显提高，基本上保证了农业生产的稳定性。

经过60多年的建设发展，贵州水利建设成效显著，已建蓄水工程2300余座（不含发电水库），引提工程5万余处，地下水（机井）利用工程3万余眼，此外还建成50余万处雨水集蓄利用工程。但从相关指标对比来看，与全国的差距仍然较大。2016年，贵州省总用水量100.3亿m3，其中生活用水17.3亿m3，生产用水82.1亿m3，生态用水0.79亿m3；水资源开发利用率9.4%，不足全国平均水资源开发利用率的一半；全省人均综合用水量282 m3，为全国人均综合用水量438 m3的64.4%；万元GDP用水量85 m3，基本与全国平均水平81 m3持平；农田灌溉水有效利用系数仅0.458，明显低于全国平均值0.542。总的来看，贵州水资源开发利用程度低，用水水平低，仍具有一定的开发利用潜力。

1.3 主要问题

当前，大量的水利工程正在加紧建设，具有调蓄能力的大部分大中型水库尚未建成，贵州水利存在如下几个方面的突出问题。

一是生态环境压力持续加大，水土流失与石漠化问题突出，水污染形势严峻。全省水土流失面积4.88万km2，占全省国土面积27.2%。长期以来，由于对水的规律认识不足，一些地方经济社会发展所付出的水资源、水环境代价过大，导致不少城市、乡镇发生水资源短缺、水污染严重、水生态环境退化等突出问题。

二是水资源调配能力弱，城乡供水保障程度低，骨干水源工程缺乏，城镇供水保障程度不高，抵御干旱灾害能力弱。

三是农田水利设施薄弱，现代农业发展基础差。全省农田有效灌溉面积仅占耕地面积的34.25%，耕地灌溉率低，农业灌溉用水粗放。

四是防洪减灾体系不完善，抵御水旱灾害能力弱。全省仍有26%的县级及以上城市防洪不达标，乡镇所在地防洪达标率更低。

五是行业能力薄弱，监测管理能力亟待提升。

2 发展思考

2.1 思路

中央旗帜鲜明地提出“五位一体”建设，实行最严格的水资源管理制度，特别是长江经济带共抓大保护的核心理念，贵州水利发展面临更严格的生态保护优先、用水强度双控制，经济社会快速发展进程中要求大力增加供水等多重约束，水资源开发利用不可能采用传统的粗放型模式。新时期贵州水利发展需基于生态优先的理念，坚持“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的水利工作方针，守住发展和生态两条底线，以“碧水工程”为抓手，统筹做好“多蓄水、供好水、治污水、防洪水、节约水”五水文章，加快实现从水资源开发利用为主向开发利用与节约保护并重的转变，从注重供给侧管理向供需相平衡的转变，从控制洪水向洪水管理的转变，从局部污水治理向构建大区域水系生态健康的转变，从而实现由传统水利向绿色水利的转型发展。

坚持人水和谐、绿色发展。牢固树立人与自然和谐相处的理念，大力弘扬“天人合一”“知行合一”的贵州人文精神，尊重自然规律和经济社会发展规律，充分发挥生态系统的自我修复能力，以水定需、量水而行、因水制宜、因水生景，推进经济社会发展与水资源水环境承载能力相协调。

坚持保护为主、合理利用。把生态保护放在优先位置，坚持在保护中开发、在开发中保护，合理开发利用水资源，着力破解工程性缺水难题；进一步规范各类涉水的生产建设活动，落实各项监管措施，实现从事后治理向事前保护的转变；维护河湖水生态系统的自然属性，推进生态脆弱河流和区域的水生态修复，合理布局建设水景观。

坚持统筹兼顾、整体推进。按照确有需要、生态安全、可以持续的要求，科学谋划水利工程建设布局，统筹考虑水的资源功能、环境功能、生态功能、景观功能，合理安排生活、生产和生态用水，协调好上下游、左右岸、干支流、地表水和地下水的关系,实现水资源的优化配置和高效利用。

坚持因地制宜、因水制宜。根据所在流域、区域的水资源禀赋、水系特征和水环境条件，结合经济社会发展的空间布局，积极探索绿色水利建设经验，形成各具特色的绿色水利发展模式，辐射带动贵州省水利绿色转型发展。

2.2 举措

2.2.1 提高经济社会发展的供水保障能力

提高供水保障能力是推动水利绿色发展的重要前提，贵州省水利系统要在充分认识和把握水的自然规律的基础上，抓紧实施“十三五”水利发展规划，在完成在建骨干水源工程建设的同时，新开工建设一批大型水库、100座以上中型水库、100座以上小型水库和一批引提调水工程，建成一批事关贵州省经济社会发展全局的重大水利项目，基本解决工程性缺水难题。加大大中型灌区续建配套和节水改造、小型农田水利建设力度，提高农业用水保障能力。积极推进“美丽乡村·小康水行动计划”、农村饮水安全巩固提升项目实施，切实保障农村生活、生产、生态用水安全。

2.2.2 优化水资源配置格局

加快推进以县为单位的水资源承载能力预警机制建设，根据各地人口经济与水资源水环境的关系，通盘考虑骨干水源工程布局，科学制定主要江河湖库水量分配和调度方案，促进水资源合理流动和战略调配，初步形成“调配互济、需水保障、节约高效、生态安全”的水资源宏观配置格局。在条件具备的流域、区域建设一批江河湖库水系连通项目，形成“布局合理、生态良好,引排得当、循环通畅，蓄泄兼筹、丰枯调剂，多源互补、调控自如”的水系网络体系，提高防洪保安能力、供水保障能力、水资源与水环境承载能力。进一步加大污水治理力度，支持和鼓励中水回用，高度重视雨水、洪水资源化利用，将非常规水源纳入水资源统一配置。

2.2.3 落实最严格的水资源管理制度

落实最严格水资源管理制度作为绿色水利发展的核心，抓紧完善水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污“三条红线”指标体系，把覆盖流域和市县两级行政区域的水资源管理控制指标纳入地方经济社会发展综合评价体系。全面落实取水许可和水资源有偿使用、水资源论证等管理制度；加快制定区域、行业和用水产品的用水效率指标体系，加强用水定额和计划用水管理，推行建设项目节水设施与主体工程“三同时”制度。建立和完善水功能区分类管理制度，切实发挥水功能区的基础性和约束性作用。严格控制入河、湖排污口的设置论证，进一步完善饮用水水源地核准和安全评估制度。

2.2.4 加快推行节约用水管理制度

建设节水型社会是生态文明建设的重要内容，要把节约用水贯穿于生态文明试验区建设的全过程，实施水资源消耗总量和强度“双控”行动，进一步优化用水结构，转变用水方式。构建节水型生产方式和消费模式，全面培育节水型企业、节水型机关、节水型学校、节水型小区等节水型载体。狠抓农业节水，加快大中型灌区续建配套和节水改造,积极推广应用喷灌、微灌等高效节水灌溉技术，提高农业灌溉用水效率，逐步降低农业用水比重，优化用水结构。加快企业节水减排技术改造，提高工业用水循环利用率。从严控制水资源短缺和生态脆弱地区高用水、高污染企业发展规模。加大城市生活节水工作力度，大力推广生活节水器具，逐步淘汰不符合节水标准的用水设备和产品。加快城镇供水管网改造，降低供水管网漏损率。建立用水单位重点监控名录,强化用水排水监控管理。

2.2.5 落实严格的水资源保护制度

编制水资源保护规划，做好顶层设计。全面贯彻即将出台的《贵州省水资源保护条例》，依法严格监督管理。建立和完善水功能区水质达标评价体系，加强水功能区动态监测和科学管理。从严核定水系水域纳污容量，把限制排污总量作为水污染防治和污水减排工作的重要依据。加强水污染防治力度，对排污量超出水功能区限排总量的地区，要限制审批新增取水和入河湖排污口。按照“水量保证、水质合格、监控完备、制度健全”的要求，大力开展重要饮用水水源地安全达标建设。

2.2.6 推进水生态系统保护与修复

科学确定维系河流健康的生态流量和湖泊、水库的生态控制水位，保障生态环境用水基本需求，定期开展河湖健康评估。加强对重要生态保护区、水源涵养区、江河源头区和各类湿地的保护，综合运用调水引流、截污治污、河湖清淤、生物控制等措施，推进生态脆弱水系水域的生态修复。要着力控制和改善贵州省“八大水系”的水环境质量，加大乌江、赤水河、清水江、南明河等重点流域的水生态治理力度。加快生态河道建设和农村沟塘综合整治，改善水环境，打造美丽乡村。加大重点区域水土流失治理力度，加快坡耕地综合整治步伐，积极开展生态清洁小流域建设。合理开发农村水电，促进可再生能源建设。中小河流治理和排涝等工程建设要与促进亲水景观、建设宜居生活空间相结合。

2.2.7 强化水利工程建设过程中的生态保护

水利工程前期工作、建设实施、运行调度等各个环节都要高度重视生态环境的保护，维护河湖水系生态安全。在河湖水系整治中，要处理好防洪除涝与生态保护的关系，科学编制河湖治理、岸线利用与保护规划，合理确定规划治导线，积极采用生物缓冲带、人工湿地和生物护岸护坡技术。要切实加强涉河湖建设项目的管理，防止以城市（乡镇、园区）建设、河湖治理等名义盲目裁弯取直、围垦水面和侵占河道滩地，坚决查处未批先建和不按批准建设方案实施的行为。在重点水源工程建设中，要科学制定工程方案和调度运行方案，确保河道生态基流不减量、不中断，最大程度地降低对河道水生态环境的影响。

2.2.8 着力完善有利于水利绿色发展的体制机制

积极争取各级政府加强对绿色水利转型发展工作的组织领导，以生态文明建设“多规合一”为抓手，建立部门间联动工作机制，凝聚共识形成工作合力，强化水资源统一管理，推进和完善城乡水务一体化建设。建立政府引导、市场推动、多元投入、社会参与的资金投入机制，鼓励和引导社会资本参与绿色水利建设。建立和完善水价形成机制，探索地区之间、流域之间、行业之间、用水户之间水权交易方式。积极培育水资源的资本化进程，研究制定水权交易管理办法，开展交易平台建设，运用经济手段和市场机制，激发水权流动的活力。进一步推进农业水价综合改革。大力推进城镇居民用水阶梯价格制度、非居民用水超计划超定额累进加价制度。探索建立以重点功能区为核心的水生态共建与利益共享的生态补偿长效机制。鼓励科技创新，加强水生态保护与修复技术的研发和推广运用。完善有利于建设绿色水利的法制、体制及机制，逐步实现规范化、制度化、法制化。

2.2.9 广泛开展绿色水文化宣传教育

开展绿色水文化宣传教育，提升公众对于绿色水利的认知度和认同感，是绿色水利建设的重要内容。要大力倡导先进的水系水域生态伦理价值观，让“山水林田湖是一个生命共同体”的理念深入人心。通过典型示范、专题交流、展览展示、知识竞赛等方式，鼓励公众广泛参与，增强珍惜水资源、保护水生态、维护水景观的全民自觉性。大力加强绿色水文化建设，采取广大群众喜闻乐见、容易接受的形式，加强节水、爱水、护水、亲水等方面的绿色水文化教育。

2.2.10 大力推进河长制

充分贯彻落实好“河长制”，强化部门联动，充分发挥水利、环保、发改、财政、国土、住建、交通、农业、卫生、林业等部门优势，协调联动，各司其职，加大执法力度。实践表明，“河长制”能不能取得实效，水的系统治理与管理能否取得成果，关键在考核。各级政府和有关部门要按照河长制工作方案和有关涉水规划目标和任务要求，实行一河一策、一湖一策、一库一策，分解细化本地区、本部门的目标任务，明确责任分工，细化工作方案，合理配置公共资源，把水利发展纳入政府任期目标责任考核，把考核结果作为考核干部业绩和工作水平的重要内容。通过党政重视、党群共治，责任层层落实，实现“河畅、水清、岸绿、景美”的总体目标。

3 结语

贵州水利现状仍是全国最为落后的地区之一，水利面临“赶”与“转”发展挑战。一方面，按2020年贵州决战脱贫攻坚、全面建成小康社会的战略要求，水利基础公共服务能力与经济社会发展对水利的要求差距仍然较大，需加快推进解决贵州工程性缺水问题。另一方面，生态优先理念的发展模式，要求水利发展必须从传统水利向绿色水利转型，水利发展思路不再仅仅从供给侧解决问题，更多地要从需求侧和管理侧提出解决方案。

本文结合贵州省的基本情况，从水利发展理念、发展思路和发展举措等方面，提出了贵州水利发展的一些思考，作为贵州在全面建设现代水利进程中的初步建议。