新发展理念与长江经济带发展战略重点

吴传清 董旭

（武汉大学经济与管理学院，湖北武汉430072）

长江是我国国土空间开发最重要的东西轴线，在区域发展总体格局中具有重要战略地位[1]。为加强战略实施的顶层设计，明确长江经济带发展的目标、方向、思路和重点，2016年9月，中共中央印发实施《长江经济带发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》），旨在把长江经济带打造成为生态更优美、交通更顺畅、经济更协调、市场更统一、机制更科学的黄金经济带，为全国统筹发展提供新支撑[1]。创新、协调、绿色、开放、共享是在新常态形势下指引我国全局发展的基本理念，对破解发展难题、增强发展动力、厚植发展优势具有重大意义[2]，推进长江经济带发展必须严格贯彻落实新发展理念。

1 绿色发展理念与长江经济带绿色发展的重点领域

当前，长江流域经济社会发展与生态环境之间的矛盾日益突出，坚持传统发展模式已经不合时宜。2016年1月，习近平总书记在重庆主持召开推动长江经济带发展座谈会，强调“推动长江经济带发展，必须从中华民族长远利益考虑，走生态优先、绿色发展之路，使绿水青山产生巨大生态效益、经济效益、社会效益，使母亲河永葆生机活力”[3]。这为长江经济带发展定下了基调，也是绿色发展理念对长江经济带发展的核心要求。《规划纲要》明确提出，“把保护和修复长江生态环境摆在首要位置，共抓大保护，不搞大开发，努力建成上中下游相协调、人与自然相和谐的绿色生态廊道”[1]。

1.1 做好“水文章”

水是生存之本、文明之源、生态之基。长江经济带是我国重要的水资源聚集区、水生态功能区，解决好水问题事关长江经济带长远发展大计。《规划纲要》将长江经济带定位为生态文明建设的先行示范带，为此，必须做好“水文章”，在水环境、水生态、水资源和岸线资源利用等方面贯彻落实绿色发展理念，推动长江经济带生态文明先行示范带建设。

（1）保护和改善水环境。一是严格治理工业污染。强化造纸、印染、有色金属等重点行业和企业污染防治，禁止在长江沿线新建石油化工、煤化工等化工项目，取缔“十小”企业，推进布局分散的企业向工业园区集中。二是严格处置城镇污水垃圾。加快沿江城镇污水处理设施、配套管网和垃圾接收、转运及处理处置设施建设，并加强对污水设施运行的监管。三是严格控制农业面源污染。开展农业面源污染综合治理示范区建设，发展循环农业，严控农药、化肥使用，加大农业畜禽、水产养殖污染物排放控制力度。四是严格防控船舶污染。推广利用标准化节能环保型船舶，完善船舶污染物的接收处理，实施船舶运输全程跟踪监督。

（2）保护和修复水生态。一是妥善处理江河湖泊关系。推进长江上游水库群联合调度，保障中下游重要河湖生态用水；实施重点湿地保护恢复工程，加强湿地用途管制，实现退耕还湿、生态补水。二是强化水生生物多样性保护。重点改善淡水豚、扬子鳄、白鳍豚等珍稀濒危水生物种的生存环境，根据需要采取就地和迁地保护措施。三是加强沿江森林保护和生态修复。全面建设长江防护林体系，治理水土流失，推进退耕还林还草。

（3）保护和合理利用水资源。一是加强水源地，特别是饮用水源地保护。全面取缔饮用水源保护区内的排污口，优化调整沿江取水口和排污口布局；建立水资源应急风险防控与保障机制，提高水源地监控能力。二是优化水资源配置。对流域水资源实行统一调度管理，稳步推进大中型水库、流域区域调水和沿江城市引提水工程。三是建设节水型社会。开展水资源消耗总量和强度双控行动，建立用水权初始分配制度，推进海绵城市建设。四是建立健全防洪减灾体系。加强干支流河道崩岸治理、堤岸加固和清淤疏浚，推进重要蓄滞洪区建设和城市防洪排涝体系建设，开展三峡库区、丹江口库区和沿江人口聚集区地质灾害防治工程，建立健全地质灾害监测预警和应急救援体系。

（4）有序利用长江岸线资源。一是合理划分岸线功能。根据资源用途和地块功能，将长江沿线划分为保护区、保留区、控制利用区和开发利用区，重点强化保护区和保留区岸线资源保护力度。二是有序利用岸线资源。推进公共码头建设，引导工业和仓储设施纵向布局，集约利用岸线资源；利用沿江自然人文景观资源，开辟休闲绿带；建立岸线资源占用补偿和有偿使用制度。

1.2 开展生态文明先行示范区建设

党的十八大以来，生态文明建设成为中国特色社会主义建设“五位一体”总体布局的重要组成部分，十八届三中全会也要求加快建立生态文明制度，推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局[4]。在此背景下，开展生态文明先行示范区建设，既是贯彻绿色发展理念的要求，也对不断提高生态文明水平具有重要的意义。《规划纲要》明确提出在长江经济带开展生态文明先行示范区建设。

（1）严格落实主体功能区制度。一是坚持主体功能区功能开发理念。按照区分主体功能的要求，在长江经济带沿线优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域实施不同的生态开发举措，在限制开发区域控制工业化、城镇化开发强度；严格划分城市空间、农业空间和生态空间，重点在生态空间推进生态保护修复[5]。二是建立负面清单管理制度。明确长江经济带沿线各地区环境容量，抓紧制定重点生态功能区产业准入负面清单[6]，设定禁止开发的岸线、河段和区域，强化日常监督管理。

（2）加快形成长江经济带生态文明建设经验模式。在沿江重点市县、重要生态区域深入推进生态文明先行示范区建设，特别是在武陵山区、三峡库区和湘江源头等区域创新跨区域生态保护与环境治理联动机制，形成区域生态环境协同治理经验；在淮河流域、巢湖流域加强流域生态环境的综合治理，完善综合治理体制机制，形成流域综合治理经验。

1.3 建立健全流域生态补偿机制

长江经济带横跨东中西三大地带，上中下游各省市在经济发展过程中出于各自利益的考虑，往往会对其他地区生态环境造成破坏。为了调节地区间利益相关者关系，生态保护补偿机制应运而生。实施生态保护补偿是调动各方积极性、保护好生态环境的重要手段，是生态文明制度建设的重要内容[7][8]。长江生态补偿机制的建立健全应从稳投入、做示范和创模式三个方面重点着力。

（1）建立稳定投入机制。通过完善财税分享、生态补偿机制等方式，多渠道筹措资金，加大生态保护补偿力度，激发沿江省市保护生态环境的内在动力。完善生态保护成效与资金分配挂钩的激励约束机制，加强对生态保护补偿资金使用的监督管理。

（2）开展生态补偿示范区建设。推进生态保护补偿试点示范，统筹各类补偿资金，探索综合性补偿办法。划定并严守生态保护红线，研究制定相关生态保护补偿政策[7]。健全沿江国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园和国家地质公园等各类禁止开发区域的生态保护补偿政策。依托武陵山、大别山、丹江口、三峡库区等重点生态功能区开展生态补偿示范区建设，实行分类分级的补偿政策[1]。

（3）推进横向生态保护补偿。根据“谁受益谁补偿”的原则，制定以地方补偿为主、中央财政给予支持的横向生态保护补偿机制办法[1]。鼓励受益地区与保护生态地区、流域下游与上游通过资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式建立横向补偿关系。在具有重要生态功能、水资源供需矛盾突出、受各种污染危害或威胁严重的市县和地区开展横向生态保护补偿试点。

2 创新发展理念与长江经济带创新发展的重点领域

创新是引领发展的第一动力。坚持创新发展理念，是应对发展环境变化、增强发展动力、把握发展主动权，更好引领新常态的根本之策[2]。长江经济带在国内拥有人才、智力密集优势，是未来引领全国转型发展的创新驱动带。

2.1 构筑长江经济带发展新的空间格局

空间布局是落实长江经济带功能定位及各项任务的载体，在全面落实主体功能区制度和发挥各地区比较优势的基础上，《规划纲要》提出长江经济带“一轴、两翼、三极、多点”的新空间格局[1]。“一轴”即依托长江黄金水道，以沿江主要城镇为节点，构建沿江绿色发展轴；“两翼”即发挥长江主轴的辐射带动作用，向南北两侧腹地延伸拓展，提升南北两翼支撑力；“三极”即以长江三角洲城市群、长江中游城市群、成渝城市群为主体，打造长江经济带三大增长极；“多点”即发挥三大城市群以外地级市的支撑作用，建设一批特色城市。

相比传统点轴发展理论指导下的长江经济带空间结构形态，《规划纲要》提出的长江经济带空间布局形态体现了与时俱进的要求，更具有系统性、层次性，更好地将沿江省市重点区域组成一个密不可分的空间系统。在这一空间布局下，全面创新改革试验区建设对长江经济带创新驱动发展具有至关重要的作用[9]。在国务院批准的14个国家自主创新示范区中，位于长江经济带的就有武汉东湖、上海张江、苏南、长株潭、成都高新区和杭州6个，国家发改委和科技部批复的创新型城市/城区在长江经济带中的10个省市都有分布，同时支持上海建设具有全球影响力的科技创新中心[10]，这都有助于长江经济带进一步形成创新驱动发展的空间格局。

2.2 创新驱动产业转型升级

《规划纲要》指出，要着力加强供给侧结构性改革，在改革创新和发展新动能上做“加法”，在淘汰落后过剩产能上做“减法”[1]。

（1）推动传统产业整合升级[11]。依托现有产业基础，推动生产要素向各类开发区和产业园区集聚，打造一批竞争优势明显的产业集群与产业基地。积极推动石油化工、钢铁、建材、船舶等传统高能耗高污染产业改造升级，提升技术装备水平，坚决淘汰落后产能。

（2）培育创新型产业集群。创新型产业集群是指围绕战略性新兴产业，通过制度建设、机制创新、分工合作，使产业链相关联企业、研发和服务机构在特定区域集聚，形成具有跨行业跨区域带动作用和国际竞争力的产业组织形态[12][13]。培育创新型产业集群，是长江经济带贯彻创新发展理念，实现产业转型升级的重要途径之一。在科技部已经认定的两批创新型产业集群中，长江经济带有江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、四川等省15个产业集群入选，占全部创新型产业集群的近一半，这对推动长江经济带创新型产业集群的培育具有重大推动作用。《规划纲要》也明确提出要培育和壮大战略性新兴产业，加快培育创新型产业集群。

（3）打造世界级产业集群。长江经济带是我国重要的制造业基地之一，沿江省市分布了我国主要的制造业生产园区和基地，在此基础上整合既有优势，强化基础创新能力，打造世界级制造业集群是长江经济带产业创新发展的重要途径。《规划纲要》提出要加快实施“中国制造2025”，以沿江国家级、省级开发区为载体，以大型企业为骨干，打造汽车、高端装备、纺织服装、家用电器等一批世界级制造业集群[14]。

2.3 创新区域协调发展体制机制

长江经济带发展需要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，这需要打破行政区划界限和壁垒，创新协调发展体制机制。

（1）推动一体化市场体系建设。一是统一市场准入制度。进一步简政放权，清理阻碍要素合理流动的地方性政策法规，清除市场壁垒，实施统一的市场准入制度和标准[14]；建立公平开放透明的市场规则，实现区域间质量、资质互认。二是促进基础设施共建共享。加强省际之间沟通协调，逐步消除区域运输服务标准差距，推进江海联运、铁水联运、公水联运有效衔接。三是创新完善投融资体制。大力推广PPP模式在长江经济带公用事业与基础设施领域的应用，设立长江经济带产业发展、创新创业、环境治理等投资基金，开展融资租赁服务。

（2）促进区域互动合作机制创新。一是创新政府协调机制。加强长江经济带上中下游地区在生态环境保护、基础设施互联互通、产业协同发展和市场一体化建设等领域的区域共商合作。二是进一步发挥企业主体作用。支持企业建立跨区域联合商会、行业协会、市场中介组织和市场化产业联盟、技术联盟与人才联盟。

（3）建立公共服务协调机制。长江经济带区域基本公共服务合作发展的关键，在于创新体制机制。一是加快教育合作发展，重点发展现代职业教育，联合开展跨区学科建设协同创新；二是推进公共文化协同发展，重点加强对历史文化名城名镇名村、非物质文化遗产保护，弘扬特色文化[1]；三是加强医疗卫生联动协作，重点建立跨区域双向转诊和同级医疗机构检查结果互认制度；四是完善区域社会保障体系，重点落实基本养老保险、基本医疗保险等社会保险关系转移接续政策[1]，建立社会保险参保信息共享机制。

（4）其他重点领域改革创新。一是加大行政审批制度改革力度。持续推进简政放权，建立权力清单、责任清单和负面清单，完善政绩考核评价机制；继续取消和下放行政审批事项，大幅缩减政府核准投资项目范围。二是推进改革试验区先行先试。优先将国资、金融、土地、科技、行政和开放等重大改革在试验区先行先试，形成区域性改革新优势。

3 协调发展理念与长江经济带协调发展的重点领域

长江经济带是我国区域协调发展总体格局中的重要组成部分，推动上中下游协同发展、东中西部互动合作是长江经济带发展的一个重要任务，《规划纲要》对长江经济带的定位之一就是东中西互动合作的协调发展带。

3.1 共促城市群协同发展

（1）推动城市群协同发展。一是形成“3+2”的长江经济带城市群协同发展格局。“3”即长江经济带三大国家级城市群——长江三角洲城市群、长江中游城市群和成渝城市群，“2”是长江经济带两大区域性城市群——黔中城市群和滇中城市群，《规划纲要》强调要以“3+2”总体布局为指导，推动城市群之间和城市群内部协调联动。二是推动主要城市群内部一体化发展。长江三角洲城市群要发挥上海的龙头带动作用，重点推动南京、杭州、合肥、苏锡常、宁波都市圈的同城化发展[15]；长江中游城市群要优化提升武汉城市圈辐射带动功能，提升环长株潭和鄱阳湖城市群建设水平，促进城市群内部协调一体化[16]；成渝城市群要发挥重庆和成都的双核带动功能，重点建设成渝发展主轴、沿长江和成德绵城市带，推动城市群内其他城市围绕成渝核心圈实现一体化发展[17]；黔中和滇中两个区域性城市群首先需要增强要素聚集能力实现经济体量上升，进而围绕特色产业和生态环保做文章，实现城市群内部协同一体化。

（2）促进各类城市协调发展。一是增强中心城市的辐射带动功能[18]。发挥上海、重庆、南京、杭州、武汉、成都等特大城市的引领作用，重点推进上海、重庆、成都、武汉等国家中心城市建设[17][19]。二是加快发展中小城市和特色小城镇。引导产业项目在资源环境承载力强、发展潜力大的中小城市和小城镇布局，增强对周边城镇和农村的服务带动能力，重点培育一批特色小城镇。三是加强新型城市建设。将生态文明理念全面融入城市发展，建设绿色城市；统筹运用互联网、大数据、物联网等新一代信息技术，建设智慧城市；借助丰富的历史文化和传统习俗，建设人文城市。

3.2 协同构建综合立体交通走廊

（1）提升长江黄金水道功能。要全面推进长江干线航道治理，提高支流航道等级，形成与长江干线有机衔接的支线网络；加快建立长江水运应急救助体系，增强突发事件处置能力[1]；完善三峡综合运输体系，建设三峡枢纽水运新通道和葛洲坝枢纽水运配套工程。

（2）促进港口合理布局。要统筹港口规划布局，优先发展枢纽港口，积极发展重点港口，适度发展一般港口，严格控制港口码头无序建设[1]；以上海、武汉、重庆等航运中心和主要港口为重点，加快铁路、高等级公路等与重要港区的连接线建设，实现枢纽港与铁路、公路运输衔接互通[1]。

（3）完善综合交通网络。围绕建设长江大动脉，加快铁路建设步伐，形成与黄金水道功能互补、衔接顺畅的快速大能力铁路通道。加快建设高等级、广覆盖的现代化公路网，有效延伸黄金水道辐射范围[1]。合理布局油气管网，加快建设长江三角洲、长江中游和川渝云贵地区油气运输主干管道，配套建设输配体系和储备设施。

3.3 引导产业有序转移与承接

按照区域资源禀赋条件、生态环境容量和主体功能定位，协调区域间产业布局，有序引导产业转移与承接。

（1）突出产业转移的重点。下游地区的资源加工型、劳动密集型产业和以内需为主的资金、技术密集型产业应加快向中上游地区转移，中上游地区要根据自身资源环境承载能力因地制宜承接相关产业，严格禁止污染型产业、企业向中上游地区转移[1]。

（2）利用好产业转移承接平台。继续推进安徽皖江、江西赣南、湖北荆州、湖南湘南、重庆沿江和四川广安国家级承接产业转移示范区建设，发挥产业集中与集群效应。积极利用扶贫帮扶和对口支援等区域合作机制，建立产业转移合作平台，鼓励社会资本积极参与承接产业转移园区建设和管理[1]。

（3）协调创新产业转移承接方式。采取一系列措施鼓励下游地区企业到中上游地区共建产业园区，发展“飞地经济”；推进省际毗邻地区、跨省跨江承接产业转移园区合作共建，拓展市场发展空间，实现利益共享。

4 开放发展理念与长江经济带开放发展的重点领域

开放是国家繁荣发展的必由之路。改革开放三十多年的实践证明，开发对我国经济社会发展作出了巨大贡献。长江经济带要成为具有全球影响力的内河经济带，必须坚持开放发展理念，更多地走向世界，同时也要兼顾对内开放。

4.1 加强与“一带一路”建设融合

推进“一带一路”建设是统筹国内国外两个大局，落实开放发展理念的重大战略部署，长江经济带开放发展必须积极融入“一带一路”建设[20]。一方面，《规划纲要》强调长江经济带要在西南、西北和东北三个方向全面融入“一带一路”，打造西南国际物流大通道、“中欧班列”等重点经济走廊和贸易品牌[21]。另一方面，《规划纲要》提出推动具备条件的沿江口岸加入安全智能贸易航线试点计划，扩大机电产品和高新技术产品向西出口，增加来自“一带一路”沿线国家的能源、资源和农产品进口。

4.2 推动特殊区域开放发展

一是建设好自由贸易区建设。截至2016年，全国共分三批设立11个自由贸易区，其中长江经济带的上海、浙江、湖北、重庆和四川均获批。自由贸易区对长江经济带进一步开放发展，扩大对外贸易具有重要作用，必须对其充分利用并建设好。二是扩大综合保税区。根据开放发展和项目需求，将符合条件的沿江海关特殊监管区域整合为综合保税区，全面实现区域通关一体化。三是设立跨境经济合作区。重点在长江经济带边境地区设立边境经济与旅游合作区，促进跨境经济贸易合作与开放发展。

4.3 深化长江大通关体制改革

实现长江大通关是落实开放发展理念，把长江经济带建成全方位对内对外开放带的重要举措。当前长江大通关面临的主要障碍是体制不完善和地区壁垒的存在，通关改革已经势在必行[22]。推进内陆海关与沿海沿边口岸海关的协调配合，深化口岸与内陆检验检疫机构合作，实现口岸信息系统互联共享；实施口岸管理相关部门“一站式”作业，全面推进关检合作，实现全流域关检直通。

5 共享发展理念与长江经济带共享发展的重点领域

共享是中国特色社会主义的本质要求。推动长江经济带发展的根本目的在于使发展成果由沿江省市人民共享，实现共同富裕。

5.1 全力实施精准脱贫

长江经济带是我国推进精准脱贫的重点区域，尤其是中西部省市集中了众多贫困地区。贯彻落实共享发展理念，必须首先解决长江经济带的贫困问题。重点推进武陵山区、秦巴山区、大别山区、乌蒙山区、罗霄山区、滇桂黔石漠化区和滇西边境山区等集中连片特困地区扶贫攻坚，通过发展特色产业、异地搬迁、生态保护与教育培训等形式创新扶贫脱贫方式[23][24]；加强跨区域扶贫协作，引导下游省市和企业对口帮扶中上游贫困地区和三峡库区[1]。

5.2 促进基本公共服务均等化

共享发展理念的一个要求是实现全民共享，这就需要地方发展成果在共享过程中打破壁垒封锁。长江经济带基本公共服务面临的一个突出问题就是城乡分配的不对等，相当一部分人无法共享区域发展成果。《规划纲要》对此提出要拓宽农民进城落户渠道，推进农业转移人口市民化[1]；推动公共服务供给方式多元化，促进城镇基本公共服务主要对本地户籍人口提供向对常住人口提供转变；大力改善农村公共服务条件，促进城乡间服务项目和标准有机衔接[23]。

5.3 建立完善共享发展的体制机制

长江经济带发展的首要任务是生态保护，共享发展理念下的长江经济带生态保护成果也应由全体人民和各个区域共同享有。为此，应重点建立健全跨部门、跨区域、跨流域的生态破坏与环境污染联防联控机制，由沿江省市共同设立长江水环境保护治理基金、长江湿地保护基金，共同建立环评会商、联合执法、信息共享和预警应急的区域联动机制[1]，共享一江清水带来的生态成果。

参考文献

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[8]新华网.受权发布：中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2015-05/05/c_1115187518.html.

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[10]中国政府网.国务院关于印发上海系统推进全面创新改革试验加快建设具有全球影响力科技创新中心方案的通知(国发[2016]23号).http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-04/15/content_5064434.html.

[11]国家发改委.关于印发长江经济带创新驱动产业转型升级方案的通知(发改高技[2016]440号)[EB/OL].http://www.sdpc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/201603/t20160309_792254.html.

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[14]中国政府网.国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见(国发[2014]39号)[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-09/25/content_9092.html.

[15]国家发改委.关于印发长江三角洲城市群发展规划的通知(发改规划[2016]1176号)[EB/OL].http://www.sdpc.gov.cn/zcfb/zcfbghwb/201606/t20160603_806390.html.

[16]国家发改委.关于印发长江中游城市群发展规划的通知(发该地区[2015]738号)[EB/OL].http://www.sdpc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/201504/t20150416_688229.html.

[17]国家发改委.关于印发成渝城市群发展规划的通知(发改规划[2016]910号)[EB/OL].http://www.sdpc.gov.cn/zcfb/zcfbghwb/201605/t20160504_800780.html.

[18]国家新型城镇化规划(2014—2020年)[M].北京:人民出版社，2014:35-37.

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[20]新华网.受权发布：推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/world/2015-03/28/c_1114793986.html.

[21]国家发改委.中欧班列建设发展规划(2016—2020年)[EB/OL].http://www.ndrc.gov.cn/zcfb/zcfbghwb/201610/P020161017547345656182.pdf.

[22]新华网.海关总署推动长江经济带区域通关一体化改革[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/fortune/2014-05/28/c_126556957.html.

[23]中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要[M].北京:人民出版社，2016:136-154.

[24]国务院扶贫开发领导小组办公室.国务院关于印发“十三五”脱贫攻坚规划的通知(国发[2016]64号)[EB/OL].http://www.cpad.gov.cn/art/2016/12/3/art_46_56101.html.