拿什么来拯救他们无处安放的晚年——城镇失独老人养老问题研究

苗涛 焦作大学人文学院

人口政策的制定对于家庭而言，所引发的蝴蝶效应是巨大的，左右着千万个家庭的命运，可谓是“一石激起千层浪”。我国于21世纪70年代末实施的计划生育政策是国家基于特殊时期的国情，为缓解环境和资源压力，加快经济建设而提出的一项国策。至2016年全面放开二孩政策这短短30余年，独生子女家庭一度成为我国主要的家庭结构，根据《第六次全国人口普查》结果估计，至2015年，我国独生子女约1.76亿，到2050年将达到3.1亿。独生子女家庭是高风险家庭，且这种风险性随着生命周期的延伸，特别是当母亲超出生育年龄之后会不断增加。截至2010年，已登记在册的失独家庭约100.3万户，据中国社科院的王广州教授测算，到2050年全国累计独生子女死亡数量将达到1184万。城镇失独家庭作为失独群体的主要组成部分，所面临的养老困境亟待解决。

一、城镇失独家庭的特殊性

相对于农村独生子女家庭而言，子女的健康存在对城镇独生子女居家养老意义更为重大，我们只有充分了解城镇失独老人的独特性，才能更有针对性地采取有效的举措来帮助这个特殊而无助的群体。

(一)数量多，精神慰藉空白

由于城镇居民大部分是“城市中的单位人”，违反计划生育所面临的行政处罚和巨额的超生罚款使得城镇家庭实行严格的计划生育政策，而农村因为国家计生政策的倾斜，普遍实行大于1.5孩政策，这就导致城镇独生子女家庭远远多于农村独生子女家庭。据2015年5月发布的《中国家庭发展报告2015》显示，独生子女家庭占全国家庭总数的70%左右，其中城镇独子女家庭占比达3/4以上。再加上城镇生活压力大，意外事故发生率都高于农村，其失独的风险也就远高于农村独生子女家庭。城镇的生活模式较独立，亲人生活区域分布较广，很少有几代人同地区生活的现象，邻里之间的关系比较淡漠，常处于“各人自扫门前雪”的生活状态，而农村血缘关系分布广泛，地缘关系较紧密，因此，农村失独家庭更容易在远亲近邻那里得到生活和心理上的人文关怀，而城镇失独老人在面临生活需求和情感慰藉时，常常无人可求、无人可诉。

(二)经济压力大，心理伤害持久

城镇生活繁华便利，有着丰富的生活资源和医疗服务资源，可这一切对于失独老人来说，却变成了他们生活和养老难以跨越的障碍。据国家人口计生委副司长郭震威等同志估算，城市独子家庭中年丧子的概率为9.65%，平均丧子年龄为54岁。城镇子女的养育成本远高于农村，很多父母抚养孩子的花费几乎占据了家庭2/3的资金，失独后，这些城镇父母多处于退休或行将退休的状态，失独后生活和医疗的花费使得他们的经济状况雪上加霜，生活养老举步维艰。城镇失独老人不仅要承受生活的孤苦，更要承受永久性的失子之痛，“积谷防饥，养儿防老”成了他们不可实现的奢望。他们不同于城市空巢老人，空巢老人的形成是因子女长大成人离开父母独自生活，是符合自然规律的，子女可以常回家看看，在经济和精神上都可以给年迈的父母以慰藉。失独老人的空巢期是彻底的，没有希望、寂寞而冰冷，他们经历了巨痛，然后更久地经历着一种绵长的钝痛，活如行尸走肉。

二、城镇失独家庭养老存在的问题及原因分析

首先，立法保障不完善，政府执行力不足。在实行计划生育政策时，国家出台了一系列的法律法规以保证这一国策的顺利实施，可是时隔30多年，当年放弃了生育权的那一批独生子女父母在失子年迈之时，国家对这个特殊群体生活养老的立法保障体系却并不完善。虽然2008年发布了《全面实施计生家庭特别扶助制度》、2012年修订了《老年人权益保障法》，2013 年的《关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的通知》、《关于调整完善生育政策的意见》等扶助政策，它们的出台和不断调整，展示了国家对于失独家庭这一特殊弱势群体的关注，但是失独群体一直是以“计划生育特殊困难家庭”、“参照三无老人”的说法来笼统概括，立法机构至今没有出台针对失独家庭权益保障的专项法律法规，城镇失独群体仍缺少法律层面的制度保障。即使在2015年最新修订的《人口与计划生育法》中，对于失独家庭养老等社会保障的内容也没有在任何条款中被提及。量化标准和法律保障的缺失必然导致各地帮扶措施和物质补偿标准不统一、政府责任泛化和个人权利的虚化，使政策流于形式，失独老人的合法权益在受到侵犯时很难依据法律法规来得到保障。其次，救助覆盖面低，缺乏有效地心理辅导机制。目前登记在册的失独父母扶助对象约为47万人，数量不足保守估计的一半数值，这种局面的出现与政府的初期宣传工作不到位、政策制定的不合理性是有密切关系的。在失独家庭养老扶助政策中，绝大多数地区都把女性是否满足49岁作为领取扶助金的标准，这一年龄限制是不合理的。失独家庭所承受的物质和精神上的痛苦与年龄无关，即便有生育能力的失独夫妻，女方也多处于高龄产妇的范畴，再生育要承担较大的生育风险，同时，失独家庭的经济水平、夫妻的和睦程度、对失子痛苦的承受力都是失独家庭再生育需要慎重考虑的问题，因此将年龄做为能否受到经济扶助的标准对独生子女家庭是不公平的。但目前为止，只有江西省把女方未满49岁以下的失独家庭也划进了扶助范围。据中国人口与发展研究中心调研显示，70%-80%的失独父母存在严重的精神创伤和心理障碍，38%的人想过自杀，64%的人长期抑郁，70%的人感到自卑，我们在对焦作市部分失独父母访谈中也发现，失独家庭养老服务需求中精神关怀占比最高，更需要专业的心理辅导介入。这就需要建立失独老人情况分析数据库，集中统计失独老人的各项数据，分析评估老人的心理状态，在数据分析基础上设计有效的心理疏导机制采用相应的手段进行干涉。数据库的建立这一重要而基础的工作需要政府的介入，但却未得到有效地组织实施。绝大多数社区对于失独家庭的精神关怀仅限于节假日慰问、有限的走访、简单的心理指导，方式单一，效果不佳。第三，养老资源不足，社区服务有限，社会参与热度不高。城镇失独老人普遍的心态都是“不怕死，却怕病怕老”，失去了“反哺式”的传统养老模式，大部分失独家庭只能依靠自己和配偶养老，但对于那些双失老人，养老、看病住院简直成了他们的噩梦。政府制定的有关失独老人扶助政策在养老制度和医疗保障制度中都没有具体的体现，造成了他们养老难、看病难。因为怕承担经济和事故责任无法找到合适的监护人签字，使他们被养老院拒之门外，为数不多的公立养老院虽然支持接收“三无老人”，却没有专门针对城镇失独老人的服务，僧多粥少的局面使得城镇失独老人入住无门、一床难求。社会组织在开展义务服务时，因为是非营利性质，经费紧张、人员专业素质不高、服务项目单一等问题凸显，还有一些社会组织面对不能创造明显价值的失独群体，因获利甚少，参与热度不高。

三、进一步完善城镇失独群体养老保障的对策

随着国家政策的不断完善，社会对失独群体也越来越关注，2017年，全国人大代表杨莉、邓三龙、全国政协委员迟子建等人的建议和提案又一次呼吁要关注这个生活在痛楚和无奈中的特殊群体。政府掌握着丰富的社会资源和公共权力，亟需承担起失独老人养老的主要责任，完善和解决城镇失独老人的养老问题。

(一)明确群体身份，完善制度体系

我们的社会是一个法治社会，明确的立法制度是解决问题、维护权益的基础，要想从根本上解决城镇失独老人养老问题，必须立法先行。政府应当修订相关法律或制定一部维护失独家庭权益的社会保障法，出台实施细则来维护失独老人特别是城镇失独老人的经济和精神慰藉等合法权益，将失独老人纳入到社会救助的立法范畴，有关失独老人的医疗保障、心理指导、生活护理等养老需求以法律形式使其规范化，明确管理部门和管理内容，由计生部门或民政部门担负起对失独群体的监护职责，开通失独老人医疗救助、养老院入住绿色通道。实行动态经济扶助，根据地区消费水平，在国家和地方政府财政补偿基础上，中央财政保底，从社会抚养费、福利彩票、社会慈善基金等公益金中抽取一定比例的资金，建立“失独老人养老基金”，用来解决失独老人的医疗和养老问题。失独老人不同于“三无老人”，“失独家庭”应当以合法化的身份进入国家话语体系。失独者需要的不仅仅是国家的经济补偿，更需要的社会的理解、尊重和承认，只有他们的身份被国家认定，他们的困境才有希望从制度的层面被解决。

(二)整合社区资源，加强社会合力

首先，建立社区失独老人数据库。社区应当对各个辖区内失独家庭的年龄、健康状况、家庭成员组成、经济收入、城市生活圈等基本情况和养老需求进行详细地统计，建立社区失独老人数据库，根据老人的不同需求和家庭情况构建社会支持体系，有的放矢、因人制宜地制定不同的服务内容和模式。其次，社区和社会力量合力，营造社会关怀氛围，进行专业化辅导。失子初期老人情绪低落、自我封闭，社区除了提供正常的节日慰问、社区娱乐活动和日常关怀之外，还应当加强社区的医疗保障水平，以满足失独老人的及时就医和咨询事宜，对失独老人定时定点联系，为其提供专业的心理辅导和护理常识。失独老人的养老问题仅依靠政府是不能完全解决的，而是要在政府主导下，发动社区和社会力量参与，构建社会扶助体系来提高城镇失独老人的养老问题。政府可以通过网络、电视、公益广告等渠道，让失独老人这个特殊的群体进入公众视野，让大家了解、理解这个为国家人口和持续发展作出牺牲的群体现在面临的困境，鼓励专业人员、志愿者、企事业单位、公益组织参与到失独老人的养老扶助中，形成良好的社会关爱氛围，帮助他们疏导情绪，激发生活信心，真正让失独老人走出精神困境。

(三)更新养老理念，实行多元化养老

子女赡养父母这样一种代际反哺的家庭养老模式对于失独家庭而言已无可能，失子后抗逆力比较差，社交障碍、心理抑郁还有养老困惑都让他们对生存望而却步。所以首先要帮助老人加强心理的自我修复力。据调查，90%的失独父母会以各种方式让子女继续“活着”，这种怀念如果是他们情感和生活组成的一部分是正常的，过多则导致他们拒绝接纳新的信息，使自己与世隔绝，有的还会陷入深深地自责中，失去生活的勇气，进而加剧身体健康的恶化，所以政府和社区要积极联系专业的心理医生和社工对他们及时救助。民间已有很多自发的失独团体为失独老人提供互助互救、抱团取暖的平台，政府也可以参与其中，为失独者搭建一个专业咨询平台，鼓励心理、医护人员、法律、保健方面的专业人士和志愿者加入其中，更精准及时地为老人们提供义务指导，帮助老人们早日融入社会，形成健康的生活方式。其次开展健康养生活动。引导失独老人走出家门，通过老年大学、集体娱乐健身、志愿者活动，举办养生、医疗、紧急救助讲座等活动帮助他们找到自我价值，在饮食起居中做好养生保健，在生理上提高老人们自我保护的能力。第三，倡导多元化养老方式。可以通过入住养老院、社区和社会力量联合兴办的居家养老、寺庙养老、时间银行等方式选择适合自己的养老方式。2015年，北京为失独老人建立了专属养老院；2017年7月，全国78.6%的养老院均可提供不同形式的医疗服务；2016年，焦作市养老机构98家，医养结合机构达到76家；焦作市自2017年开始大力推进健康养老产业转型发展，积极打造“互联网+养老”服务模式，建成了12349居家养老服务平台。这些数字都显示了国家和政府对养老事业所做出的努力。针对失独老人签字难的问题，政府可以在社区建立失独老人服务中心，为有意入住养老院的老人签字担保，也可以责成一些公益机构或基金会作为担保人和监护人，办理老人的入住事宜。失独老人在经济上可以采取以房养老的方式，将房产抵押给金融机构，定取获取养老金，以补足自己的养老之需。

习总书记在一系列讲话中多次强调“民生观”，把提高人民群众的利益做为实现中国梦的重要指标。城镇失独群体是特定时代特定背景出现的特殊群体，二胎政策的实施有效缓解了失独群体的数量，但是这个群体在以后相当长的时间里会依然存在。我们应当尽早完善城镇失独群体的医疗、养老保障制度，让这些为国家发展作出牺牲的人能够老有所依、老有所养、老有所乐，真正拥有一个幸福的晚年。