基于中德生态园实践的土地管理4.0模式探索

张光辉 王佳成/ ZHANG Guanghui，WANG Jiacheng

UNTERSUCHUNG DES BODENVERWALTUNGSMODELL 4.0 AUF GRUNDLAGE DER PRAXIS IM DEUTSCHCHINESISCHENKOPARK

EXPLORATION OF LAND RESOURCE MANAGEMENT 4.0 BASED ON THE SINOGERMAN ECOPARK PRACTICE

作为重要的生产资料，无论是在生产力落后的奴隶社会、封建社会，还是现代社会，土地都是发展之基、民生之本。为了适应生产力和社会主要矛盾的变化，在每一次重大的社会变革中，政府都会将土地管理作为重要的宏观调控手段，不断调整完善土地管理制度。党的“十九大”提出“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计，必须坚持人与自然和谐共生”，做出了“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”的重要论断。为落实党中央关于生态文明建设的部署，满足新时代、新时期社会变革和经济发展的需要，亟需对土地利用和管理模式进行调整和完善。

1 对当前土地管理工作的思考

土地政策的改革和演变，始终伴随着我国现代化建设和社会主义市场经济体制改革进程的发展。先后大致经历了多头分散管理阶段（1949～1986年）、城乡土地统一管理阶段（1986～1998年）、国土资源相对集中统一管理阶段（1998～2018年）。伴随自然资源部的组建，土地管理工作也正式进入了“4.0”阶段。在新阶段，要调整管理模式以适应形势发展需要，将之更新到以绿色、生态为导向的“4.0版本”。

1.1 建立土地管理新模式是现实国情的必然要求

经过30多年的快速发展，我国经济社会发展取得了巨大的进步，但是粗放的发展方式已经难以为继。2012年，我国经济总量约占全球的11.5%，却消耗了全球21.3%的能源、45%的钢、43%的铜、54%的水泥，排放的SO2、氮氧化物总量居世界第一①。截至2017年末，全国耕地面积为20.23亿亩，因建设占用、结构调整，较2011年净减少600万亩②，逼近18亿亩的耕地保护红线。

党的“十九大”报告指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。这是根据国际国内环境变化，特别是我国发展条件和发展阶段变化做出的重大判断。国家自然资源部承担着统一行使全民所有自然资源资产所有者的职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复的重大职责。面对严峻的生态资源形势，土地管理工作需进一步落实党中央、国务院关于生态文明建设的一系列要求和部署，着眼于资源节约和环境友好，实现管理理念、管理方式的自我革新。

1.2 法律制度体系不能完全适应新时期的用地要求

为落实生态文明建设的要求，原国土资源部颁布了《节约集约利用土地规定》（国土资源部令第61号），下发了《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地政策的意见》（国土资规〔2015〕5号）、《关于落实“十三五”单位国内生产总值建设用地使用面积下降目标的指导意见》（国土资发〔2016〕120号）等政策文件。这些文件多为解决某一方面的问题，没有一部系统总结生态文明建设相关工作要求及全国各地试点经验的政策文件；且在法律层级上多为规范性文件，其执行强制性和宣传力度较法律法规差距较大，因此影响了落实效果。同时，全国多地先期已开展试点，探索用地先租后让、弹性年期出让等创新用地新模式，但无统一的政策，各地政策界限和执行程序不一，不利于土地权利人合法权益的保护。最重要的是，作为土地管理的基本法律，《土地管理法》自1998年进行重大修订之后，仅对个别条款进行过修正，其立法理念和管理手段已不能满足生态文明建设和自然资源系统性保护的要求，需增加关于国土空间管制、永久基本农田保护、集体建设用地入市等方面的具体法律规定。

1.3 土地管理的精细化水平还需进一步提高

近些年，伴随着“国土一张图”等科技手段的使用，国土系统的精细化管理水平有了大幅提高，但在一些环节仍存在“缺项”：（1）对土地出让合同落实情况的监管力度有待加强，如重视对用地开工情况的监督，但对土地出让合同约定事项的履行情况及违约责任追究情况的监管力度不够，且缺乏与发改委、规划和城建等相关部门的联动；（2）现有法律政策对临时用地的规定较为简单，对其用地规模无具体要求；（3）对于临时用地期满后未按要求复垦土地的单位和个人，一些地方的责任追究力度不够。

2 中德生态园绿色用地模式的探索和实践

青岛中德生态园（Sino-German Ecopark）作为中德两国政府共同建设的首个可持续发展示范合作项目，位于第九个国家级新区——青岛西海岸新区。园区自成立以来，全面对照国家新型城镇化、生态文明建设、中央城市工作会议有关工作要求，前瞻落实“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，注重生态和谐与经济发展间的平衡，实践了一条契合生态文明建设要求的土地利用新路径。

2.1 规划引领，打牢绿色生态用地基础

以园区生态敏感性评价为主，叠加GIS（Geographic Information System,地理信息系统）分析高程、水文、坡度、植被等要素，划定9个生态敏感分区，科学确定生态保护红线和城市开发边界，据此提出“城市岛”规划理念，将圆形的建设区镶嵌在自然景观和环境中。反思国内开发区建设中工业用地占比过高带来的种种弊端，强调“产城融合”，测算产业能够提供的就业岗位，将园区的产业、绿化、商住用地比例合理地确定为45%、30%和25%③。完成园区控规、产业规划、绿色建筑、水资源利用等37项规划编制和课题研究，形成了完善的园区绿色规划体系。坚持三维立体开发理念，编制地下空间专项规划，提出核心区地下空间开发率100%的管控指标。突出环境保护优先的理念，将工业用地全部规划为一类工业用地。增加规划用地弹性和功能混合，最大限度地提高土地综合用地率和复合性，满足城市动态发展、市场经济体制和土地有偿使用制度的要求。

2.2 标准立园，丰富土地利用指标控制体系

在容积率、投资强度、建筑密度等传统土地管控指标基础上，借鉴德国“莱茵模式”，建立可量化的40项生态指标体系，为中德生态园的各项建设划下了“生态红线”，将其作为统领园区绿色生态建设的纲领性文件和控制碳排放的主线。指标体系首次在国内提出园区范围内的原有地貌和肌理保护比例、鸟类食源树种植株比例等6项控制指标，并将其中14项纳入园区法定规划，强化刚性管理。该指标体系取得了德国TöV 北德（NORD）④认证，相关工作经验及指标纳入商务部制定的《国家级经济技术开发区国际合作生态园工作参考指南》。为满足园区发展建设要求，结合国家省市对国际合作园区战略发展的定位要求，园区参考联合国《2030可持续发展议程》、联合国第三次住房和城市可持续发展大会（简称“人居三”）等形成的标准，构建以“经济健康持续、生态特色鲜明、创新驱动发展、全球开放包容”为愿景的2030可持续发展指标体系，形成可监测、可统计、可持续发展的升级版的绿色生态指标。

2.3 部门协作，全面提升依法管理土地的能力

园区充分释放“大部制”管理制度的红利，改变条块管理的工作格局，加强土地管理、规划管理和城市建设管理间的联系和融合，实现了对土地利用的全过程管控。

（1）开展“多规合一”，完善土地利用基础条件，将土地、规划、林业、水利和环保的基础资料汇总整理，建立统一的数据库和土地负面清单，编印《土地规划图集》，从源头提高土地利用效率；（2）提高园区入驻门槛，对拟入园企业一律从投资强度、能源消耗、技术及标准化水平、自主知识产权、安全风险、环境影响等方面进行综合评价，对评价不合格的，不予安排土地、不予进驻国有投资建设的通用厂房；（3）丰富土地管控指标，增加节能减排的内容。在供应环节，将单位GDP碳排放强度和绿色建筑星级等指标作为土地出让必备条件，并纳入土地出让合同约定，接受监管；（4）重视对土地开发建设过程的管理，制定《绿色施工管理办法》，提出施工区域原有地貌肌理保护要达到40%，减少施工过程中非必要的土地占用和破坏；（5）创新批后监管和违法用地查处机制，针对土地违法案件执法程序长、执法效果差的难题，引入规划、城建、城管等部门的执法力量，联合开展日常巡查，利用不同部门法规政策的竞合，实现“共管共查”，缩短查处时限，提升执法效果。

2.4 创新思路，探索土地节约新模式

（1）集中建设高标准的村改社区。在园区建设15个社区，集中安置被征地农民，项目用地面积约38.6万m2，总建筑面积约78万m2，容积率2.02。安置区建有共享办公、医疗、体育、文化和商业设施，腾退土地878亩，土地节约率63%。同时在法定补偿的基础上，按照12m2/人的标准建设经济发展用房，解决被征地农民的生计问题，探索实践了土地征收补偿的新模式。

（2）不单独为规模较小的德国“隐形冠军”企业和高科技企业供地，而是由国有平台供地并统一建设通用厂房。根据“工业邻里中心”理念，统一配套办公和生活服务设施，满足项目用地和生产需求，提升土地集约化利用水平。目前已建成工业孵化器项目17万m2，安排16家企业入驻。

（3）利用第五立面，重视屋顶光伏发电。作为以绿色生态为底色的新型园区，中德生态园始终高度重视太阳能、风能、地源热能等可再生能源的开发利用，编制了专项规划，激励和引导入园企业利用屋顶建设光伏发电设施。园区总规划光伏发电设施30.00MWp，现已建成和正在实施的约6.34MWp，占地面积约6万m2。从土地利用的角度看，通过大范围光伏发电设施的建设，节约了传统电力设施用地，提升了单位面积土地的使用效率，提高了用地产出，实现了节能减排的要求，属于新型土地立体式利用模式。

（4）实施国土综合整治，修复生态环境。深刻认识“山水林田湖草”的统筹保护和系统修复的意义，坚持保护优先，实施生态系统保护和修复工程，对园区6处历史遗留的工程损毁土地进行修复，消除地质灾害隐患、恢复地面植被；对园区3条山溪水系、14座塘坝进行统筹治理，改善区域水生态环境。通过这些工程的实施，进一步优化中德生态园的生态环境，使200余亩土地具备了重新利用的条件。

3 构建土地管理4.0模式相关建议

经过5年的实践探索，中德生态园绿色生态发展之路得到了社会的广泛认可，先后获得“国家绿色生态示范城区”“国家人居环境奖”等荣誉。2018年，自然资源部对园区的开发建设和土地节约集约的有关情况进行了调研。本文结合中德生态园土地利用方面的实践，对构建绿色生态的土地管理4.0模式提出以下建议。

3.1 打破保护理念上的条块限制

2014年原国土资源部颁布了《节约集约利用土地规定》，土地利用的基本原则由“节约集约并重”调整为“节约优先”，突破了土地和矿产管理的条块限制，提出了矿区土地复垦利用新要求，这些用地理念的引入，标志着用地模式朝着绿色、生态的方向转变。对标生态文明建设的要求，自然资源部要跳出思维惯性，强化“山水林田湖草”是一个生命共同体的理念，坚持对自然生态各要素进行整体保护、系统修复、综合治理，以绿色发展引领国土资源调查、规划管理、保护与合理利用等环节。同时加快自然资源管理制度的统一立法，将土地资源的管理和利用纳入到整体的法律框架当中。

3.2 加速推进“多规合一”工作

土地规划、城市规划、林地保护规划、海岸线保护规划等各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接，是造成土地批而未供、供而未用的重要原因之一。本次自然资源管理体制改革的最大成果，就是赋予了自然资源部统一的自然资源调查和登记、统一的国土空间用途管制职责。没有统一的空间用途管制规划，就无法实现对自然资源全要素的有效利用和管控。在抓紧推进“多规合一”工作的同时，建议先行推进以下工作：利用全国第三次土地调查开展全自然资源的普查，为编制统一的空间管制规划奠定基础；整合土地总体规划、城乡规划及林业、水资源数据，建立统一的数据库，作为开展土地审批和利用的基础数据，从源头减少土地资源的浪费。

3.3 加大跨部门的协作力度

本次机构改革最大的亮点是自然资源部和生态环境部的组建。作为国家生态环境监管体制改革的“排头兵”，从分工上来说，自然资源部担负着保护自然资源合理开发和系统保护的职责，而生态环境部则利用环境控制红线全面考量各类资源与环境利用活动的合理性。两个部门必须加强联动，联手治理生态环境，共建美丽中国。建议加强部级数据的共享，利用生态环境部监测数据，更准确地掌握资源的变化情况，更加合理地制定耕地保护、矿产开发政策；在制定建设用地控制指标时增加环境污染和能源消耗的限制性指标，完善环境保护体系；加强执法联动，共同查处生态违法行为。

3.4 土地管控指标增加绿色低碳、节能减排的内容

目前工业项目土地使用条件包含了投资强度、容积率、建筑密度、绿地率、非生产设施占地比例等控制性指标。这些指标更多体现了土地集约利用的要求，缺少对环境和能源保护的要求。浙江省等地已做出有益的探索，在新增工业用地、商业服务业设施用地、物流仓储用地出让前，将投资强度、亩均税收、亩均增加值、全员劳动生产率、单位能耗增加值、单位排放增加值、科研经费支出与主营业务收入之比等指标纳入土地“招拍挂”出让条件。本文建议本着资源节约、环境友好的原则，完善建设用地指标管控和评价体系，加快完成工业用地指标修订工作。

注释

① 董峻, 王立彬, 高敬, 等. 开创生态文明新局面（砥砺奋进的五年·绿色发展 绿色生活）——党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央引领生态文明建设纪实[N/OL]. 人民日报, 2017-08-03 (01) [2018-05-05]. http://paper.people.com.cn/rmrb/html/2017-08/03/nw.D110000renmrb_20170803_2-01.htm。

② 中华人民共和国自然资源部. 2017年中国土地矿产海洋资源统计公报 [R/OL]. （2018-05-18）[2018-05-19]. http://upload.gtzyb.com/2018/0518/1526631066786.pdf。

③ 《中德生态园控制性详细规划》。

④ TöV即“技术监督协会”（德文全称：Technische öberwachungs-Vereine e.V），TöV NORD集团是一家世界领先的技术服务供应商，从事技术审核和认证服务，是德国三大认证机构之一。