浅谈水电开发前期工作风险管理

严 锦 江

(国家能源集团大渡河流域水电开发有限公司，四川 成都 610041)

0 引 言

水电是优质可再生能源，对保障水安全及减轻洪灾、旱灾等自然灾害也具有战略意义。但从社会经济角度，企业开发水电也面临一定的安全和经营风险，从全生命周期看，水电站要经历前期论证、建设、运营、后期处理等阶段，水电站安全风险主要体现在建设和运营后期，经营风险则体现在全生命周期。实践证明，做好前期论证是水电站项目规避安全、经营风险的关键所在。

随着水电开发运营技术的成熟，计算机技术、监测技术的迅猛发展，水电发展观念的变化，以及研究、管理水平的不断提高，风险管理被广泛运用到水电企业管理的各个方面。通过水电站前期风险管理，可最大限度降低水电站建设和运营风险，在项目全生命周期内，提升项目安全性和市场竞争力。

1 水电前期风险

水电站前期风险从风险内容角度可以划分为勘测设计风险、管理风险和审批风险，对开发业主而言，勘测设计风险、管理风险均为内部风险，行政风险为外部风险。

1.1 勘测设计风险

水电工程前期勘测设计十分复杂，涉及水文、地质、水能利用、工程安全、征地移民、环保水保、社会经济等多个方面，工作要经历规划、预可行性研究、可行性研究三个阶段，每个阶段一般都要进行调研收资、地形测量、水文观测、地质勘查、方案设计、环保水保、征地移民、社会经济评价等工作内容，由于工作的复杂性，每个工作内容都孕育着一定风险。

1.1.1 资料风险

大中型水电站从预可研到可研完成一般需要3-8年时间，收集的社会经济、电力市场、造价信息等资料在不断变化，若不进行及时更新研究，则设计在输入方面就已形成风险。

1.1.2 水文风险

水文站少，水文站观测年限少，所获得资料周期性不够、代表性不足，按面积推算径流洪水缺乏对照等，径流量、设计洪水、分期洪水等计算粗略，由此造成电站设计的装机容量、泄洪规模、工程施工都面临风险。

1.1.3 地质风险

地质构造未调查清楚，地勘工作网控制性不好，地勘工作量不足，地质环境边坡未开展勘查工作，容易造成电站坝址选择失误，实施阶段工程设计方案变化大，工期、工程量、造价增加的风险。

1.1.4 设计风险

选定坝址离大断层太近或与大断层连通的小断层跨越坝址，选定坝型与地形地质条件等不够协调，选择正常蓄水位未规避或消除敏感制约因素，枢纽布置紧邻滑坡、崩塌、泥石流等地质灾害点，造价水平与当地建设条件不适应等。

1.2 管理风险

水电站前期工作时间长，投入大，后期开发电站资源禀赋条件较差、造价高，环保、移民、稳定要求不断提高，给电站前期投资、所在地社会稳定等带来风险。

1.2.1 前期投入风险

水电站前期勘测设计投入较大，一般占工程总造价的2-4%，若项目被否或延迟开发，势必造成投入前期费的浪费或资金使用效率不高。

1.2.2 库区停建风险

水电站库区“停建令”下达后，未在规定时限内完成移民安置规划审批，或在完成移民安置规划审批后，未在规定时限内完成项目核准实施，“停建令”失效，造成投资浪费并面临地方政府的补偿要求。

1.2.3 过度“优化”风险

为使电站通过财务评价，不分设计阶段和工程实际，机械地将设计方案优化数量及优化工程量进行绩效考核，过度开展设计优化，人为压低电站投资，降低了工程建设标准和安全储备。

1.2.4 筹建风险

水电站由于建设工期长，施工准备工作量大，在开工前要进行一定的筹备工作。若筹备工作与项目开工审批工作不匹配，并花费大量人、才、物，造成水电站前期投资效率低下。

1.3 行政风险

电力过剩、环境保护、社会稳定等问题不断压缩新建水电站核准空间，政府简化核准手续而同时行业主管部门加强监管、审批后移，使得水电站审批风险较项目“审批制”和项目核准手续简化前增大。

1.3.1 核准风险

水电站核准应遵守国家法律法规，符合国民经济和社会发展总体规划、专项规划、区域规划、产业政策、市场准入标准、资源开发、能耗与环境管理等要求，在电力市场过剩时，还得落实好电力市场，在环境保护日益严格的情况下，政府对单个水电站规模又提出相应门槛。由于水电电站前期工作时间长，政策的变化给项目核准带来风险。

1.3.2 单项审批风险

水电站除核准前需办理土地预审、选址意见书等行政文件外，核准后还得办理土地(林地)使用、环境保护、能源资源、安全生产等相关手续。如某一项行政审批失败或拖延，将导致整个项目的失败(或拖延)，给项目工期、投资、安全带来风险。

1.3.3 审批失效风险

水电站行政批文中，有许多重要审批文件存在时效，如土地预审、移安置规划报告为2年，环保为5年，水资源行政许可为3年，选址意见书为1年。一旦批文过期，重新办理将耗费人力、财力，且审批要求不断增加。

1.3.4 审批不协调风险

水电站审批涉及到不同的管理部门，常常存在不协调现象。如电站库区复建公路，移民条例要求坚持“三原”原则，但在实际操作中，交通部门、地方政府均不同程度提高了道路建设标准。环保部门、水利部门对电站最小下泄流量的审批标准也时常不一致。

2 对风险分析认识

从风险的分级角度，在水电站全生命周期内，工程建设风险可划为一级风险， 前期风险可划为二级风险，前期工作中勘测设计风险、管理风险、行政审批风险可划为三级风险。资料风险、水文风险、地质风险、设计风险、前期投入风险、库区停建风险、过度优化风险、筹建风险、核准风险、单项审批风险、审批失效风险、审批不协调风险等均可划为四级风险。

从风险的发生频率分析，水电站发展迅速时期，地质风险、设计风险发生较多，此时水电站开发追求速度，导致地勘工作量不足、设计深度不够；水电站发展放缓时期，前期投入风险、库区停建风险、过度优化风险、筹建风险、核准风险、审批失效风险均不同程度显现。当前，水电开发向高海拔地区挺进，水文风险、地质风险、环境移民风险等应引起足够重视。

从风险的危害程度分析，水文风险、地质风险、设计风险、核准风险等，均有可能使项目颠覆，危害程度严重，应特别重视。资料风险、前期投入风险、库区停建风险、筹建风险、单项审批风险、审批失效风险、审批不协调风险等，使项目工作反复、工期增长、投资加大等，降低项目的经济性和市场竞争力，也应引起足够重视。

3 风险应对措施

根据水电站前期风险类别、分布特点、发生频率、危害程度等，结合当前水电站开发的新情况，对风险应对措施，建议：

3.1 建立项目风险控制机制

建立水电站项目立项审批机制，河流完成水电规划后，开展项目预可研前进行立项工作，预可研转可研进行转段审批工作；建立项目评估机制，项目预可研立项、可研转段、封库令下达、核准申报等对项目进行评估，使得每个重大节点都有评估支撑；建立前期费和筹建费用审批机制，使得费用支出与工作进度相匹配。

3.2 对项目进行开发规划

对项目开发进行总体规划，使得项目开发时机与社会经济发展水平、电力市场相适应；对项目前期工作进行规划，根据工程规模、设计资源、开发条件等，合理确定勘测设计工期。对可研等工作进行详细计划，在保证枢纽设计与送出设计同步的基础上，统筹协调好枢纽设计与移民设计，既要保证枢纽设计深度，又要为尽早开展移民设计创造条件。统筹好核准批文办理进度，既要满足核准工作进度需要，又要避免批文过期重办。

3.3 加强勘测设计管理

抓实设计输入基础工作，河流在规划过程中，尽早规划建设好控制性水文站；加强地勘工作，对地勘工作方案进行评审，为避免地勘费用包干而导致勘探工作量不足，可推行地勘单价承包；加强电力市场论证，项目提前对接电力消纳地区。加强设计方案比选论证，预可、可研阶段谨慎对待设计优化，防止牺牲安全和项目储备而过度优化项目。移民、环保等专题设计论证达到与枢纽同等设计深度，尽量规避实施阶段发生重大变更。

3.4 加强与行政部门沟通协调

项目开展前期工作要符合各项专项规划，特别是流域水资源综合规划；送出工程符合电网规划；移民规划与当地社会经济发展水平相适应，与有关发展规划相衔接。要加强与行业各级主管部门的沟通协调，在分歧中找到平衡点，避免行业审批不协调。

3.5 推进智慧前期提高管控水平

随着云计算、大数据、物联网、人工智能等技术的发展，水电工程领域借助GIS、3D、BIM等技术，推进水电智慧前期工作，如施工导流标准可按风险度来确定，地质环境边坡由无人机进行查勘，行政审批文件自动提示风险，项目经济指标进行自动测算等，不断提高风险管控水平。

4 结 语

随着水电开发建设向西藏及周边地区深入推进，这些地区社会经济发展水平较低，存在水文资料欠缺，地震地质灾害频发，生态环境脆弱，交通条件差，移民宗教问题突出，电力送出距离远，项目造价高等问题，水电开发建设面临工程安全、生态环境和移民安置、电力送出和消纳等风险，在水电站前期工作中必须引起高度重视，提前谋划研究落实，将风险控制在可接受范围内，以此保证后续水电开发的顺利推进和安全运营。