金融消费纠纷多元化解决机制的层次体系

刘思芹，陈 威

一、问题的提出

2008年美国次贷危机引发的全球金融危机，至今仍给世界经济造成严重影响。有调研显示，金融消费者保护机制不健全是全球金融危机的诱因之一，加强对金融消费者的保护能够显著降低金融危机的发生概率[1]。以保护时序为视角，可将金融消费者保护分为事前（金融消费者和投资者教育机制）、事中（交易层面的监管规制）与事后（权利救济机制）保护三个层面[2]。事后保护主要是建立金融消费纠纷解决与应对机制，该机制是否健全与发挥实效是检验一个国家金融安全和稳定与否的重要指标。同时，学者也普遍认为，一个国家整体的金融发展水平会影响经济增长速度[3]。21世纪以来，不少发达国家及地区依据自身金融市场与社会环境纷纷建立或正在建立金融消费纠纷解决机制。2000年，英国颁布《金融服务与市场法》，首次对金融消费者概念进行了界定，并建立了一系列面向金融消费者的保护体系。尔后，澳大利亚、加拿大、美国、日本、韩国和我国台湾地区等国家或地区也逐步构建了独立的金融消费纠纷解决体系。综观各地所构建的金融消费纠纷解决机制，都体现了较为趋同的特征，即替代性纠纷解决模式（Alternative Dispute Resolution，ADR）。然而，我国多元化纠纷解决机制与西方国家ADR的含义有所不同，是一种适应我国法治和社会可持续发展的需求、兼顾诉讼与非诉讼均衡发展的理念与实践[4]。

当前，我国金融领域仍处在纵向割据向混业经营过渡的时期，法律未对金融消费者进行统一界定与保护，金融消费纠纷的解决处于“分而治之”的阶段。虽然“一行两会”（中国人民银行、银保监会和证监会）各自设立了相应的金融消费者权益保护机制，以期解决职责范围内的纠纷，但正是权益保护机制的分立性设置，使得监管空白与监管矛盾在所难免。金融产品日新月异且复杂程度越来越高，以及综合类金融产品的出现使得监管越来越困难，金融消费者与金融机构间因信息不对称所形成的弱势地位，诉讼及非诉讼解决模式都面临巨大的挑战，如何顺应当前金融发展趋势，建立适合国情的金融消费纠纷多元化解决机制是我国现阶段面临的重要问题。

二、挑战与应对：金融消费纠纷与解决机制之间的适应性

（一）金融消费纠纷的形成背景与解决机制的现实困境

金融消费纠纷有别于金融投资纠纷。在金融发展史上，通常不使用金融消费者概念，而是用客户、存款人、投资者、股东、持有人、投保人、被保险人、受益者等称谓。而现代金融市场结构的变化促使金融零售市场形成，传统金融市场的存款人、投资者、投保人等身份逐渐模糊，投资者的专业性主体身份逐渐向大众化扩张，使金融消费者主体得以产生。同时金融机构也呈现出集团化和统合化的趋势，在金融交易中金融机构的实力与地位远超金融消费者，由此带来金融消费者与金融机构之间严重的信息不对称与地位不平等。传统金融参与者称谓的改变与统合，不仅从侧面反映了金融市场的变革与重塑，也意味着金融消费纠纷已经超越金融投资纠纷的实质内涵，若仍采取传统民商事主体争议解决方式来应对，将使向消费者倾斜的权益保护机制难以渗透到金融消费领域。

按照传统概念界定，我国消费者权益保护法律体系中所保护的“消费者”，是指为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务的人。传统观念认为金融市场的交易行为具有投资性，本质上属于“生产消费”，而不属于“生活消费”。但随着社会经济生活的发展，居民财富积累对财产的安全性、收益性和流动性提出更高的要求，个人在金融市场中挑选金融产品和服务的行为和消费者在商场挑选商品的行为实际上没有本质区别，因此在金融领域应承认“消费者”概念。

当前，对于我国应根据社会实际发展状况对“生活消费”的内涵与外延进行扩大解释、将金融消费纳入消费者权益保护范畴已经形成共识。2013年，我国《消费者权益保护法》经过修改，已包含金融消费活动相关内容。但是，以上将消费者概念的外延延伸至金融消费领域的做法，侧重于对金融消费者的事前保护机制。而产生纠纷后的事后解决机制设计上存在不足，仍难以体现国家对金融消费者的倾斜保护。

（二）金融消费纠纷对解决机制提出的多元化要求

传统用以解决普通民商事纠纷的救济形式主要是提起民事诉讼，由于民事诉讼采取辩论主义原则，法院进行判决所需的诉讼资料及证据资料主要由当事人提交，当事人就自己提出的主张负证明责任。对于实力相当的平等民商事主体，辩论主义原则能较好地发挥当事人在诉讼中的积极主导作用，促使纠纷在一次诉讼中得以解决。但对于信息掌控存在巨大“差势状态”及诉讼能力不对称的诉讼主体来说，采取辩论主义原则的诉讼解决方式则会更加凸显双方的不对称地位。具体到金融消费纠纷案件，以上特征则变得尤为明显。金融消费者无论在信息占有、专业能力、财力物力方面都难以与金融机构相抗衡，因此如何变革诉讼制度，并打破诉讼一元主导的传统解纷格局，建立诉讼与非诉讼机制并存的多元化纠纷解决机制，并采取一定逻辑结构进行整合形成有机体系[5]，是金融消费纠纷对整个社会体制提出的新要求和挑战。

三、解析与建构：金融消费纠纷多元化解决机制的基本内核

（一）金融机构内部投诉机制

金融机构内部投诉机制，是金融机构在内部设立的针对金融消费者投诉的处理制度，是由专门人员根据内部规定对投诉进行处理的纠纷解决机制，性质上属于和解。美国人类学家Laura Nader等[6]概括了一个经典的分析框架，把纠纷过程分为三个阶段：不满、冲突、纠纷。金融机构内部投诉机制内含了以上三种不同阶段纠纷的筛选处理机能。

不满，指当事人意识到自己受到了不公平待遇或权益受到侵害而产生的情绪，是一种单向意识，是纠纷产生的初始形态。与金融机构单向回应的第一阶段相比，冲突则产生于双方差异化的利益追求，是一个双向的过程，即金融消费者与金融机构因利益对抗产生了争议焦点，需要其中一方做出妥协与让步才能解决。纠纷，是冲突的升级形态，即利益双方难以通过协商达成有效和解，在这一阶段，双方若仍各持己见，则冲突难以得到有效解决，往往需要第三方介入才能得以解决。可见，金融机构内部投诉机制的功能包括内部性功能与外部性功能，内部性功能即化解不满与和解冲突，外部性功能主要指如何将在一定时限内无法达成和解的纠纷提交给第三方介入解决。

实务中比较重视金融机构内部投诉机制的主要是英国、加拿大、澳大利亚、印度等英联邦国家或地区，其强大的客户投诉机制被法律肯定，包括内部和外部的纠纷处理规定[7]。目前来说，金融企业内部客户投诉处理机制是最便捷、最能节省消费者时间的争端处理方式。因此，在将金融消费纠纷提交至第三方介入调解或裁决之前，各国都鼓励先实施金融机构内部处理程序。

（二）第三方非诉讼解决机制

1.调解模式。以调解为核心的ADR运动，被称为“接近正义运动的第三波浪潮”[8]。金融消费纠纷第三方调解机制，是现代调解制度在金融消费领域的延伸，现代调解制度与传统意义上的和稀泥式调解、教化感召式调解、权威主义的调处均有本质区别，是一种“契约型调解”，在性质上属于合意型纠纷解决方式。美国有论者将现代调解制度从价值层面进行“权利优先还是利益优先（Rights-based or Interest-based）”[9]的划分，以该区分标准为基调，产生了调解的“市场模式”和“司法模式”，两种模式对应了实务中出现的行业型调解与行政型调解，除此以外，为弥合两种模式的弊端，还产生了综合型调解模式。

具体在金融消费纠纷解决领域，综观金融业较发达的地区，所形成的调解类型主要有以下几种：①行业型调解，即金融机构行业协会或联合会所设立的调解机制，受制于金融业分业经营模式，目前金融机构行业协会分别设立于银行业、证券业、保险业不同领域。如美国金融业监督局（FINRA）下设的子公司金融业监督局证券调解机构（FINRADR）为美国证券争议提供的调解服务。法国银行联合会（FBF）的金融消费纠纷调解机制。日本证券业协会2009年正式设立的证券和金融商品斡旋咨询中心，对金融商品交易者、注册金融机关等的相关业务，接受顾客的咨询投诉，并以斡旋方式解决纠纷。②行政型调解。较为典型的是韩国金融监督院内设的金融纠纷调解委员会，负责调解金融机构、消费者等利害关系人之间的纠纷[10]。法国金融市场管理局（AFM）中设置的AMF调解专员办公室，提供免费的公共调解服务。③综合型调解，即政府部门与金融机构或金融行业协会合作设置的调解机制。加拿大、新加坡、马来西亚与我国台湾、香港地区采取的调解机制属于典型的综合型调解机制。

我国用以解决消费者争端的传统社会调解组织主要有消费者协会以及人民调解委员会，在解决普通消费纠纷方面发挥着一定的社会调解作用，但在面对专业性较强的金融消费纠纷时却显得力不从心。有关调研显示，消费者与金融机构发生纠纷后，愿意向消费者协会进行反映的比例仅占所有途径的8.86%[11]。其根本原因在于，传统调解模式已经难以应对现代型纠纷，传统教化感召式的调解向专业性、行业性的现代契约式调解转变将成为趋势。除此以外，综合型调解模式因结合了行业调解与行政调解的优势，将在未来第三方非诉解决机制中发挥更大的作用。2014年年底，在中国人民银行金融消费权益保护局的指导下，我国第一家金融消费纠纷调解中心在上海成立，随后广东、陕西、黑龙江等省（市）进行了调解中心试点建设。金融消费纠纷调解中心的成立顺应了2015年中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》（中办发［2015］60号）中对“人民银行要牵头组织金融监督管理机构，建立金融消费纠纷非诉第三方解决机制”的要求，该中心已成为当前我国金融消费纠纷多元化解决机制中的核心部分。

2.仲裁模式。仲裁适用最广泛的领域是商业贸易领域，被称为解决商事纠纷的最佳方式，在传统金融纠纷解决领域也一直发挥着较大作用。我国国际经济贸易仲裁委员会发布的《金融仲裁规则》，被视为我国金融仲裁制度发展的里程碑。2007年12月大陆首家金融仲裁机构上海仲裁院成立，其后广州、武汉、郑州、重庆、杭州等地先后成立了金融仲裁机构并制定了相应的规则。但是，随着金融仲裁形势的发展，仲裁在解决金融消费纠纷方面一个重要的内在矛盾渐渐显现。按照我国法律对仲裁的定义，仲裁的适用范围是平等主体之间的财产权益纠纷，金融仲裁的适用范围不仅包括金融机构之间、金融机构与专业投资人之间这种传统意义上的金融纠纷，还涉及金融机构与金融消费者之间产生的纠纷。两种纠纷尽管同属于金融纠纷，但在“双方地位是否平等”方面却存在明显差异。金融消费者在专业能力、财力、交易谈判地位等方面明显劣于金融机构，两者之间难以称为“平等的主体”关系，而仲裁员必须中立、被动的特质无法因金融消费纠纷的特征而改变。同时在实践中，金融机构在与消费者订立商品或服务合同时，往往采用格式合同的方式约定纠纷以仲裁方式解决，并指定了仲裁机构，此类“合同中约定事前强制仲裁条款”问题也曾经是美国FINRADR备受争议的重要原因[2]。因此，仲裁究竟能否适用于金融消费纠纷领域，仍面临理论争议和制度矛盾。

3.“调解+”模式。近年来，各国为更加有效地解决日益剧增的金融消费纠纷，在解决方式上进行了不断的创新性探索，为克服单一解决方式带来的弊端，一些混合型纠纷解决方式如“调解+裁决”“调解+评议”等应运而生。调解是合意型纠纷解决方式，其优点是充分尊重当事人的自主权，缺点也是过于尊重当事人的自主权，在争议双方难以达成调解协议时，调解员无权直接对争端进行裁断。裁决是决定型纠纷解决方式，其优点在于能够由中立第三方做出具有约束力的裁判，缺点则是裁判过程及结果受到法律的强制性约束，不能完全按照当事人的意愿进行，且过程过于正式、繁琐，不够简便、经济。评议是在双方当事人难以达成调解协议的情形下，由评议专家对纠纷的解决提出建议，该建议对双方没有强制约束力，但任何一方可以申请法院就评议作出司法确认，从而获得法律效力。

“调解+裁决”模式力图结合两者优势，克服弊端。在调解阶段，当事人先充分阐述争议事实及各自的利益诉求，在调解不成进入僵局时，调解裁决员则可以直接作出裁决。最为典型同时也是被多数国家普遍效仿的是英国金融申诉专员服务制度（Finan⁃cial Ombudsman Service，FOS）。FOS的组织形态是保证责任有限公司，其既非政府部门，也非金融行业组织或消费者协会组织。处理纠纷的程序分为四个阶段，即金融机构内部处理阶段、纠纷受理阶段、调解阶段和裁决阶段。FOS的申诉专员都强调，他们有能力在消费者、销售者、政府之间进行很重要的信息沟通，并且做出其他途径难以形成的权威裁决[12]。由于FOS在解决金融消费纠纷方面发挥的良好效果，如今FOS在整个世界范围内掀起了一股热潮，加拿大、新西兰、澳大利亚以及日本、韩国等都借鉴了英国FOS的有利经验，建立了本国的相关制度。FOS作为典型的“调解+裁决”模式，针对单一调解模式在金融消费纠纷解决效力方面存在的弊端进行了改进，同时弥补了仲裁机制难以实现的对金融消费者的倾斜保护。但是，该种模式也因过于保护金融消费者利益、剥夺了金融机构的诉权而受到诟病。在FOS模式下，一旦申诉专员作出裁决，消费者接受该裁决，则该裁决对双方发生强制约束力，若金融机构不履行裁决，消费者可以向法院直接申请执行裁决，如果消费者不接受最终裁决，可以直接向法院起诉[13]。这样使得FOS制度的最终裁决制度对金融机构具有单方强制力，且剥夺其司法裁判请求权。

“调解+评议”模式则在约束力方面缓和了FOS制度的强硬态度，我国台湾地区根据其《金融消费者保护法》成立的金融消费评议中心（Financial Ombudsman Institution，FOI）即采取该种模式用以解决金融消费纠纷。FOI在性质上与FOS存在的根本不同是其加入了行政力量，由台湾当局出资成立，是政府设立的财团法人。虽然设立之初有着看似强硬的政府背景，但是该种模式下设立的评议制度却很清晰地区分了行政权与司法权的界限与行使范围。在约束力方面，FOI的评议结果除金融机构同意在一定额度内对其具有单方约束力外，需要在一定期间内提请法院进行核可（类似大陆的司法确认程序），方具有与民事确定判决相同的法律效力。与台湾地区立法确认的FOI制度相比，大陆当前设立的金融消费纠纷调解中心在立法效力、具体适用、评议效力上都存在很大差距及不同。在诉调对接机制方面，对在中心达成的调解协议可申请人民法院司法确认，但就未达成调解协议情况下中心针对纠纷所作出的评议结果能否进入司法确认渠道，则尚无规定。

（三）诉讼解决机制

当前，认为诉讼并非金融消费纠纷解决的最佳途径的论断主要基于以下几方面原因：第一，纠纷增量与司法容量之间的矛盾。自20世纪90年代起，诉讼爆炸或司法危机开始在法治较为发达的国家出现，各类新型纠纷与日俱增，纠纷呈现类型化、利益扩散化、群体化等特征，金融消费纠纷就是典型的现代型纠纷，极大地冲击了司法容量。第二，纠纷类型与诉讼机理之间的矛盾。诉讼制度要求法院在审理案件时必须遵循严格的程序规范，民事诉讼遵循的辩论主义原则要求法官必须以当事人主张的事实与提供的证据为裁判依据，法官不能因案件事实得不到证明而拒绝裁判，在案件事实真伪不明时，只能依据证明责任分配进行判决。在这种诉讼构架下，金融消费者与金融机构之间的信息不对称状态更加凸显，对金融消费者现实利益的保护来说并非是最好的结果。第三，金融法律规则供给不足。民事诉讼制度要求裁判者必须严格按照现有法律作出判决，金融市场瞬息万变，许多新型金融消费行为已经超出现行法制的范畴，导致金融法律规则供给不足[14]。

以上理由中，“诉讼爆炸”是西方多数国家摒弃诉讼而倡导ADR的重要原因。在我国尽管每年的诉讼案件与日俱增，但不能妄下断论认为当前我国也处于“诉讼爆炸”时代，西方国家特别是美国所遭遇的“诉讼爆炸”有其深厚的历史原因、制度背景以及判断标准。诉讼是一种复杂的社会现象，诉讼率本身只是一个客观、中立的指标，任何人在其权利受到侵害时都可能利用诉讼手段，关键在于一个社会能否为国民利用诉讼提供制度上的保证[15]。正是诉讼本身的独特价值，在面对日益增长的金融消费纠纷时，不少国家或地区建立了专门的金融法院（庭），以在司法层面加强对金融消费纠纷的解决，比如英国的金融市场与服务法庭、阿拉木图专门金融法院、开曼群岛大法院金融服务法庭、我国台湾地区法院的金融专业法庭等[7]。2018年4月27日，十三届全国人大常委会第二次会议表决通过了《关于设立上海金融法院的决定》，金融法院在上海设立成为我国金融法院制度建设的一大历史性举措。

四、过滤与消解：金融消费纠纷多元化解决机制的层次体系

此部分以解决时序及金融消费纠纷的不同类型为逻辑标准，结合各纠纷解决机制的成本、效率、强制力等因素，将金融消费纠纷解决机制划分为以下层级：

（一）首选机制——金融机构内部投诉处理

金融机构内部投诉处理机制是解决金融消费纠纷的首选机制，其特征体现在：第一，在纠纷解决时序方面，金融机构作为与金融消费者进行交易的一方主体，纠纷产生后，既是争议一方主体，同时也是距离消费者最近、最能够在第一时间接受投诉并展开调查的主体。第二，在纠纷解决体量方面，纠纷形态以简单案件量大、复杂案件量少为基本特征，金融消费纠纷同样呈现此特征。针对大量简单类型化的投诉争议，金融机构的分类处理、专业化流程能够将大量简单案件在内部处理掉。第三，在纠纷解决效率方面，金融机构无论是出于自身经济利益考虑，还是基于监管机构的自律性要求，都希望将纠纷及时化解，因此各国金融机构内部投诉机制都设置了相应的回复及处理期限，以提高解纷效率。

金融机构内部处理机制几乎在各国都被作为解决金融消费纠纷的第一道关卡。但是，金融机构内部处理机制在启动程序上具有单向性，而且金融机构处理投诉的动机主要来自于金融监管的审慎原则。严格来说，金融机构作为争议一方主体，设立投诉机制只是内含于行业内部的一项工作任务，投诉机制并非完全意义上的解纷机制。

（二）主体机制——第三方非诉解决

无论是金融行业调解、行政调解，还是金融仲裁，或新型的“调解+仲裁”“调解+评议”模式，作为第三方非诉解决机制，在金融消费领域发挥着纠纷解决的核心功能，其较其他层级解纷机制呈现以下特征：第一，较前一层级而言，纠纷开始具有外部性特征，第三方的介入能够从中立的角度对纠纷的事实争议进行把握。第二，较后一层级而言，该层级解决机制与诉讼相比，无论在解纷机构选择还是处理结果的接受方面，对当事人来说都具有较大的自治性、合意性。在适用类型上，除涉及公共利益且案情复杂等必须通过诉讼才能解决的案件外，金融机构内部无法处理的纠纷都可以提交第三方非诉机构进行解决。

有学者认为第三方非诉解决过程对消费者来说是一种“增权”，增加了低成本、简单解决纠纷的机会，而对于金融机构则是多了一层约束，使其解决纠纷的成本增加，有利于金融机构对消费者做出让步，使消费者获益[16]。在各国或地区分门别类的第三方非诉解决机制中，笔者认为“调解+评议”模式是众多解纷模式中值得研究和借鉴的，该种模式在将纠纷解决的终端裁决权交由法院的基础上，赋予社会非诉解决机构较大的调解及评议空间，既能避免非诉解决机构进行强制性裁决对司法审判权造成的冲击，又提高了社会调解、评议组织的积极性及实施效力，现阶段较为适应我国国情。

（三）保障机制——司法裁决

与上述两个层级解纷机制发挥的纠纷过滤功能不同，诉讼所发挥的是解决金融消费纠纷的最后防线功能。任何社会组织和个体在解决纠纷的方式上最终都至少有权选择司法裁判，这是一项公认的宪法性权利[17]。为保证这项宪法性权利在现代社会中得以更好运行，各国根据自身金融发展情况按需建立了专业化的金融法院。2018年4月27日，我国十三届全国人大常委会第二次会议表决通过了《关于设立上海金融法院的决定》，全国首家金融法院得以设立。虽然当前金融法院只在作为国际金融中心的上海设立，有其特殊的战略考虑，但金融法院的设立确立了我国未来金融审判专业化的发展趋势，对于金融消费纠纷的解决仍具有标志性意义。

在金融法院得以设立的良好态势下，充实司法制度构架内容的诉讼制度也应在应对现代型纠纷的挑战中得以革新。为更好地保障金融消费者及金融机构的诉权，我国应将现代型纠纷解决机制作为诉讼制度改革的重要指标，建立适合国情的现代诉讼制度。结合金融消费纠纷的特征，现代诉讼制度建设可以从以下方面着手：第一，诉讼构造的现代变革。在传统辩论主义原则的约束下，金融消费者要提起诉讼必须就事实与证据的提出负责，对方当事人并不负协助义务，法官也处于被动消极的中立地位，释明权的行使受到严格限制。但现代民事诉讼协同主义模式对当事人诉讼协力义务提出了要求，即在金融消费纠纷这类“证据偏在”案件中，不负证明责任的对方当事人需承担事案解明义务，包括真实陈述、相关证据资料的提出义务等[18]。除此之外，法官的释明权功能也将得到更大发挥，用以修正传统辩论主义模式的弊端。诉讼构造的变革在一定程度上平衡了金融消费者与金融机构之间因“武器不平等”而造成的实质不公，从而促进纠纷的在一次诉讼中彻底解决。第二，完善证明责任分配制度。我国现有法律法规及司法解释仅就部分金融投资纠纷案件设置了相应举证责任倒置规则，但在金融消费纠纷领域尚未体现，金融消费者在举证方面的弱势地位并未像其他现代型纠纷中的弱势一方那样得到重视，当前应尽快完善相关制度，用以解决金融消费者在诉讼中对证据掌握的弱势地位问题。第三，建立示范性诉讼制度。示范性诉讼也称试验性诉讼、实验性诉讼，是法院解决具有共同事实或法律问题的群体纠纷的一种诉讼制度。示范判决对其他诉讼的当事人具有拘束力，超越了个案意义，成为法院处理同类纷争的依据[19]。上海市高级人民法院发布的《2016年金融商事审判白皮书》显示，在所有金融商事案件中，收案数排前五位的案件类型分别为银行卡纠纷、金融借款合同纠纷、融资租赁合同纠纷、保险类纠纷、证券期货类纠纷。这些金融消费纠纷所呈现的类型化、群体化、利益扩散化等特征，正是示范性诉讼制度适用的典型纠纷类型。我国应在完善现有代表人诉讼制度的基础上，拓展群体诉讼的解决渠道，探索建立示范性诉讼制度以解决因共同事实或法律问题产生的人数众多的金融消费纠纷。