社会组织应急救助中跟踪审计的制度探究

●陈迎欣

跟踪审计是国家审计发展到一定程度的新兴产物，通过实施事前、事中、事后的全程跟踪审计模式，对灾区化解矛盾与和谐重建具有重要作用。具体来说，跟踪审计是审计人员按照受托审计人的责任过程特点，划分为若干关键审计节点，分段进行全过程的审计跟踪。以2008年的汶川大地震为例，灾后审计署按照党中央相关指示，对抗震救灾的资金和物资供给以及灾后重建项目进行了全方位、全过程的跟踪审计，保证救灾和重建工作平稳、透明地有序进行。一方面，跟踪审计是国家审计的重要表现形式，是审计署的法定职责所在；另一方面，跟踪审计对于灾后民生重建具有重要的政治意义。因此，跟踪审计作为与灾区经济重建和灾民切身利益密切相关的工作，具有任务重、责任大、要求高等特点，越来越受到社会的广泛关注。

一、社会组织应急救助中的跟踪审计模式

（一）社会组织应急救助中跟踪审计的主体与审计层次

社会应急救助组织跟踪审计的审计主体按照监督责任的组织属性划分，可以划分为审计部门内审机构或类似机构、会计师事务所以及社会公众等三大类。其中：第一层为审计部门的内审机构或类似机构，该机构是跟踪审计的基础层级，主要意义在于实现审计机构内审工作的公开透明，减少组织内部风险因素的影响；第二层为会计师事务所，该层级具有较高的独立性，以独立第三方的身份开展有关的审计工作，具有较强的客观性和公正性，对于提高应急救助审计结果的公正信任度具有重要作用；第三层为社会公众对应急救助开展的外部监督，主要包括公众传媒以及新型媒体等，通过积极引导媒体进行跟踪审计的全程信息公开和审计结论的披露，加大公众对于跟踪审计的知晓程度和监督意识，实现跟踪审计的过程全透明性。

（二）社会组织应急救助中跟踪审计的工作原则

为了更好地进行社会组织应急救助审计，相关审计组织和人员必须遵循一定的基本原则，主要包括审计时间、审计方法以及审计模式等。首先，在进行审计时要以事前介入为基本原则。社会应急救助中因灾害发生的时间不在控制范围内，导致所有的救助必须在非常紧迫的时间内完成所有的部署和行动实践，稍有延误都可能造成受助者更严重的损失，降低了社会救援的社会效用。因此，在进行应急救助审计中必须重点聚焦事前、事中的全过程监督，在第一时间介入救助工作的全过程，重点关注救援物资的调拨、救援资金的使用动态、社会捐助资金的使用流向等，及时进行审计结果的披露。对审计发现的违规问题要重点关注，并及时移送相关司法机构处理。其次，在进行应急救助审计时要结合最新的信息技术进行审计工作，引入大数据分析法、网络信息化等最先进的现代审计方法进行应急救助的全过程监督审计，提高国家审计的工作效力。以汶川大地震为例，跟踪审计在进行审计监督时结合抗震救灾捐赠信息管理系统及时掌握捐赠款项的使用动态和流向，确保捐赠款项能充分发挥急救的作用，更好地防止捐款可能带来的贪腐问题。各种实践证明，利用信息网络技术进行审计监督能更好地掌握救助的全过程动态，掌握国家资金的使用流向，充分发挥国家审计对于提高急救效能的促进作用。最后，跟踪审计要在实践中充分结合其他国家成功的审计经验进行不断自我完善和创新。我国在应急救助审计上起步较晚，一些西方发达国家早在20世纪90年代就开始着手建立灾害评估体系和应急救灾资金管理体系。根据现有的主要国家的救灾资金管理体制，大致可分为以下几类：以中央集权为特点的完全独立型救灾资金管理体系；以国家行政机构为协调组织的管理体系；融入地方政府结构的分散型管理体系以及引入国际干预的临时性管理体系。实践证明，引入不同的救灾资金管理体系可以更好地进行救灾资金的集中管控，提升应急救灾组织的救急效能，是最大限度降低灾害损失、保护灾民合法权益以及提升国家公信力的有力保证。因此，我国在进行应急救助跟踪审计时可以充分借鉴世界上已有的成功经验进行自我管理体系的创新，以更好地发挥跟踪审计对于救灾的支撑作用。

（三）社会组织应急救助中跟踪审计的内容及重点环节

跟踪审计是国家进行应急救灾监督的重要工具，因发展起步较晚，我国不同学者对跟踪审计的定义和重点环节有不同的看法。一种看法是跟踪审计的根本目的在于通过审计监督提高被审计单位的经济效益以及提高被审计单位的合规性和合法性等，并以此对审计对象进行持续性的监督和实时反馈。另一种说法则认为跟踪审计是以被审计单位的责任履行过程为跟踪对象，按履责过程的关键点划分跟踪的关键时段，包括事前、事中和事后。综合来说，跟踪审计就是以现场调研和数据分析为基本审计方法，按不同的时间节点进行关键步骤划分，以事前预判标准与审计最终结果进行比对，并最终针对异常问题进行深入剖析的审计方法。

应急救助跟踪审计的重点环节主要包括三个：一是资金到账环节，主要关注资金和物资的筹集是否及时到账，物款的使用是否闭环等问题；二是资金拨付环节，主要关注资金的分配是否合理，是否存在违规挪用等问题；三是制度建立和完善环节，主要关注资金收集、分配制度是否完善，执行是否存在漏洞等。根据跟踪审计的重点环节，可以确定审计的重点内容：一是应急救助资金管理。对于灾后收到的社会募集资金应统一纳入财政部开设的专门账户之内，进行专项管理，资金不得挪作他用；二是资金运行情况。主要调查上下级之间的财政资金拨付，是否按规定拨入指定账户之内进行灾后重建；三是资金的拨付情况。主要审核资金的拨出是否符合相关规定，是否及时有效地进行灾区救助和重建，是否存在救灾资金的留用和挪用等问题；四是预算管理情况。主要查看收到的国内捐款、财政通过预算安排的救助资金、本级财政预算安排的资金、调用的预算外的灾后重建资金的收支情况是否符合相关法律法规的预算管理要求；五是资金安排情况。主要审核本级在对灾后重建过程中的项目资金安排是否及时、合理，确保项目建设资金发放安全；六是核算情况。主要审核灾后重建过程中的资金收支是否符合专账核算要求，是否有账外核算等情况。

（四）社会组织应急救助中跟踪审计的目标

跟踪审计的目标主要以掌握应急救助和灾后重建中物资款项使用的合规性以及救灾物资在未来一定时间内的经济效能为根本目标。一方面，判断救灾物资使用的合规性主要考察应急救灾物资的资金筹集来源是否符合相关规定，资金规模是否恰当。对于应急救灾物资的分配使用和调拨管理也要进行事前的评估和计划，通过综合不同救助区域、不同救助人群等因素进行评定，作出最合理的资金使用计划。同时，要引入对物资调拨和资金使用速度的考核，各相关政府部门要成立专门的应急救助小组和资金管理部门，跟踪审计在进行审计调查时要结合已有的相关物资调拨速度标准，并根据各种特殊的因素进行修正，再与被审计对象的实际速度进行比对判断被审计对象是否存在不合规行为。另一方面，评估救灾物资在未来一定时间内的社会经济效用，要结合相关综合效用评价指标进行综合判定，包括近期效益和远期效益指标体系。近期效益指标主要是应急救助效用，评价对象以应急救助对于减少人员伤亡的评定和应急救助对于满足受灾民众的基本生活需求为主。远期指标包括经济、社会、生态以及防范四大效用指标，远期经济效用主要包括对被救助地区的基础设施建设效率和质量帮扶评定、对被救助地区的灾后产业重建帮扶评定以及对于巩固灾区支柱产业的帮扶效用评定；远期社会效用主要包括灾后社会局面的稳定、地区的文化建设恢复、受灾群众的生活稳定等；远期生态效用主要指救助对于恢复受灾地区生态环境的效果；远期防范效用主要指对于灾后未来突发灾害的预防和控制体系建设作用。通过以上四个体系指标，能全方位、综合性地对救灾款物的管理和使用进行评估，从中查找可能存在提升空间的方面，综合提升应急救助组织的救灾效能。

二、社会组织应急救助中跟踪审计的功能和现实意义

（一）跟踪审计是国家审计“免疫系统”功能的体现

跟踪审计作为国家监督应急救助过程的重要工具，是国家审计“免疫系统”的重要功能体现，充分体现了国家审计的本质，对于完善国家政治体制建设、提升综合性经济监督具有重大作用。通过对洪涝低温等自然灾害的事前审计介入，实施事前预防为主、着力全程跟踪的审计模式，充分彰显了国家审计的预防和警示功能；通过跟踪审计，降低潜在的灾害风险；事中采用全程跟踪，对救助物资的使用进行合理调拨以期能发挥最大的救助效能，同时对于救助过程中存在的问题进行及时的反馈和更正，充分发挥审计的监督和完善功能；灾后重建中，跟踪审计着眼于资金的筹集和分配，对于资金来源的合理性、资金分配的公平合规性等进行预防和监督。通过事前、事中、事后的全方位监督，确保应急救助能充分发挥作用，在降低经济损失的同时做好灾后重建工作。

（二）跟踪审计对于灾后重建具有重要现实意义

1、有利于促进灾后和谐重建。灾后重建过程中的救助资金使用动态广泛受到社会各界的关注，相关救助人士都希望能通过权威的渠道了解救助资金的使用动态。审计机关作为国家行政部门具有一定的权威性和公信力，通过跟踪审计对灾后重建过程中救助物资和资金的全过程披露，能减少因信息不对称而引起的信任危机。同时，通过信息及时披露能积极引导社会正向舆论，创造灾后重建的和谐、积极环境。通过跟踪审计的监督，审计机关能更好地监督自我以披露更完善和透明的信息，进一步提升审计机关的社会影响力。

2、有利于灾后重建的政策落实。跟踪审计的审计内容不仅包括常规意义上的救助物资的使用动态监督，也包括对灾后重建政策的评估和执行进行专项调查。通过充分调研被审计区域的经济、社会等综合环境，合理评估灾后重建政策的可行性和综合效能，及时反馈给各级政府，方便政府进行相关政策的修正和完善。跟踪审计对灾后重建政策的评估和修正具有重要的引导意义，也为地区灾后重建政策的落实提供了专业层面的指导。

3、有利于政府今后更合理地处理类似突发灾害。跟踪审计的根本目的在于监督救助物资和资金的使用动态，以更好地促进地区灾后经济、生态等重建工作。通过应急救助的全过程监督以及对过程中出现问题的及时修正，为今后政府处理类似的突发灾害提供了宝贵的借鉴经验，也能以此为基础创新出更具合理性和实践意义的预防和救助措施。

三、社会组织应急救助中跟踪审计制度的实施路径

（一）完善应急救助跟踪审计的内控和监督机制

首先，对于应急救助的款项和物资来源要进行及时有效的清理，充分掌握物款的动向并及时向社会公布，以保证捐赠者对自己捐赠物款去向的知情权。以汶川大地震为例，中国红十字会首次引入捐赠物款信息查询系统，捐赠者可实时对物资的流向进行全程跟踪，实现了捐赠物款的公众全程监督。同时，该单位还颁布了关于捐赠物资管理使用的暂行规定，其中对捐赠款物的收据、记账保管、管理费用计提、信息披露等都作了详细的规定。其次，审计责任主体要坚持择优选择审计人才，必须选择兼具过硬的专业能力、公正独立的判断能力以及熟练的网络信息处理能力的人才。同时，为更好地体现跟踪审计对于应急救助的监督矫正作用，可引入社会志愿者进行外部群众监督，实现更透明、更公正的内外双重监督。这样一方面能提升审计机关内部人才素质，有助于提高审计责任主体的审计专业性和综合性，保证审计监督的透明性和公开性；另一方面也能有效遏制内部审计可能产生的内部贪腐等违规违纪行为，保证应急救助物款使用的有效性和合规性。

（二）加强应急救助跟踪审计的政府监督力度

积极引入政府对应急救助审计的监督并形成常态化，促进应急救助的良性运转。具体来说，以政府相关应急救助职能部门为工作抓手，按地区、角度等对跟踪审计进行合理分工以开展有针对性的监督。应急救助跟踪审计的监督目标是通过审查政府相关职能部门在行使职能过程中可能存在制度缺陷或执法不当等问题，寻求完善和改进途径，从而制定更为完善的行业法规。以汶川大地震为例，在地震发生之后的救援第一时间，审计署派出了专门的审计小组入驻红十字协会，对红十字协会获得的社会救援物资和钱款开展了跟踪审计和监督，及时对外公布款物的流向和接收单位使用救助款物的效果。一方面既要严格管理应急救助物款的使用路径，严防可能存在的贪腐现象；另一方面也要肯定相关组织机构在内部制约机制上取得的成果，鼓励其延续好的管理经验。

（三）加强应急救助跟踪审计机构的自身建设

1、加强审计人才队伍建设。审计工作质量的提升对审计队伍建设提出了更高的要求，包括审计人员的政治责任感、专业能力、数据分析等综合能力的提升。

首先，作为应急救助审计的专业人员需要增强自我的社会责任感，牢记以灾区人民的利益和国家政治利益为重，在进行审计的过程中要坚定立场，抵制一切外界诱惑和干扰，以实现应急救灾款项的有效利用为己任。其次，在专业能力提升上，审计人员要紧跟国家审计的脚步，及时更新自己的专业知识，并不断发散思维提出更有创新点的审计切入点和审计方法。在实践操作中不断探索新的审计方法，从宏观和微观角度进行全视角解析，提出最有价值的审计意见。最后，在综合能力的提升上，要充分利用大数据分析方法，提升自我的数据分析能力。从表层的数据深挖潜在的审计风险点，充分结合抽象与具体的思维方式，搭建应急救助审计最具整体性、系统性和立体性的思路模型。

2、保证审计任务执行者的信息传递全面畅通。信息不对称是很多审计工作中遇到的最大阻碍，因此，最大限度保证审计人员获取信息的途径，保证信息的全面畅通性是建设应急救助最佳审计模式的根本途径。通过优化审计机构内部和被审计对象之间的信息共享机制，实现审计组织内外部的信息对称，从而更好地提高审计工作效率。自2008年汶川大地震之后，四川省各审计机构累计派出了10000余名审计人员，组成了5000个审计组，实施了汶川地震灾后重建的跟踪审计。审计机构按照机构性质实行纵向分布，在不同级别的审计机构之间、审计机构和审计组之间，建立了严格的监管和汇报制度，并制定了一定的绩效考核机制，结合平时的考核打分和所出具的审计报告质量进行综合考虑。通过实施有效的机构间管理考核机制以及完善的信息沟通途径，截至目前，已经向国家审计署提供了数量可观的审计数据，形成了若干份质量较高的审计报告。未来对于应急救助的跟踪审计可借鉴现有的信息传递方式，同时向社会公众建立监督举报路径。对于应急救助中相关职能部门存在的违规使用救援物资和钱款的现象，公众可以通过指定信箱、新媒体账号等多种途径举报，并设立专门的信息处理机构对举报信息进行搜集和传达，在最短的时间内向公众公布调查的结果和存在违规行为人员的处罚决定，保证公众的知情权和监督权。

3、提高审计信息处理机构的研判能力。审计最关键的步骤在于对搜集的信息进行挑拣，选择有效的信息经过一定的数据分析转换为最终的审计决策信息，因此，这其中信息研判能力至关重要，它是达成审计工作目的的关键步骤。从目前的现状来看，应急救助审计的信息解读和研判普遍存在经验不足、研判结果不符合实际等问题，大大降低了审计的效力。建议通过完善审计信息处理的内外部环境，更好地提高管理层处理信息的能力。首先，在审计信息内部环境的建设上，可以通过定期和不定期地组织相关人员进行数据分析处理的分析培训，并结合一定的成果考核等机制，鼓励审计人员提高对信息处理和研判能力的重视程度，并随之提升整体的审计信息研判素质。其次，在审计信息的外部环境建设上，积极引入外部审计中成熟的数据分析系统和研判经验，形成完整的数据分析流程，再结合应急救助审计自身具有的特点进行一定的改进和完善，形成符合应急救助特征的数据分析经验并进行推广和实践。同时，在不断的实践和分析中总结经验，不断提高应急救助审计决策的预见性和防范性。

（四）积极引入第三方审计力量

目前的应急救助审计以国家审计中的跟踪审计为主，缺乏社会审计等外部第三方力量参与。为更好地实现应急救助的独立性和权威性，建议引入第三方审计力量，发挥辅助审计作用。比如，引入会计师事务所参与应急救助捐赠款物的审计工作，并通过已有的应急救助组织官网对外公布审计报告，鼓励社会公众进行全员监督。同时从社会审计机构的委任主体、产生方式等各方面进行完善。第一，改革社会审计机构的产生方式和委任主体。按照目前我国相关法规规定，针对民间组织的审计机构选定原则应在民政部招标规定的范围之内进行择优选择，具有一定的行政性。为了更好地实现社会审计机构的公开透明和去官方化，建议招标单位不再局限于民政部明确的事务所范围，可以转为由社会捐赠者代表组成的委员会通过不同方式进行甄选确定。具体来说，可以由社会捐赠数额较大或累计占比较大的捐赠者组成甄选委员会代表，由其选择能独立胜任的会计师事务所，并制定一定的考核和约束机制，实行一年或两年任期制，在考核期内若综合结果不符合要求则需淘汰再选。其次，在原有的单一年度审计基础上引入专项审计，为社会审计创造更多的参与机会，壮大应急救助审计的人才力量，更好地实现应急救助审计的监督职能。■

[1]蔡琪.论国家审计结果公告制度[J].交通财会，2009，(04).

[2]刘家义.努力做好汶川地震灾后恢复重建跟踪审计工作 [J].现代审计，2015，(05).

[3]王永镇.中国审计学会跟踪审计理论和实物研讨会综述[J].审计研究，2014，(11).