财政违法行为责任追究问题研究（四）

●郭月梅

财政监督杂志社课题研究成果之七

（接上一期）

（二）现行财政违法行为责任追究存在的问题

1、立法层面

（1）财政违法行为责任追究的法律层级效力过低。目前财政违法行为处理处罚的主要依据是《财政违法行为处罚处分条例》（以下简称《条例》）。该条例属于行政法规，是国务院根据宪法和法律制定的规范性文件，从法律效力上看仅低于全国人大及其常务委员会制定的法律，具有较强的法律约束力和普遍适用性。但其他有关财政违法行为的具体规定散见于各个部门中，一方面在遇到相关处理处罚时不方便收集利用，另一方面各部门规章法律效力较低，不具有普适性，其约束力也不够强。此外，作为财政违法行为处罚主要依据的《条例》仅以条例形式进行规定也存在一些弊端。

弊端之一是适法性不足。该条例属于行政法规，在寻求财政违法行为处罚依据时，首先会从法律层面寻找，其次才会从行政法规层面探索。当法律对该具体财政违法行为有相关规定时，行政法规的重要性便不明显。在财政违法领域，大多违法行为都有具体的部门法规定，比如政府采购行为、税收征管活动，在上位法已经有较为完善的规定时，若下位法内容非细化性的规定，适法性显然不足，可能沦为宣示性规定。在中国裁判文书网以“财政违法行为处罚处分条例”为关键词，仅检索到211篇案例，而单以“税收征管法”为关键词进行检索，就得到919篇案例，这一对比也直观显示出财政违法行为处罚的一般法层级过低所导致的适法性不足问题。

弊端之二是立法质量欠缺。法律由全国人大及其常委会制定，经过较为严格的提案、审议、表决通过等立法程序，最终立法成果相对完善。而国务院制定的行政法规，由于立法监督体系尚不如人大立法监督体系健全，所以立法质量参差不齐，《条例》同样存在这样的问题。该条例中多次出现的专业术语欠缺准确的法律界定，如“情节严重”、“情节较重”的具体情形如何确定；“擅自”、“滞留”、“截留”、“挪用”等财政违法行为的界定较为混乱，缺乏统一明确的标准；同时，该条例在处罚金额上的规定较为宽泛、金额设定范围过大，使行政机关自由裁量权过大，不利于对财政违法行为人合法权益的保护。财政违法行为处罚的法律层级过低，导致立法质量不如其上位法，进而影响该法在实践中的适用，不利于对财政违法行为的处罚、处分。

（2）财政违法行为责任追究的法律法规之间存在冲突。法律规范冲突是指同一法律事实被多个法律规范所指涉时，不同法律规范的法律效果不同并且彼此之间无法相容的情形。法律法规之间存在冲突，导致规范体系不统一、不协调，在一定程度上影响了法制的统一性。应该说，我国目前实施的有关法律法规之间，很多方面还没有真正理顺，增加了执法难度。一是制定的法与法之间不相协调，特别是制定一些地方性法规时，未严格依照程序立法，立法不严谨，对时间、空间和适用条件规定不够明确，不够具体。二是有些法律、法规对同一行为的规范，存在重复甚至发生矛盾，如《预算法》规定，违法行为仅对个人行政处分，没有处理单位，但是《财政违法行为处罚处分条例》规定，对违反有关预算管理的行为，单位和个人同时处理。又如《条例》第十八条对国家工作人员处分的规定与《会计法》规定的处罚幅度不一致。如《会计法》第四十三条规定，“由其所在单位或者有关单位依法给予撤职直至开除的行政处分……”，但如果依据《条例》第十八条的规定，“……对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，属于国家公务员的，还应当给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分”。三是目前正在适用的有关财政法律、法规尚不能满足基层单位行政执法工作需要，有的与其他部门的法律内容相冲突。新《预算法》作为财政法律的基础，也有部分不够明确的法则，使其可操作性受到影响。如教育、卫生和农业等方面未硬性规定财政投入应达到的比例，这给《预算法》的执行带来一定的难度。

（3）财政违法行为范围界定不全面。财政违法行为范围界定不全主要体现在以下两方面：

第一，《财政违法行为处罚处分条例》并未涵盖一些重要的财政违法行为。《条例》归纳出17类财政违法行为，但自颁布之初就无法涵盖一些重要的财政违法行为。如《条例》第三条第四款提到“缓收、不收财政收入”属于违反财政收入管理规定的行为之一，但是对“多征、少征、提前征收”等违法行为并未明确；《条例》第五条对于延解财政收入只规定财政部门、国库机构及其工作人员的责任，但在实际情况中，银行部门压单、延解财政收入的问题时有发生，并且并未列举“下级财政部门截留应当上缴上级财政部门款项”等违法行为；《条例》第八条规定了擅自占有、使用、处置资产等违法行为，但未对超标准配置资产等违法行为予以规定；《条例》第十六条对违反财政收入票据管理的违法行为进行了规定，但对最基本的“使用伪造财政票据的违法行为”未予以规定等。

第二，新型财政违法行为尚未纳入规制范围。现行财政违法行为责任追究体系当中对处罚、处分标准制定较为完备的是国务院于2004年11月公布的 《财政违法行为处罚处分条例》，该条例公布至今的十余年里，仅于2011年1月由于上位法名称修改而被修订外，未曾有过其他修订。这期间我国的财政环境有了很多新变化，市场主体的种类和数量不断增加，财政违法行为的内容、方式和手段也随之不断更新。如2014年修订了《中华人民共和国预算法》后，改变了1994年《预算法》严格禁止地方政府发债的规定，在允许地方依法适度发债的前提下对发债主体、用途、规模、程序、监督和问责等方面作出了严格规定。除此以外，新《预算法》对预算调整、绩效预算等方面都有了新的规定，但《条例》尚未跟进对地方发债、预算调整过程中可能出现的新型财政违法行为进行管控，也没有重点关注财政资金使用后的流向管理——绩效问题。因此，财政违法行为责任追究的范围难以适应公共财政框架下财政违法行为责任追究体系广泛性、多层次、全方位监督的要求。

未涵盖的违法行为主要包括以下几类：第一，违法行为主体。目前，我国虽明确将行政机关、事业单位、社会团体、其他社会组织及其工作人员纳入财政违法行为主体，但仍存在遗漏现象。首先，对于政府或者部门设立的不具有独立法人资格的临时性机构所实施的财政违法行为，如何进行处罚处分的问题，并未作出规定。在实践中，地方政府设立了诸多不具有独立法人资格的临时性机构，内部财务管理混乱，检查中时常发现其挪用财政资金等诸多违法行为，甚至有些临时机构在被查发现问题后就被解散，导致无法追究责任。其次，兼职人员、临时聘用人员的责任追究问题值得关注。由于中央严格控制编制，目前，许多行政机关、事业单位聘用了大量的兼职人员、临时聘用人员。许多单位被财政部门检查出问题，就将责任推卸到这些兼职人员、临时聘用人员的身上。由于兼职人员、临时聘用人员不属于单位的正式员工，财政部门对其无实施行政处罚的权力，监察机关也无法对其实施处分。如《条例》第二十一条仅对国家公务员违法行为进行了处分规定，未规定非国家公务员和不受行政处分限制的人员及其他人员实施“抗拒、阻挠、拖延”行为的相应处理措施，一定程度上影响了财政违法行为责任追究的威慑力和执法效果。最后，没有界定新形势下全口径预算、预决算公开、政府性债务管理等行为的责任主体。

第二，违法行为。随着经济的发展和财政改革的不断推进，财政违法行为又出现了一些新问题亟需解决。一是缺少规范预算管理方面的内容。新《预算法》对强化预算约束提出了更高的要求，但缺少有效规范预算管理的内容，如按规定实施国库集中支付、编制基金预算等。二是缺少新型财政违法行为。如在财政支出方面，违规使用公务卡等；在财政管理方面，地方债管理中新出现的明股实债、假借PPP项目融资方式举债以及利用融资平台违规举债等新领域的违法行为，非税收入、财政投资项目评审、政府举债、财政信息公开、国库集中支付、专项资金管理等方面的违法行为也没有涵盖在内。三是违法行为方式。有规范支出超预算、扩大预算开支范围、超标准列支“三公”经费，以及专员办转型后在审核审批、预算绩效管理中发现的违规行为，对“多征、少征、提前征收”“银行部门压单、延解财政收入”“下级财政部门截留应当上缴上级财政部门款项”“超标准配置资产”“使用伪造财政票据的违法行为”等都未予以规定。

（4）财政违法行为处罚幅度与行为后果不相匹配。党的十八届三中全会提出，要落实主体责任和监督责任，这不仅是加强党风廉政建设的要求，也是完善财政监督机制的要求。随着社会经济的发展，财政违法行为的种类更加多样，手段更加隐蔽，性质更加恶劣，处罚整体力度偏弱，条例的威慑力有限，这直接影响监督后果。与其他法律法规规定相比，《条例》对一些违法行为的处罚幅度与行为后果不相匹配，行政相对人违法成本较低，不能起到应有的震慑作用。如根据《条例》规定，对企业违规使用财政资金的违法行为，处违规资金10%-30%的罚款，而《保险法》对保险机构违规经营的行为，处违法所得1-5倍的罚款，两者处罚力度相差数十倍。又如根据《条例》第十三条、十四条、十六条规定，对有关责任人的处罚金额为3000元以上5万元以下，从当前经济水平来看，这对个人特别是涉案企业高管人员的惩戒力度远远不够，难以起到惩治和警示违法行为的作用。责任追究以经济处罚为主，对违纪责任人的行政责任追究不力。

（5）追究领导责任手段缺失。实践中，违法责任人出于纯个人目的而实施违法行为并不多见，主要来自于单位领导，甚至是主管财政工作的政府领导的授意。但是在对责任人进行处罚时，《条例》只是原则性规定对“直接负责的主管人员和其他直接责任人员”进行处罚，而缺乏追究领导责任的手段。同时，《条例》规定，对违法行为的处理处罚权限为财政、审计部门；对责任人的处分权为监察、任免机关，这种“处理事”和“处理人”相分离的制度，致使对责任人，特别是领导责任的“处分”难以落实。

2、体制层面

（1）财政监督与财政责任规定不明晰。财政监督是一种凭借国家政治权力的监督，这是由财政同国家政权的本质联系所决定的。从一定意义上讲，财政监督是公共财政改革的一项重要内容，但由于历史等各方面原因，专司财政监督工作的财政部财政监督司从1994年国务院机构改革后才正式明确，地方各级财政监督机构设置也不尽一致。我国的财政监督工作未引起足够重视，迄今为止，尚未出台一部系统规定财政监督的单行法律。财政监督立法的滞后导致对财政违法行为的处罚标准不统一，容易导致同案不同判。同时，由于上位法之间对监督主体、职责、权限等规定不一，容易发生各自为政、相互抵触等现象，且其赋予财政、审计、税务等主体的财政监督权存在交叉重叠，一方面会造成多头检查、重复检查，另一方面也会造成监督机构之间因职能交叉而影响财政监督执法的有效开展和行使。财政监督机制的不完善将会增加被监督对象的负担，造成社会资源浪费，监督成效不佳，职权划分不明，从而出现财政监督空白地带。

财政责任是财政部门行使财政管理职权，对国家承担的职责和义务，有利于督促财政主体合法履行财政权力，切实履行财政义务。只要财政主体违反了法律法规设定的法定义务，就需承担财政责任。但是，我国财政责任缺乏统一规范，无法形成有效的财政责任体系。首先，上位法对财政责任的规定缺乏可操作性，使执法主体在承担财政责任时拥有较多的自由裁量权。在法治国家的建设过程中，政府自由裁量权不仅未受到应有的约束，反而呈现日益扩大的趋势，这无疑不符合法治社会的要求。“法治所需要的并不是消除广泛的自由裁量权，而是法律应该能够控制它的行使”。其次，财政责任形式单一，处罚力度过轻。有些上位法对财政违法行为的处罚处分过于简单，难以达到应有的惩戒效果。现有财政责任规范没有考虑每种财政违法行为在性质上和情节上存在的较大差异，使惩罚力度与其所造成的后果不成比例。最后，缺乏财政领域独有的责任。现有上位法中较多地规定了行政责任、刑事责任，而未对直接违反财税法法定义务的财政违法行为规定财政领域独有的责任形式。财政责任形式不应仅仅囿于行政处分、行政处罚、刑事责任等，应适当引入财政问责制、经济赔偿责任、强制支付等拓补财政责任。

（2）财政监督与审计监督存在矛盾冲突。财政是国家为了满足公共需要，利用其职能参与剩余产品分配的过程；审计是审计主体依法对国家各级政府及金融机构、企业事业组织的重大项目和财务收支进行事前和事后的审查的独立性经济监督活动。财政部门和审计部门，都是国民经济管理体系中的综合性部门，其根本目标都是服务于社会主义市场经济体制改革，促进国民经济稳定协调发展。但是审计与财政又有质的区别，主要体现在职能的侧重点不同。财政监督行使的是国家的管理职能，而审计监督行使的是国家专门的经济监督职能。财政监督是专业性监督，审计监督是对财政监督的再监督。从实践上看，由于我国有关财政监督和审计监督的法律法规内容繁杂，形式分散，定位不明确，缺乏全面系统的财政基本法作为其开展监督工作的法律依据，导致财政监督与审计监督存在诸多矛盾与冲突。

（3）财政违法行为责任追究主体之间缺乏有效的移送机制。第一，行政机关之间缺乏有效的移送机制。首先，检查结论相互利用程度低。虽然《条例》规定财政、审计、监察等机关之间应当加强配合，相互利用调查检查结论，对不属于本部门职权范围的事项应当依法移送有权机关处理。但由于不同执法主体在监管要求、检查目的，以及对违法行为的认定方面多有不同，做出的调查结论很难满足其他部门需要，因此检查结论的利用程度并不高。同时，财政监督和审计监督在监督范围、监督职责方面的规定一直不够明确，导致监督检查活动在检查时间、内容、对象上时常发生重复，不仅加重了检查对象负担，还造成行政资源的浪费，影响了财政执法的严肃性，也容易造成监督脱节，使监督不到位。其次，移送机制执行率低。目前我国公共财力不足在一定程度上影响了财政违法行为移送的具体执行。最后，监督信息网络机制不健全影响了移送效率。随着我国市场经济的发展，健全和完善财政违法行为责任追究的过程中必须高度重视信息技术建设。移送机制的有效实施，必须要以反馈及时、覆盖全面、反映真实的监督信息网络机制作为依托。

第二，行政处罚与刑事司法之间缺乏有效衔接机制。首先，案件移送缺乏跟踪反馈机制。目前，我国《会计法》《注册会计师法》等法律已将部分具有严重社会危害性的财政违法行为定性为犯罪。在具体财政监督检查实践中，发现涉嫌犯罪线索或事实的，财政部门通常根据《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（国务院令第310号）的有关规定进行移送，但该规定缺乏跟踪反馈机制。其次，行政处罚与刑罚并行，难以保证过罚相当。在适用行政处罚与刑罚时，如何保证对财政违法行为人过罚相当，成为当前实践中亟需解决的问题。根据《财政违法违规行为处罚处分条例》第十八条的规定，会计方面的违法行为，应依据《会计法》的有关规定处理、处罚。根据《行政处罚法》第二十二条的规定，违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。但对违法主体追究刑事责任并不能够代替对违法主体的行政处罚、处分，即对于已经构成犯罪的违法行为人，可以既给予一定的行政处罚，又追究其刑事责任。■

（未完待续）