南京城乡建设高质量发展对策分析

■ 汪广丰

文章分析了南京市城乡建设现状及存在问题，阐述了转变发展方式的思路，坚持突破重点，带动整体发展，提出了推动南京城乡建设高质量发展的对策建议。

南京是国务院批复的城市总体规划中的东部地区重要中心城市、长三角城市群发展规划中的特大城市。推动城乡建设高质量发展是江苏省委提出的“六个高质量”要求之一，也是建设国家中心城市、打造创新名城美丽古都、建设“两强两高”新南京实践中面临的重要课题。

一、坚持问题导向，准确研判现状

近年来，随着“强富美高”新南京建设深入推进，南京城乡面貌明显改善，城市发展格局不断优化，城市功能日益提升，生态环境持续改善。当前城乡建设存在的主要问题是：

1．首位度有待提高。在上海龙头地位日益突出、省会城市竞争日趋激烈的形势下，南京增强辐射力和经济实力的难度越来越大，地域空间狭小的弱点明显。

2．城市空间发展方式亟待转变。南京人均城镇建设用地超过150平方米，超出国家规定的特大城市人均用地标准，且多点开花、分散建设，短期内难以形成集聚集约开发态势。2020年南京规划城镇建设用地规模1040平方公里，规划期内可用增量用地和年均可用建设用地仅77．34平方公里和11平方公里，城市空间发展方式亟待转变。

3．多中心城市布局有待加强。南京老城人口密度高达3．7万人/平方公里，是副城近3倍，主城人口密度也有1．63万人/平方公里，相比之下，副城、新城的人口吸引力仍需增强。

4．城市功能品质和公共服务有待提高。南京综合枢纽功能不强，对外交通功能难以支撑有效融入国家战略；跨区通道通行力不足，影响副城新区功能完善；城市道路系统仍有瓶颈制约，公交出行条件有待改善。

5．生态环境改善任务繁重。南京四大片区重化工业布局调整缓慢，直接导致区域大气污染排放较重；环境基础设施不到位影响环境质量；水环境质量不稳定，黑臭河道依然存在，一些省考、国考断面水质不达标。

6．特色风貌有待彰显。南京老城由于人口和建筑的高度集聚，原有的空间尺度和肌理不断改变，整体风貌已发生变化，一些重要空间特色元素破坏，山水城林的空间特色和龙蟠虎踞的古都格局缺乏系统感知路径。

7．城市建设管理方式有待转变。南京城市建设管理方式比较粗放，城乡建设品质不优、功能不完善、管理水平不高等问题仍然存在。

二、坚定目标导向，转变发展方式

（一）坚持以人民为中心的发展思想

一是始终把人民摆在至高无上的位置，把增进人民福祉、促进人的全面发展作为一切工作的出发点和落脚点。二是问效于民，用人民群众满意度来衡量城市建设的成效，不断增强人民群众的获得感。三是问需于民，实行民生实事“群众点菜、政府操办”，以群众最关心最直接最现实的利益问题为导向，抓重点、补短板、强弱项。四是问计于民，推动政府、社会、市民同心同向行动。五是珍惜民财，慎用民力，加强政府工程投资控制，管住用好纳税人的钱，提高公共财政投资效益。

（二）尊重城市发展规律

1．以城市为核心主导区域集聚发展。城市是产业发展、科技创新的主要载体，人才、产业集聚是构成城市竞争力的主要依托。城市发展的过程应该是产业结构持续优化的过程，城市拥有的人群及其创造性发挥程度决定城市前途命运。

2．人与自然和谐共生。城市人口和用地要匹配，城市规模同资源环境承载能力要相适应。要转变城市发展方式，实现人与自然和谐共生。城镇化进入中后期，城市病有可能集中凸显，社会结构面临优化调整，跳出去另建新城是解决大城市病的有效方法。

3．城市建设需久久为功。城市规划建设是一个长期性、历史性的工程，要先规划后建设，付出长期艰苦的努力。

（三）树立七个观念

1．以人为本。一是以创造优良人居环境为目标。把城市建成人与人、人与自然和谐共处的美丽家园。二是回归人本位。注重人的存在和需求及体验，充分考虑交通安全高效、生活方便舒适等问题。三是重视留白增绿。利用疏解腾退空间补充公共服务设施，改善居民生活条件。

2．精明增长。南京土地资源少，环境容量小，必须走减量集约、节约紧凑的发展之路。一是确定人口总量上限、生态控制线和城市开发边界三条红线。严控建设用地规模和开发强度，疏解特大城市非核心功能，推行低影响开发，构建蓝绿交织、清新明亮、水城共融、多组团集约紧凑发展的生态城市布局。二是以土地利用方式向节约集约转变倒逼城市转型。严格执行国家人均建设用地指标和产业用地最低投资强度，提高单位面积GDP产值，挖掘存量土地资源供给潜力，促进土地混合开发、复合利用和城中村、低效空间再开发。三是量入为出、尽力而为。科学考量未来发展需求、投资效率和政府性债务管控、政府可用财力、城建资金平衡能力，优化年度城建投资计划，提高前期工作质量，既满足当前需要、补齐短板，又不过度超前。

3．产城融合。一是推进城市、产业与社会转型。围绕生产力布局优化基础设施布局，以基础设施提档升级支撑带动经济转型升级。二是注重职住平衡的规划建设和生产生活服务交融的城市管理。适当减少生产空间，增加生活和生态空间，形成职住用地合理比例。按照功能定位和发展需要，沿城市轴线、主要街道、邻里中心，分层次布局不同层级服务设施，形成多层级、全覆盖、人性化的基本公共服务网络。三是优化产业结构。强化创新驱动，以治理大城市病为目标制定新增产业禁止和限制目录，构建具有国际竞争力的高精尖产业体系，走减量发展、瘦身健体、提质增效的新路。

4．生态优先。生态环境已经成为南京市突出短板，必须践行绿水青山就是金山银山的理念，让良好生态环境成为民生福祉。一是把环境治理保护作为重大民生实事，持续改善环境质量，为子孙后代留下宝贵的生态资源。二是坚决打赢污染治理攻坚战，解决突出环境问题，尽早实现生态环境的根本性好转。三是建立源头严防、过程严管、后果严惩的环境治理保护制度体系。四是构建绿色低碳循环发展的经济体系，走生产发展、生活富裕、生态良好的发展道路。

5．精细精致。树立精准规划、精致建设、精细管理、精美品质的目标，建立长效机制，贯穿到规划、建设、管理各环节，落实到各具体项目。一是规划精益求精。坚持世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位，打造经得起检验的精品力作。二是建设精雕细刻。坚持整体设计、细节处理、施工组织、便民措施、过程管控精细化，坚持地上地下、里子面子、水面岸上并重，整体协同抓推进，安全高效抓管理，严格文明抓施工，打造精品工程、样板工程、平安工程、民心工程。三是管理精心精细。以长效、常态、严密、严格为关键，做到时间、空间上全天候、全方位，细节、流程上精确、协同。

6．区域协同。一是发挥特大城市效应，主动对接“一带一路”倡议，密切长江经济带联动，加强长三角城市群合作，深化扬子江城市群协作，推进南京都市圈建设。二是发挥宁镇扬一体化龙头带动作用，牵头研究重大规划战略问题，主动对接关键项目实施。

7．城乡一体。一是建立城乡融合发展体制机制和政策体系，破除城乡二元结构，缩小城乡发展差距。二是把城市和乡村作为平等的发展主体，着力构建城乡命运共同体，形成长江经济带繁华都市、田园乡村相辉映的最美地区。三是坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总体要求，实施乡村振兴战略。

（四）推进三个变革

一是以质量变革为主体，全面提升城市规划建设管理品质。坚持质量第一、效益优先，提高产品服务质量和各领域、各层面素质。规划在城乡全覆盖的基础上向多规合一和城乡一体转变。住房在实现住有所居的基础上向住有宜居转变。基础设施在补齐短板的基础上向基本现代化转变。城市建设在完善功能的基础上向品质提升转变。乡村建设在人居环境改善的基础上向综合振兴转变。建设产业在总量大的基础上向实力强转变。城市管理在强化精细管理的基础上向共建共治共享的城市治理方向转变。

二是以效率变革为主线，提高全要素投入产出效率。深化改革，破除体制机制障碍，真正使市场在资源配置中发挥决定性作用，提高全要素生产率和资源利用效率，以既定投入获取最大产出。在推动高质量发展的指标体系、政策体系、标准体系、统计体系、绩效评价和考核体系等方面取得突破。摆脱土地财政依赖，深化住房制度改革，培育发展住房租赁市场，建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度。深化“放管服”改革，释放红利，激发活力。

三是以动力变革为基础，提高发展可持续性。要将传统要素驱动力转变为创新驱动力，统筹推进科技、制度、管理、理论、文化创新，培植发展新动力新优势，塑造更多依靠创新驱动、发挥先发优势的引领型发展。建立以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系和国际一流的创新服务体系，推动科技创新和城乡建设深度融合。培育发展建筑科技和信息技术，打造互联网+智慧住建。推动建造方式变革，提升建筑业科技创新能力，促进建筑产业提质增效。加强以重视品质、追求卓越的工匠精神为核心的质量文化建设。

（五）做到“五个结合”

一是与深入学习贯彻十九大精神、习近平新时代中国特色社会主义思想、习近平总书记关于城市建设的论述精神相结合。二是与牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念相结合。三是与推进供给侧结构性改革的重大战略部署相结合。四是与借鉴雄安新区规划建设示范经验相结合。五是与长江经济带等国家战略相结合。

三、坚持突破重点，带动整体发展

（一）优化城市布局提供化解城市病的骨架支撑

一是构建大都市区格局。构建以主城为核心、以江北新区、东山（空港）、仙林（汤山）为重点的都市区格局，完善“多心开敞、轴向组团、拥江发展”的城市空间布局和“主城区—新城—新市镇—乡村”的网络化城乡体系。强化区域经济文化、科技创新、金融商务中心地位，以优化综合服务功能和人居环境为重点，提升集聚力和辐射力。高标准建成河西现代化国际性城市中心，完善东山、仙林、溧水、高淳副城功能，建设智慧、生态的南部新城和港、产、城融合的空港、海港、高铁枢纽经济区。将新城和副城发展为疏解主城非核心功能和人口的承载地。加速调整四大片区工业布局，改造下关滨江、铁北、“两桥”、麒麟、燕子矶片区和城中村、危旧房、棚户区。二是把江北新区建成全市发展新的增长极。作为落实“一带一路”倡议、长江经济带和扬子江城市群发展战略的核心载体，推进自主创新先导区、新型城镇化示范区、长三角地区现代产业集聚区和长江经济带对外开放合作重要平台建设，优先保护生态环境，着重理顺管理体制和运行机制，坚持基础设施先行，保证新区蓝绿空间占比70%以上，基础设施智慧化水平大于90%。三是优化地下空间开发利用。构建“四城、七片、多点”多中心的地下空间系统网络，建设干线、支线、缆线型多级衔接的地下综合管廊网络，建立管线入廊管控和有偿使用制度。四是推进区域融合发展。以规划统筹、政策协调、功能整合、产业结构优化为合作重点，以基础设施一体化和长江、大气污染联防联控为优先领域。

（二）以多规合一、城乡一张图和城市设计为重点提高城市规划水平

一是加快多规合一。通过多规合一的一张图、一个平台协同管理、一张表格受理审批、一套机制保障运行，构建让居民“望得见山、看得见水、记得住乡愁”的城市特色空间体系。二是实现城乡规划一张图。突破城市本位，市域范围规划全覆盖，统筹布局开发、生态保护空间和廊道、基础设施，推进基本公共服务均等化。三是修编城市总体规划。全面把握发展新要求和人民群众新期待，瞄准国家重大战略，实现从聚集资源求增长向疏解功能谋发展的转变。四是城市设计全覆盖。实现市域、片区、地段、地块四个层次城市设计全覆盖。五是坚持规划先行。把每一寸土地都规划得清清楚楚后再开工建设。加强规划实施监督，每年进行城市体检评估，维护规划的严肃性和权威性。六是创新规划体制。城市规划逐步转向法定图则。

（三）以创新投融资模式为重点建立多元化可持续资金保障机制

一是完善地方税体系，使其成为城市建设资金基本来源。培育地方主体税种，保障地方政府提供基本公共服务能力。二是发挥城市建设基金引导作用。通过子基金运作在5年内从100亿元放大到500亿元规模。三是推广PPP模式。培育统一规范、公平透明、竞争有序、监管到位的市场，建立公共服务价格动态调整和风险合理分担机制。四是建立规范透明的投融资机制。在健全法律法规和地方政府债务管理制度的基础上，建立地方债券发行管理制度，搭建市场化投融资平台，创新金融服务和产品，发挥政策性金融机构作用。

（四）以污染治理攻坚为重点补齐生态环境短板

一是系统防治水污染。以雨污分流为基础，黑臭水体整治为突破，加强水污染治理、水生态修复、水资源保护，落实河（湖）长制，确保饮用水质安全。注重源头减量，全面整治工业、生活、农业。二是有序建设海绵城市。到2020年和2030年建成区达标面积分别在20%和80%以上。完善标准，分类管控，保持开发前后雨水径流特征一致。三是落实长江大保护。把修复生态环境摆在压倒性位置，以生态保护修复工程为优先选项，优化岸线使用效率，转移调整沿江1公里范围内的重化工企业，解决沿江工业、港口岸线无序发展、环境污染问题。四是持续治理大气污染。以调整产业、能源、交通结构和工业布局为重点，科学治霾，系统治气，重点治理工业、燃煤、机动车污染源，重拳治理PM2．5、臭氧和挥发性有机物污染。五是有效管控土壤污染。建立污染地块名录及其开发利用负面清单，突出重点区域、行业和污染物，治理和修复土壤污染。实施农用地土壤环境分类和建设用地准入管理。实施垃圾源头分类减量、分类运输、无害化处理率、回收资源利用，保证垃圾渗滤液达标处理。六是整体修复山水林田湖草自然生态。以城市河道、露天开采矿山、关停搬迁企业污染场地土壤为重点，修复生态破坏区。加强重点生态功能区、自然保护区保护，重点保护北部和南部生态涵养区，恢复和保护湿地，防治地质灾害，形成城乡一体的绿地系统。七是形成绿色生产生活方式。强化总量和强度双控的资源环境约束性指标管控，完善监测大数据网络，严厉惩处破坏环境行为，健全生态补偿和领导干部自然资源资产离任审计责任追究机制。加强节能减排降耗，淘汰落后化工产能，提高园区产业层次，用市场机制倒逼企业转型。发展节能环保产业，推广清洁生产和能源及超低能耗建筑，推进资源节约循环利用，调整农业投入结构，倡导简约适度、绿色低碳的生活方式。

（五）以交通体系建设和精细管理为重点缓解城市拥堵、增强辐射力

一是构建区域综合立体交通走廊。强化南京综合交通枢纽地位，提升空港、江海港、高铁港综合枢纽功能，形成以南京为中心的的“米”字型高速铁路网络、“八射一联”的都市圈城际轨道网和“十四射”放射状高速公路网，建设24座过江通道，整治南京以下12．5米深水航道，实现连通世界重要城市，半日内通达国内省会城市、1．5小时通达省内设区市、1小时通达长三角省会城市和南京都市圈各城市，客运“零换乘”、货运“无缝衔接”。二是注重产城融合、职住平衡的规划建设。打造半小时职住通勤圈、步行5分钟日常舒适生活圈和15分钟的基本公共服务圈，从源头上削减城市内部交通需求。在轨道车站、大容量公共交通廊道节点周边，优先安排住宅用地；在城市核心区和就业岗位集聚、公共交通便捷、具有较高商业价值的地区，布局混合性居住空间，实现合理公交通勤圈内的职住均衡。三是形成级配合理的城市道路网络。建成“井字三环、轴向放射、组团快联”的高快速路网和主城“经六纬十”的主干路网框架，加强主城与副城、新区的快速通道建设。标本兼治缓解交通拥堵，改造突出节点和瓶颈路段。四是践行绿色出行。构建“公交＋自行车＋步行”的出行模式，绿色交通出行比例达到90%。加强自行车道、人行道等慢行系统建设，鼓励引导规范共享单车等绿色交通出行方式，解决百姓出行“最后一公里”问题。五是以轨道交通为主导落实公交优先。到2020年中心城区全方式公交出行分担率达40%以上，中心城区750米到达地铁站，步行5分钟到达公交车站。建成地铁4、5、7号线和2号线西延线，优化地面公交线网。六是精准管理交通。加强动静态智能交通管理，提高管理科学性，合理增建公共停车设施。

（六）以整体风貌为重点加强历史文化名城保护

一是串联整合资源。分整体格局风貌、历史地段、古镇古村、文物古迹和非物质文化遗产五个层次，整合历史文化资源，彰显历史文化名城底蕴。二是保护整体格局风貌。维护“襟江带湖、龙蟠虎踞”的山水环境和“依山就水、环套并置”的都城格局，传承“南北交融、承古启今”的建筑风格，彰显六朝古都特有风貌和恢宏气度。三是保护历史轴线和地段。重点保护建设历史文化街区，保持历史格局、传统肌理和空间尺度，注重历史真实性、风貌完整性和生活延续性。四是保护历史文化遗产。传承历史文脉，保护历史建筑、名人故居及周边环境，做好中国明清城墙和海上丝绸之路南京遗迹申遗工作，建设一批地域文化特色浓厚的文博设施。五是保护工业遗产。找出来、保下来、活起来，让悠久的工业遗产焕发新的活力，让先辈的创业创新精神融入城市血脉。

（七）以发展装配式建筑为重点推进建筑业转型升级

至2020年，装配式成为主要建造方式，提前5年完成中央确定的装配式建筑占新建建筑面积比例达30%的目标。一是源头分类管控。分重点、积极和鼓励三类区域推进，从土地出让源头管控，强制与激励并举，确保项目落地。二是做强产业集群。突出龙头企业引领，推行总承包建设模式，打造完整产业链，推动产业集群发展，促进企业转型。三是建筑工业化信息化融合发展。将BIM技术融入项目建设全过程，实现全产业链信息共享化、设计数字化、生产智能化、管理网络化、商务电子化。

（八）以农村人居环境整治为重点，推进美丽乡村建设

落实乡村振兴战略部署，实施农村人居环境整治三年行动。一是解决突出问题。推进农村生活垃圾治理、农村户厕改造、粪污治理，补齐农村污水处理短板，保护乡村山水田园景观。集中力量推进建档立卡贫困户等重点对象危房改造。二是提升村容村貌。保护传统村落、建筑和历史文化名村，开展设计下乡活动，建设体现地域特点、民族特色和时代特征的乡村建筑。三是加速延伸基本公共服务。提档升级

2200公里农村公路。

（九）以“互联网+政务服务”为重点提升管理水平

一是让数据多跑路、群众少走路。体现开放、平等、互动、协作、共享的互联网思维，一切以用户即人民群众为中心。二是打造“四清单、一平台”政务服务体系。形成线上线下结合、不见面审批、集行政权力运行、部门数据共享、政务公开、便民服务、法制监督、效能监察等功能的开放性政务服务平台和行政权力、政府责任、市场准入负面、行政审批事项目录四张清单，横向覆盖所有权力事项和部门，纵向覆盖市、区、街道、社区四级。三是利用大数据汇聚民意民智。优化规划建设管理计划和方案。四是开拓信息化监管模式。利用物联网技术，以工地监管为突破，实现项目网上监管。五是提供均等普惠便捷的智能民生服务。坚持数字城市与现实城市同步规划建设，超前布局智能基础设施，建立数字智能城市治理与运营机制，打造数字孪生智能城市。六是依法治理。加快法规废改立，健全行政执法责任制。