在确权的思路下形成“职责同构”模式

赵聚军

我今天参会的主要任务是代表南开大学朱光磊教授团队来学习交流并汇报我们近年来相关研究的情况。因为我们研究团队的专业构成是以政治学和公共管理专业为主，因此有关事权划分的研究主要是从政府职责体系建设的视角展开的。研究政府职责，肯定绕不开财政问题，绕不开事权与财权、财力的关系问题。

从时间上看，朱光磊教授团队对政府职责问题的连续系统性研究已经有十余年的历史。其中一个标志性的事件，是2005年朱光磊教授发表的《职责同构批判》一文。所谓“职责同构”是指中国不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致。该文认为“职责同构”是政府职能转变不到位、“条块矛盾”突出等一系列重要问题难以解决的体制原因之一。之后，政府职责一直是我们团队研究工作的重心。

经过长期的积累，近两年朱光磊教授团队关于政府职责体系的研究工作迎来了一个小高潮，即在今年申报并顺利中标了国家社科基金重大项目“中国政府职责体系建设研究”。我们认为，对“中国政府职责体系建设”问题的研究，其起点应该是对中国长期以来在央地关系、政府职责划分上形成的“职责同构”模式的全面深入剖析，然后在确权的思路下跳出传统的集分思维，从纵向和横向两个主要方面构建职责体系，即呈现为解析同构——合理确权——构建体系的总体思路。

其中，“解析同构”部分也就是对职责同构的解析，包括对我国纵向职责划分的历史演变所进行的梳理总结和对西方典型国家政府职责体系的比较分析两个主要方面。总结前期的研究工作，我们认为中国“职责同构”式的政府职责体系配置是一个历史遗留问题，并不是新中国建立之后人为构建的产物。而且，中国式的职责同构与西方式的职责异构之间并不存在优劣之分，要与不同国家的人口空间规模、政治社会环境等因素结合起来综合分析。特别是考虑到中国这样一个超大国家，很多省份如果放在OECD国家，都是一个大国。所以，OECD的国家经验有时候并不能完全适合中国的情况。所以，我们认为中央政府主要作为一个管政府的政府，不具体履行很多具体的职责，有其存在的合理性。或者说，“上面点菜、下面买单”现象不可能避免，这里的主要问题是各级政府都认为自己是管政府的政府，是负责点菜的，最后只有让基层政府，甚至是居委会、村委会去负责履行。

如果说“解析同构”部分更多的是历史和比较分析，那么“合理确权”部分则偏重于现实分析，主要包括了政府支出责任与职责体系建设、权责清单与政府职责体系建设两部分内容。特别是政府支出责任与职责体系建设部分与财政学的联系非常紧密。我们认为当下主要的研究工作是要在“收入集权、支出分权”的基本财政收支模式下，在区分各级政府完全支出责任与非完全支出责任的基础上，从财权匹配和财力保障两个层面，探讨构建现代政府职责体系过程中完善纵向间政府财政支出责任的具体路径，以保障政府职责的有效履行。权责清单与政府职责体系建设部分则会将重点放在确权方面，认为政府权责清单是职责体系构建的过渡性制度创新：一方面肯定其在理清政府职责上的重要贡献，同时也要认识其过渡性质，最终的政府职责体系不是简单列举政府的各项职责。

课题研究工作的最后一部分是“构建体系”，即从纵横两个层面入手，分别提出构建中国政府间纵向职责体系、横向职责体系的思路和路径，并在此基础上尝试提炼政府职责体系建设的模型。