南京市水土保持综合监管规划研究

陈莉莎，卢发周，徐姗姗

(1.南京市水利规划设计院股份有限公司，江苏 南京 210022；2.南京市水务局，江苏 南京 210036)

《南京市水土保持规划(2016—2030)》(以下简称《规划》)提出2020年末全市水土流失治理率需达85%的规划目标，即2016—2020年需治理水土流失面积248.00km2，年平均治理49.60km2/a。目前剩余的水土流失区域治理难度增大，还需保持、维护之前已取得的治理成果，总体防治任务繁重。《规划》要求在加强治理的同时，通过综合监管，预防和预警水土流失的发生，保障水土保持工程的有效实施。基于南京市水土保持管理工作现状及综合需求分析，《规划》从监督管理、科技支撑、基础设施与管理能力建设等方面提出了综合监管规划措施，以期为南京市水土保持监督管理工作提供规划依据和科学指导，也为同类地区水土保持综合监管工作提供参考和借鉴。

1 水土保持综合监管现状

1.1 机构建设

南京市水土保持办公室挂靠南京市水务局，负责组织指导全市水土保持工作，各区亦设相应部门负责各辖区内水土保持和水土流失防治工作。南京市水土保持管理中心承担水土保持预防监督和监测管理、预警预报、科学技术推广应用以及水土保持补偿费收缴等工作。已建立水土保持监督管理的信息系统，用于储存建设项目管理信息，及时更新法律法规、方案审批、措施落实、检查反馈等情况。南京市政务服务中心水务局窗口办理水土保持方案报送业务并进行网上公示，水土保持方案编制已纳入“多评合一”平台，规范方案编制单位准入条件。江苏省水土保持生态环境监测总站南京分站，与江苏省水文水资源勘测局南京分局合署办公，负责南京市水土保持生态环境监测相关工作。已形成覆盖全市的市、区、街镇三级水行政执法网络。已组建市水政监察支队直属水土水资源管理监察大队1个，直属其他大队4个，区大队7个，中队47个，专职水土保持监察员32名，兼职水政监察员391名，重点加强对城市施工建设工地水土保持情况的日常巡查，重点检查水土保持方案落实情况。

1.2 法规及配套文件

1998年12月9日南京市发布并施行《南京市水土保持办法》(南京市人民政府令第160号)，2007年11月20日修订该办法并于同月22日起施行；2011年9月8日《南京市人民政府关于水土流失重点预防区和重点治理区划分的公告》发布；2015年11月13日再次修订《南京市水土保持办法》，于同年12月20日起施行。以上法规及配套文件的颁布与实施，对全市预防和治理水土流失、保护和合理利用水土资源、改善生态环境、保障经济社会可持续发展等方面工作提供了法制支撑。

1.3 水土流失监测

现阶段南京市水土保持监测站网主要由小流域控制站、坡面径流场组成，雨量等基础观测资料由南京市水文局提供。南京市水土保持地理信息系统将水土流失面积和流失量、土地利用情况等定位到全市334个小流域，实现以小流域为基本监测单元的水土流失监测，初步建立起水土流失综合治理“图斑”精细化管理。目前已完成2000年、2010年、2015年3次水土流失定量监测，根据专家实地踏勘比较分析，系统监测数据科学可靠，基本满足南京市全市水土流失调查和水土保持工作需求。

1.4 水土保持监督管理

市水务局近年以全面开展水土保持监督管理能力建设为契机，加强了对全市水土保持的监督管理工作，各区水行政执法队伍认真履行职责，水土保持监督执法工作不断地深入开展；生产建设活动中的水土流失防治工作得到重视，严格实施了水土保持方案审批制度。水土保持宣传工作全方位开展，摄制完成《承担水土保持职责共建生态绿色南京》水土保持宣传片，编印了《水土保持法律法规选编》、《南京市生产建设项目水土保持方案编报指南》和《保护水土资源建设绿色南京》宣传册，积极促进生产建设单位、生产企业和广大人民群众了解和参与水土保持工作。据统计，2011—2015年，全市依法对157个生产开发建设项目水土保持方案进行了行政审批，其中市级审批49件，区级审批108件。对审批的水土保持方案要求落实同时设计、同时施工、同时投产使用的“三同时”制度，项目开工即跟踪进行监督检查，严格控制新增人为水土流失。

2 综合监管规划需求分析

2.1 水土保持相关规划及防治措施实施的需要

南京市水土保持规划在划定市级水土流失重点预防区和重点治理区以及水土流失易发区的基础上，制定水土保持预防、治理措施。水土保持成果维护和各项治理措施的实施情况直接影响水土保持规划目标的实现，必须予以监管以保障其有效落实，正常发挥功效。2015年修订的《南京市水土保持办法》第十二条规定“基础设施建设、土地开发利用、产业园区建设等方面的规划，在实施过程中可能造成水土流失的，规划组织编制机关应当在规划中提出水土流失预防和治理的对策和措施，在规划报批时附具同级水行政主管部门的意见。”为贯彻落实该条法规，也需对相关规划中编制和落实水土流失预防和治理措施情况进行监管。

2.2 控制生产建设项目水土流失的需要

随着人口密度的逐年增长以及社会经济发展的需求，南京市建设用地总面积持续增加。而南京城区土壤抗蚀性较弱，近几年较快的城市扩张及较大的土地利用变化对水土侵蚀产生了很大的影响。房地产开发、旅游开发、各类经济和科技开发区建设等开发建设繁多。开发建设项目及其活动具有点多面广、土地扰动程度高、水土流失强度大且呈动态变化等特点，防治措施不到位等原因，产生新的水土流失因素增多，进一步加剧了水土流失。加之城市地上开发空间所限，越来越多的建设延伸至地下，对土地扰动剧烈，伴随有大量的开挖土方及泥浆，但挖方综合利用量少，弃土量大，泥浆处置也多简易。南京市渣土场容量时常告急，工程弃土地点难落实，相关防护缺失，均为水土流失埋下巨大隐患。南京市水土保持地理信息系统2015年监测成果显示，目前南京市水土流失发生的首要用地类型已由农田转变为建设用地。也有研究表明今年全国新增的水土流失大多来自日益增多的生产建设项目，并具有动态变化的特点，以人力检查为主的监管手段已无法满足及时获取扰动信息并进行分析治理的监管需要。因此，需要改变工作思路，在生产建设项目水土流失监测及水土保持执法方面提升监管能力，对控制人为水土流失具有至关重要的作用。

3 综合监管规划

3.1 监督管理

《规划》主要从规划、预防、治理和监测四方面提出了具体措施。

(1)规划。监督管理水土保持规划编制和实施情况，进一步完善水土流失动态监测和公告制度、水土流失重点防治区有关政府目标责任制和考核奖惩制度；建立并推进基础设施建设、土地开发利用、产业园区建设等规划报批时附具同级水行政主管部门水土保持方案意见制度。

(2)预防。监控水土保持法律限制或者禁止行为；制定村规民约，保护水土保持设施，加强生态环境建设；加强生产建设活动中水土流失防治工作的监督管理及水土保持方案实施的跟踪检查，规范水土保持行政审批服务工作；建立部门间水土保持信息通报、联合执法等工作机制。

(3)治理。监控工程实施进度、质量、防治效果及水土保持设施管理养护、水土保持补偿费缴纳和水土保持资金使用情况；鼓励社会力量对水土流失防治的投资、捐赠和志愿服务等行为；建立并完善水土保持重点工程建设与管理、水土保持重点工程后评价等制度。

(4)监测。监控水土保持监测经费落实及监测结果上报情况；发展生产建设项目水土流失的天地一体化动态监控；建立并完善水土流失动态监测公告制度、生产建设项目水土流失监测监督和评判制度。

3.2 科技支撑

3.2.1 基础研究与技术研发

总结具有地方特色的生态清洁小流域建设、管理模式和技术；依托有关科研单位及院校，开展采矿迹地、宕口等区域植被恢复机制基础研究；开展以提升水源涵养、水质维护功能为主的植被恢复和群落结构优化配置技术；研究并应用生产建设项目水土流失高效防治与动态监测优化技术等。技术推广与示范。通过水土保持生态文明示范区、监管示范区、治理示范工程等，逐步形成示范网络，推广生态清洁小流域建设、水源地农业面源污染防控等实用先进技术。

3.2.2 科普教育及技术标准体系建设

建设水土保持教育基地，通过多手段、多途径进行面向学校、企业及社会公众的水土保持宣传。制定和推广生态清洁小流域技术标准，健全水土保持设计、建设、质量评估、监测和运行管理等地方标准体系。

3.3 基础设施与管理能力建设

3.3.1 监督管理能力建设

保障水土保持监督执法人员和设备配置，开展定期培训与考核，提高执法人员法律素质和执法能力，逐步配备完善各级水土保持监督执法队伍。工作思路上，要从强化事中事后监管向事前预防与事中事后监管并重转变，从惩戒违法为主向惩戒违法同指引预测教育并重转变，从对建设单位进行监督执法为主向对建设单位和下级政府及相关职能部门进行监督执法并重转变。工作方式上，充分利用无人机航拍等现代化技术，高效智能地获取水土保持监测需求的空间遥感信息，从而提高监督执法效率，实现水土流失综合防治、生产建设项目水土保持的即时监控，落实信息化、网络化管理，形成有效的管控体系。建立和完善水土保持违法行为投诉举报及纠纷调处制度和生产建设项目水土保持信用记录制度，将生产建设单位、水土保持设计单位、施工单位和监测单位水土保持违法行为纳入本市企业信用信息系统。

3.3.2 信息化能力建设

统筹现有水土保持基础信息资源，以全市水土保持信息管理系统为核心，运用遥感技术构建应用体系，主要包括动态监测、综合治理、监督管理、数据发布等4个系统，建成互联互通、资源共享的全市水土保持信息平台，实现治理项目的申报、下达、立项、实施和展示等工作的信息化管理。优化升级南京市水土保持地理信息系统，全面推动重点工程项目有关资料入库，开展以小流域为单元的水土保持综合治理图斑化、精细化管理。加强网络和移动终端等新媒体宣传平台建设，强化水土保持日常业务通知公告，向社会公众更高效、更便捷地提供水土保持各项信息和技术检索、查询、下载等服务。

4 结语

水土保持综合监管是落实“预防为主、保护优先”方针的重要手段之一，与水土流失治理工作双管齐下，形成重要的预防屏障，成为治理的辅助之手。响应水土保持工作新形势，通过综合监管规划，改变工作思路，创新工作方式，推动技术改革，与现代化接轨，全面提升监管能力，更好地为实际工作服务，保持南京市水土流失防治的良好势头，为实现2020年初步建成与南京市经济社会发展相适应的水土流失综合监督管理体系目标和维护已取得的治理成果做出贡献。