财政投资评审中的建设项目成本管理策略探究

唐 淦 培

(东莞市万江财政投资审核中心，广东 东莞 523050)

0 引言

政府投资建设项目的成本管理是财政投资评审实践工作的重要内容。随我国城市化进程的迅速发展与全球化经济的持续深入影响，过去建设实践中有限的工程造价控制方法与目前财政投资评审制度的缺陷大大限制了建设项目的发展效率，不利于城市经济的可持续发展。为实现更高的建设项目长期价值的创造效率、促进深化财政评审制度改革，本文将从实践中政府投资建设项目的视角出发，总结探究项目全过程成本管理及基于此的制度改革策略。

1 财政投资评审及其中建设项目成本管理的现状问题

1.1 财政投资评审机制的缺陷

财政投资体制体现了我国政府政治职能、经济职能与社会服务职能不同角色定位的交集，也反映了政府在投资方面的宏观调控能力。但目前的财政投资评审机制缺乏有力的法律保障，尽管涉及国有资产投资的多方面的法律法规及如《中央企业投资监督管理办法》等针对性的条例基本已建立，但执法不严、有法不依等现象使预期的法律约束作用无法实现。

1.2 政府投资管理与项目管理职能的关系问题

无论是中央政府还是地方政府，都承担着社会和经济发展多方面的责任；在精简政府机构的背景下，摆脱繁琐的项目管理是提高政府工作效率的重要改革措施。因此，政府的投资管理职能和项目管理职能的关系的把握十分关键。目前的财政投资评审工作中，政府部门对投资的总量、结构的管理调控和建设项目的决策到实施的成本管理的关系把控有待统一。

1.3 政府投资建设项目中成本与工期、质量的关系问题

建设项目的成本管理离不开项目的质量管理与工期把控。实践中许多项目为缩短工期、盲目赶进度，或为压缩成本，采用不合理的施工材料和方法，造成工程质量不合格，返、停工反而造成额外成本。政府投资建设项目中此情况同样普遍，是财政投资评审工作必须面对的挑战。

1.4 政府投资建设项目中非生产性开支居高不下

近年来，由于非生产性固定资产投入增大，折旧费等相关费用随之增加；财政投资管理执行不严，助长财政投资开支随意与攀比现象；造成政府投资建设项目中非生产性开支居高不下，项目效率低下。

1.5 建设项目成本管理方法系统性与普适性问题

目前建设项目实践中普遍使用的成本管理方法侧重对耗费的控制，缺乏实现规划、事中控制与事后总结的联系与整合。系统的成本管理方法还未能在财政投资评审的项目实践中广泛应用，更未能充分发挥出各相关部门的协同效应。

总的来说，不全面、不系统的项目成本控制方法与财政投资评审制度的缺陷不利于建设项目效率的提高，亟待采取高效的成本管理策略结合财政投资评审机制改革的深化实现更可持续的发展。

2 基于投资评审的建设项目全过程成本管理策略探究

2.1 建设项目决策阶段的投资成本管理

项目的立项决策，是项目建设的开始阶段，是对项目进行全过程投资控制最为关键的阶段。本阶段虽所花费资金不多，但对项目投资成本造成的影响能占70%～80%。在本阶段，必须合理地确定建设地点、建设规模，科学地确定建设标准，严密地进行可行性研究，对拟建工程项目在技术上是否可行、经济上是否合理有利、环境上是否允许等进行全面系统的分析论证；应进行多方案的比较优选，做好建设项目投资估算的编制与审查。

目前，评审监理单位常被认为只是施工质量安全的监理，很少介入到建设前期的投资决策分析，且项目的立项决策常取决于领导等少数人，很难从技术角度对项目整体进行全面客观的分析。实际上，监理的职责不仅体现在施工阶段、更重要的是要让其参与到前期阶段，即在决策阶段就应纳入多个部门，为项目投资提供最大程度的技术保障，从根源上进行成本管理。

2.2 建设项目设计阶段的投资成本管理

在项目做出投资决策后，控制工程造价的关键就在于设计。完善的工程设计文件是编制项目总体建设经济指标的充分依据，是决定工程造价合理性的必要条件。在现行的管理体制下，设计工作没有得到应有的重视和监督，设计文件的不完善、不必要的设计变更易造成投资成本失控。

在东莞市的财政投资评审实践中，通过相关部门和专家的初步设计与概算的审查工作，有效优化了设计与工程施工的统一性，提高了项目投资成本利用的效率；通过早期的项目审查与成本管理策略实现了高质量的设计成果，是达成设计阶段成本管理目标的有效策略。

2.3 建设项目承发包阶段的投资成本管理

针对建设项目的承发包阶段，尤其要注重工程招标投标制度的严格执行与合同管理。通过完善的变更审查程序与审批制度，严格监管合同变更，特别是施工过程中发生的现场签证与设计变更的管理；应要求建设单位对每一项设计变更的功能目标、工程量及造价增减情况进行详细分析，严格控制施工中的设计变更，从制度上防止任意提高设计标准、改变工程规模、避免不合理的工程成本。另外，还应严格把控工程进度款按合同约定及工程实际完成进度支付，把好每周期已完成工程量的计量关。

笔者在结算评审的实践工作中发现，政府投资项目中标后签订合同和招标文件规定相矛盾的条款大量存在：如某项目中标建设单位只是对招标图纸平面作了局部修改，按招标文件的承包方式即可解决工程量增减的计价问题，实际却变更了计价方式，这对未中标单位明显不公；又如某工程竣工验收后工程变更单或签证与实际不符。这些不真实、手续不完善的签证，发包人在合同约定中应不予认可，通过完善的合同管理避免成本失控。

2.4 建设项目施工阶段的投资成本管理

工程建设进入施工阶段后，工程设计文件已完成审查，故影响工程投资的可能性仅有5%～10%，但工程投资的花费主要发生在本阶段，施工管理水平的高低直接影响项目成本，因此施工阶段的成本管理也是项目全过程投资控制的重要部分。首先，应做好施工组织设计的审查工作，正确处理质量、工期和投资三者的关系，避免因强行缩短工期而以大量增加投资为代价。其次，应严格监管工程变更，避免因合同双方矛盾、工程量或工期变化引起的索赔事件。根据笔者的实践经验，尤为重要的是要完善设计变更的程序：不仅要分析、论证其必要性，而且所有设计变更均需经发包方及监理工程师同意盖章确认；当设计变更超过原设计标准或已批准建设规模，或单项变更追加款超过中标合同价10%或以上时，应按照相关文件由主管部门负责审批、兼结合其他有关部门的审查批准。最后，要做好竣工结算审查工作，真实反映出建设单位对合同项目实施的设计变更情况。

另外，由于施工条件或无法预见情况引起的工程量变化，需进行现场签证，这一般涉及工程量增减、施工方案和施工时间变更；因而要建立完备的现场签证制度手续，签证必须达到量化要求(即现场实测的实物量)，避免出现建设单位工程管理人员只负责事实签证、不考虑造价成本、造成投资失控的严重后果。

2.5 基于评审质量控制的管理策略

除了以上总结的对建设项目过程成本的管理控制，还应注重通过加强送审材料标准规范、评审过程管理及相应制度的完善，提高投资成本管理流程的效率。一方面，要针对进度款、工程结算等结算类评审项目与最高限价等预算类评审项目的不同种类送审资料的处理流程进行完整的把控，尤其要注意与建设单位及不同部门的充分协调，即使未能达成共识也必须把沟通协调过程形成书面记录、纳入评审工作底稿备查。另一方面，要完善评审成果文件与评审过程：通过统一的规范标准提高成果应用效率，例如笔者工作单位专门制定了《建设工程项目造价审定表说明文字表达规范》；由于投资牵涉金额较大、原则性较强或变更原书面意见等过程中复杂因素的影响，应结合备忘录与会议纪要等完整的过程文件手续提高评审工作的有效性；保证内部复核程序与部门之间的协调统一，评审机构内部在最开始就应统一相关原则，与不同部门之间亦要各司其职、相互配合，减少后期的潜伏问题。

总而言之，财政投资评审工作中建设项目成本管理的优化，有赖于从规划、事中控制到事后总结的全过程调控，更离不开人与部门之间的协调。实践中管理策略和理论方法的运用本就是一个复杂的、不可全面控制的过程，只有健全的机制才能最有效保证成本管理目标的实现。

3 基于建设项目成本管理的财政投资评审机制改革方向探讨

完善政府投资建设项目的成本管理，离不开基础机制的健全。同时，项目中成本管理的科学化、系统化又将助推财政投资评审机制改革深化。在总结以上管理策略的基础上，可进一步探讨财政投资评审机制改革的方向。

3.1 建设项目投资成本管理机制科学化

深化财政投资评审机制改革，首先要从建设项目投资成本管理机制科学化抓起。应使建设项目全过程管理策略形成一套科学的管理办法，并将其应用于财政投资评审工作的对应阶段，如针对设计阶段管理，在与勘察设计单位签订有关合同时应建立相应责任制，并结合经济手段实现有效的投资成本管理，从而强化项目成本管理的系统性，提高评审工作效率。另外，还应积极学习、运用国内外先进的投资审核与项目管理经验和方法，例如可创造和谐项目环境的partnering管理模式等，加快项目财政投资成本管理机制的科学化进程。

3.2 建设项目投资评审流程系统化

项目投资评审流程应当贯穿于建设项目从决策到竣工乃至后续发展的全生命周期。通过建立“一板一眼”的系统评审流程，规范各个阶段的成本管理相关评审过程与评审成果，是提高项目建设效率的基础，更是避免各种不符合合同规定与契约精神的现象发生的根本。

3.3 财政投资评审法律法规专门化

财政投资评审相关机制的科学化与流程系统化的根本保障是相关规定的法制化。财政投资评审机制的改革，应建立在预算编制环节“先评审、后编制”、预算执行环节“先评审、后拨付”、政府工程采购化解“先评审、后招标”、竣工决算环节“先评审、后批复”的“四制”审查制度体系基础上；各地应结合自身实际，创造条件，为财政投资评审工作提供更有效的法规依据，并促进法律层次的规范的提升。

4 结语

研究财政投资评审中系统的建设项目成本管理策略，意在提高财政投资运用效率、更好支持国民经济发展，更将为深化财政投资评审机制改革提供关键推动力。