以法律与制度为依据的食品安全管理制度研究

（东北林业大学文法学院，黑龙江哈尔滨150040）

保障食品安全是全面推进依法治国的重要任务，是维护公共安全、促进社会和谐的关键举措，是推进国家管理体系现代化的基本标志，是适应经济发展新常态的迫切要求。食品安全影响每个居民生命安全，也影响着政府公信力和社会和谐。近年来，由于企业自律提升、公共监督加强、政府监管趋严等多因素的共同作用，我国食品安全形势正在趋稳并出现向好势头[1-3]。但是由于各种因素的影响，我国食品在研发、生产环节的管理制度及其监管仍面临着巨大挑战，主要表现为，食品安全管理法律体系不健全、食品安全管理制度不成熟、综合监管能力建设和监管资源的优化配置还在进行中、法律规范效力层次较低、监督不足、执法体系不完善等[4]。基于法律与制度的食品安全的管理是一项需要长期努力的工作，也是十分紧迫的任务[5]。从食品安全的客观性看，结合我国实践并从全球范围角度，因此从法律与支持的角度对我国食品安全管理体系的分析足必要的与必须的，但是全盘西化并不可取[6]。本文以食品安全管理法律与制度为指导，对我国食品安全管理体系进行较全面和深入的研究，并食品在研发、生产环节的管理制度提出了相关对策。

1 食品安全管理法律制度的内涵

1.1 食品安全的含义

食品安全是指食品的研发、生产等活动不存在危及消费者及其后代，符合国家强制标准和要求，不会导致消费者生病或死亡一级威胁人体健康的隐患[1]。

1.2 食品安全管理的含义

食品安全管理为政府相关部分以及相关协会组织、人大委员会，相关依照法律授权，通过设定许可审批、制定规章制度、制定食品安全标准等路径，对食品原材料、食品在研发与生产等环节的企业和个体的行为进行控制。食品安全管理的本质是为消费者提供安全、放心的食品，保护消费者利益，增进社会福利，保障劳动者和消费者的安全、健康，确保文化福利[7]。

1.3 食品安全管理法律制度的概念

法律制度包括司法监督、司法、立法、执法等，我国依法治国的要求就是违法必究、执法必严、有法必依、有法可依。食品安全管理法律制度是食品安全的重要保证，是食品安全行政执法的法律依据和理论基础，也是涉及食品安全管理的现行法律规范的有机整体[8]。

1.4 食品安全管理法律制度的价值

1.4.1 经济价值

完善食品安全法律制度体制对经济的发展有着重要的作用，有利于经济的发展，保证食品安全有利于建立稳定的社会环境，有利于稳定民心，维持社会秩序，从而促进国民经济甚或当地经济的快速发展。

1.4.2 秩序价值

市场的运作是有秩序的，食品安全事故违背了社会市场经济的原则，严重扰乱了社会市场经济秩序，也扰乱了政府公信力。如果政府机构在食品安全监管上面疏忽大意，就很容易造成食物安全危害事件，这样很容易引起民众对政府的不满。食品安全法律制度有利于维护市场秩序，树立服务型政府的形象，利于维护政府的公信力。

1.4.3 效益价值

法律实现的主要途径是通过执法来实现，也是国家各种事务都有序运作、依法进行，从而达到更好为人民服务的目的。食品安全法律控制以权利和义务的规定保障资源的优化配置和使用，有利于提高效率的方式分配资源[9]。

2 我国食品安全管理法律制度的现状

由于信息的不对称及多重复杂的非合作博弈，我国食品安全管理法律制度的建立需要面对更多的问题与挑战。特别是影响和导致食品安全的因素具有复杂性，既可以是区域因素，也可以是系统性因素；既可以是自然因素，也可以是人为因素；既可以是单一因素，也可以是多重因素，食品安全问题也通过多样的形式表现出来，导致其现状比较复杂[10]，具体体现在以下几个方面。

2.1 尚未形成完善的管理层次

食品安全问题的复杂性和表现的多样性需要不同的法律与制度，仅仅是依靠政府与相关管理部门是不够的，需要多社会主体、各利益相关者的积极参与。特别是在现代市场经济环境下，政府对食品安全管理已难以做到面面俱到与实时监控。随着社会管理手段的不断丰富，为多社会主体、各利益相关者积极参与食品安全法律与制度管理奠定了基础，也是需要通过正和博弈来提高食品安全水平的手段[11-12]。

2.2 食品安全管理技术要求越来越高

当前食品研发与生产环节中的专业化程度与制假贩假的科技含量不断提高。比如一些违法者通过科技方法和手段，在食品研发与生产中为降低成本添加禁用物质。面对着组织化、专业化、规模化、科技化、的食品安全挑战，当前的法律与制度管理仍较被动[13]。

2.3 粗放的经济发展方式不在的不足

改革开放以来，我国经济发展多为拼消耗、拼资源的增长方式，在取得经济上很大成功的同时，也带来了食品安全问题，使食品安全的控制和管理成本不断上升，使食品安全的外部环境更加严峻，也使得企业研发与生产的成本大幅上升。

2.4 经济社会发展与安全管理目标矛盾

当前我国一些地方政府在发展中过于注重GDP、经济发展与增加就业，虽然取得了很大的成效，带来极大的效益，但是也存在一定的隐患。特别是为了经济发展，会放弃或弱化食品安全，使得区域性、系统性食品安全问题有所蔓延。

2.5 低度化产业组织结构复杂

当前在我国的食品研发与生产企业中，还保留有大量的微小企业甚或小作坊，导致低度化的产业组织格局并未发生根本性变化，也使得法律与制度管理存在缺陷，传统管理模式也难以应对此种方式。

3 我国食品安全管理法律制度存在的问题

3.1 法律法规之间缺乏协调性

当前我国政府制定并实施了一系列与食品安全相关的法律法规，各行政部分也制定了相关标准与规章制度。但是由于各部门之间缺乏协调，行业标准与国家标准交叉、重复严重，同一对象存在2项或2项以上的标准的现象时有发生，严重影响了标准的实施和食品安全的管理[14]。比如由于执法主体不同，适用的法律不同，处理不得当、定性不准确的现象比较常见，也使得食品研发与生产企业企业感到无所适从，直接导致了食品安全监管的缺位、错位与重复管理的现象出现，间接造成了食品安全事件频发[15]。

3.2 法律体系缺乏系统性

我国目前的食品安全法规比较模糊，因为分段立法，条款相对分散，单个法律法规调整范围较窄，缺乏清晰准确的定义和限制，食品安全法律体系系统性仍然欠缺。我国现已颁布的涉及食品安全管理的法律法规虽然数量较多，但部门之间沟通协调不足，单个法律法规调整范围较窄，管理法律缺乏体系，协调性差，往往造成滋生政府腐败，管理机构权限不清、管理冲突或管理漏洞等，增加了市场的不透明度与消费者识别安全食品难度[16]。

3.3 法律法规可操作性差

我国食品安全大多表现为政府规章的形式，有的甚至是政府的红头文件，在执行中缺乏权威性，法律效率低。而人大制定的法律或法规条文过于笼统，往往反映部门利益多一些，影响了法规的公正性和合理性，加之实施实施细则制定进展比较慢，致使法律或法规难以操作[17]。同时当前我国食品安全法律法规体系多数为拼凑起来的混合体，与以科学性为基础的食品安全目标是不相符的，系统性和协调性较差，条款相对分散。比如《食品卫生法》基本上对食品研发到生产的整个过程都有原则性的规范，但是具体问题规范不到位，也缺乏相应配套的法规和规章，使食品安全的保障缺乏依据[18-19]。

3.4 执法缺乏规范性

当前我国在食品执法上形成的多部门管理，实行的是分段监管的监管模式，不同部分只负责食品链的不同环节的结果。对一个食品，在不同的研发与生产阶段，会受到海关、工商、产质量、卫生、食药等不同机构的监管，但这些部门间并没有直接的隶属关系，责任划分不清[20]。有时候导致各监管机构相互越界，竞相争夺监管权，有时候导致无法监管与各自为政的局面。并且当前我国促进食品安全的执行过程中缺乏持续性，多为运动性打击，进行一阵风式的检查、处理，容易形成恶性循环。同时分散食品安全监管职权，可能会导致各部门之间食品安全监管职权的冲突，甚至导致各个管理部门之间互相推卸职责[21-22]。

3.5 我国食品安全信息体系不健全

现有涉及食品安全信息分属不同部门或者由不同单位部门内部也存在严重的资源分割，标准不统一，方法不规范，缺乏统一协调的信息服务管理机构，资源采集与体系建设存在交叉重复等问题，信息采集内容不能满足危机预警的需要，一些重要信息往往深藏有关监管部门内部信息资源共享机制不完善，信息透明度不够，导致政府与消费者之间的信息不对称，不利于食品安全管理[23]。

4 完善我国食品安全的管理制度对策-以法律与制度为依据

4.1 提升食品安全管理理念

提升食品安全管理理念，要树立以人为本的管理理念，让食品安全管理的成果成为社会共享的资源，使得能在面对管理中的各种矛盾时，反应及时、取舍得当、目标明确、行动敏捷。也需要提高依法行政的管理理念，全食品安全信息公开发布制度，完善案件办理流程[24]。增多元管理的理念，最大可能性的实现全方位覆盖式治理，创建食品安全管理新局面，更全面的搜集食品从生产环节到流通环节的各种信息；可引入其他社会力量参与共同管理，社会协同、公众参与，能让政府从“精细化管理”的桎梏中解脱出来，转移到“精准化管理”的角色[25]。

4.2 建立综合性与衔接性法律体系

法律的综合化是现代法治的特征，食品安全法律体系的内容要贯穿到所有食品安全监管法中去，实现对各类“综合性”的“要素”、“环节性”的食品安全法，建立可以涵盖食品研发与生产的多环节，也可以涵盖食品企业、中介机构、监管部门等众多单位和部门，构建环节紧密、要素齐全的食品安全保障体系，从而克服目前部门立法或者环节立法的缺陷[26]。同时要对现有法律法规进行认真清理、补充和完善，尽可能减少和避免立法和执法上的冲突，把食品安全作为整体考虑，与食品安全法的管理相关内容整合，以作出有效衔接，完善食品安全管理理念、制度、措施[27]。

4.3 建立食品安全市场准入制度

市场准入管理能提高企业入市门槛，以确保食品安全。食品生产企业必须履行法律义务，食品出厂必须具有食品市场准入标志，其是产品进入市场销售的入场券。施行食品安全生产企业强制检验制度，从事食品研发生产的企业必须具备相应的生产设备、计量仪器，食品检验合格后方可出厂销售并获得，《食品生产许可证》后方可从事食品的研发生产。

4.4 推行食品安全行政问责制

强化食品安全责任制、落实责任追究，需要将行政执法责任考核结果作为部分与个人的重要指标之一。在发生食品安全事故后政府内对事故负有直接责任的人员，要对国家承担其没有完好地履行职权的行政责任。对在行政执法过程中办了错案或出现了过错的行政执法人员，可由监察或主管机关进行追责。要对案件办理情况进行公示，并加强通报和责任追究制度。

4.5 健全食品安全信息披露制度

食品安全信息披露制度在食品安全的管理中有着关键性意义，对于食品安全有重要影响。要求食品企业向食品管理部门登记并报送产品清单要求食品企业保存与食品安全有关的食品生产和销售记录等[28]。我国食品安全信息公开制度的建立，需要明确信息公开的具体内容、范围和方式，合理地采集和使用信息，对涉及商业秘密、国家安全等特殊信息采取保护措施。信息必须客观真实才能传播，同时确保信息真实、准确、快速[29]。

5 结论

我国食品安全管理法律制度改革尚处于初级阶段，使得我国食品安全管理效率低下。食品安全管理法律制度的改革和构建不仅需要政府行政机构之间的平衡与制约，也需要法律制度的不断改革和完善，也需要居民法律意识的提高和增强。

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