浅析水利工程代建制存在的问题及建议

(1.山东省水利科学研究院，山东 济南 250013;2.山东省肥城市水利局，山东 肥城 271600)

近年来，随着经济体制的改革和水利工程建设的不断发展，政府投资水利项目建设力度和规模不断加大，项目类别也越来越多，投资与建设、管理与监督、责任制和专业性之间的矛盾也随之突显。为提高水利工程建设管理水平和充分发挥投资效益的目标，从2015年开始，山东省在泰安、莱芜、德州等三市开展了公益性水利工程代建制试点工作。

1 水利工程代建制

水利工程建设项目代建制，是指政府投资的水利工程建设项目通过招标等方式，选择具有水利工程建设管理经验、技术和能力的专业化项目建设管理单位作为项目代建单位，负责项目的建设实施，竣工验收后移交运行管理单位的制度。水利工程建设项目代建制为建设实施代建，代建单位对水利工程建设项目施工准备至竣工验收的建设实施过程进行管理，并按照合同约定，履行工程代建相关职责，对代建项目的工程质量、安全、进度和资金管理负责。地方政府负责协调落实地方配套资金和征地移民等工作，为工程建设创造良好的外部环境。

2 代建制试点情况

2.1 试点范围

2014年8月，山东省水利厅出台了《山东省公益性水利工程代建制试行办法》(鲁水建管[2014]12号)，要求在本省行政区域内概算投资2000万元以上的公益性水利工程中推行代建制。2015—2017年，陆续在泰安市肥城市农村饮水安全巩固提升工程、莱芜市农高区寨里河综合治理工程、泰安市肥城市农田水利项目县2017年度项目、德州市宁津县地下水综合治理工程、莱芜市莱城区小型水库除险加固工程、泰安市肥城市田山灌区续建配套节水改造工程中实行代建制。这些项目总投资都在3000万以下，工期都在6个月以内。

2.2 具体做法

首先，由各地市水行政主管部门向省水利厅上报项目实施方案，待项目实施方案批复和建设资金下达后，由省水利厅依据《山东省公益性水利工程代建制试行办法》选择试点项目。然后，由项目建设单位根据项目规模、特点编制代建招标文件，采取公开招标的方式选择代建单位，并由建设单位与代建单位签订代建合同。代建单位按照合同约定和建设单位的授权开展项目建设管理工作，具体包括前期工作、开工审查、三控制、三管理、一协调、项目验收、综合管理等。

2.2.1 前期工作

全过程代建从初步设计阶段开始，代建单位通过实地调查、访谈、专题会议等方式优化设计方案，重点在构筑物设计优化、工程概算；协助建设单位选定招标代理单位，审查招标文件，包括分标方案、招标计划安排、投标人资质(资格)条件、评标方法、评标委员会组建方案以及开标、评标的工作具体安排等；招标前向水行政主管部门提交招标报告备案，招标后提交评标报告；选择和确定各种合同文本，参与监理、施工、供货、检测等合同谈判、签订合同。

2.2.2 开工审查

办理开工备案、工程质量与安全监督、安全生产方案备案、项目划分上报等手续。组织项目启动会议、设计技术交底会议。协助建设单位做好征地拆迁工作，做好数据整理和后勤保障工作。协调和安排设计单位、施工单位做好测量基准点移交。核查参建各方人员进场符合性等情况。

2.2.3 质量、投资、进度控制

质量、投资、进度控制主要依靠监理单位来实施，代建单位有重点地开展工作。质量控制主要关注隐蔽工程、重要部位、关键部位，有特别需求时联系检测单位，依据检测结果监督各方的质量行为。投资控制主要严控设计变更、严审单价合理性、原材料价格变动提前研判和提醒、关注国家政策和行业政策变动、严格要求监理单位和设计单位履行各自的职责。进度控制主要关注重要部位和节点、解决标段交叉施工、原材料和设备供应不及时、地方阻碍施工、设计图纸滞后等问题，并要求各参建采取相应措施。

2.2.4 信息、合同、安全管理

信息管理主要是要求参建各方资料及时完成，确保资料的规范性、完整性、齐全性、一致性，按时按量按质完成建设单位资料。合同管理主要是要求参建各方按照各自合同约定完成自身的工作，督查各方履行合同的情况；有违约情况发生时，按照合同约定采取各种措施。安全管理主要是督查参建各方的安全行为，日常安全巡查、节假日专项安全检查。有安全事故发生时采取应急措施，并按照“四不放过”原则协助建设单位做好事故调查处理工作。

2.2.5 关系协调

代建单位主要负责内部关系协调，如标段交叉施工、甲供原材料和设备的供应、设计图纸变更等。外部关系如地方人员阻碍施工、征地迁占等问题，代建单位主要做好记录、整理并及时向建设单位汇报。

2.2.6 项目验收

制定验收工作计划、审核工程验收申请、参加隐蔽工程及分部工程验收、组织单位工程验收和合同完工验收，协助建设单位做好竣工验收和遗留问题处理等工作。

2.2.7 综合管理

代建单位的综合管理主要有迎接上级单位和有关部门对工程的检查、审计、稽查、评审，文明工地创建，以及有关进度、投资信息系统的填报等工作。

3 代建制的优势

从近4年来山东省中小型水利工程代建效果来看，代建项目以其质量好、进度快、投资省、档案全、安全可控等证明了代建制管理模式的优越性。

3.1 解决了建设单位人员不足的问题

目前，政府投资的公益性水利工程的建设单位实际上是政府的临时办事机构，一般由地方水行政主管部门组建并实施。由于地方水行政主管部门承担着大量的管理任务，可以用在工程项目现场管理的人员十分缺乏。实行代建制后，代建单位可以根据工程规模和项目特点调派人员，解决了建设单位人员不足的问题。

3.2 解决了建设单位人员专业不全的问题

项目建设单位一般需要工程技术、质量控制、经济、财务、合同、档案、综合管理等多方面人才。目前大部分的公益性水利工程建设单位，由于人员专业不全、业务不精等原因，往往难以满足工程建设管理的需要。而代建单位是专业性技术服务单位，具有各方面管理人才储备。实行代建制后，代建单位可以根据工程规模、项目特点、工程进展等随时调派各种管理人员，从而解决了建设单位人员专业不全的问题。

3.3 使工程施工现场管理工作更加规范有效

相比原有的公益性水利工程的建管模式，代建制将工程项目建设交由专业性技术团队管理，技术人员能够做到随时随地、全天候、无缝隙地对工程施工现场进行管理，从而更好地做好质量控制、进度控制、投资控制、安全控制、信息管理、合同管理、档案管理等方面工作，确保了工程建设质量和施工进度。

4 目前代建制存在的主要问题

目前，水利工程代建制还处于发展探索阶段，根据近几年来山东省中小型水利工程的代建制试点工作的经验，笔者认为还有许多需要进一步改进和细化的地方。

4.1 代建单位企业资格认定需要细化

2015年2月16日水利部出台的《水利部关于印发水利工程建设项目代建制管理指导意见的通知》(水建管[2015]91号)中规定，代建单位应具有满足代建项目规模等级要求的水利工程勘测设计、咨询、施工总承包一项或多项资质以及相应的业绩。但在实际工作中发现，具备这些资质的企业，有相当一部分并没有施工现场管理的经验。建设单位选择合格的代建单位存在着一定的困难。

4.2 代建项目负责人的资格认定需细化

代建负责人是项目管理的主要责任人，在项目管理中具有十分重要的作用。代建项目负责人应当具备专业的知识和技能、分析判断和处理问题的能力、协调沟通能力、及时应变能力、组织管理能力等。现有的法律法规、规章制度等文件中，对代建项目负责人的资格认定不明确。如果选择了一个不合格的代建项目负责人，往往会给项目实施带来不利影响，甚至导致项目的失败。

4.3 建设项目代建费取费标准需制定

目前，水利工程代建费用并未在概算中列支，水利工程建设项目代建制，按阶段可分为全工程代建和建设实施代建两种方式。国家和水利行业有关法律法规、规章制度等文件中，对代建费用的规定只有总体性、轮廓性要求，并无具体细则。建设单位制定代建费用的控制价时，随意性较大，往往是建设管理费下压一部分作为招标时代建费用的控制价。如果建设单位将代建费压得过低，就会影响代建单位在项目上的人员、资源等投入。

4.4 无代建合同的标准文本

目前，我国还没有水利工程代建制合同示范文本，基本上都是由建设单位和代建单位经过协商自行拟定代建合同，往往在双方的权利、义务和责任范围等方面界定不全面、不细致、不规范。这样，在合同执行过程中，就会经常发生事故责任难以认定，遇到问题相互推诿、扯皮等现象。

4.5 代建风险的转移规定不明确

国家法律法规赋予了建设单位在建设工程项目上的重大责任与义务，并且，不会因实行代建制而发生转移。目前，还没有建设单位、代建单位的风险分担细则。同时，代建单位是技术性服务企业，一般为有限责任公司，如果本身的经济实力有限，一旦项目有重大损失，往往无法全部补偿或追责。因此，急需从国家或行业层面规定相应的风险分担或经济担保机制。

5 关于代建制的几点建议

5.1 尽快制定代建制有关法律、法规

为积极、稳妥地推进水利工程建设项目代建制，近年来，各地政府或行业管理部门陆续制定了相应的制度和管理办法，但这些制度仅从微观上对代建制进行了规定，在水利工程上的应用并不广泛。国家或行业需尽快从法律层面上明确代建制实施范围、代建单位的法律地位、代建单位的权利和义务、代建项目风险分担等具体细节。

5.2 尽快明确代建单位、代建项目负责人的资格条件

代建单位属于“智力技术性服务业”，代建单位需要一定的技术积累、人员储备、资金保障等，从业人员尤其是代建项目负责人要具备专业的知识和技能、分析判断和处理问题的能力、协调沟通能力、及时应变能力、组织管理能力等。国家或行业层面急需明确代建单位、代建项目负责人的资格认定办法。

5.3 尽快制定代建单位各阶段的代建费用标准

目前，我国水利工程批复的概算中没有对代建费的单列，现在的水利工程建设项目代建费都是从建设管理费中支付，这样建设单位的代建费招标控制价随意性较大。建议尽快在概算编制中增加代建费编制的相关规定，并明确全过程代建、建设实施代建的取费标准。

5.4 尽快制定代建合同的标准范本

规范的代建合同是代建项目顺利实施的重要保障。代建合同需明确规定项目建设过程中合同双方的权利、义务和责任范围，规范各方职责、任务、权限等，确定各方在协议中的风险，以及风险发生时的处理，内容应包括协议书、通用条款、专用条款，并覆盖项目从立项到竣工验收全过程。

6 结 语

水利工程代建制顺应了市场经济发展客观规律，实现了“投资、建设、使用、监管”的分离，是当前工程建设项目投融资体制改革和政府职能转变的重要抓手，是我国水利工程建设管理体制与国际接轨的具体体现，必将在推动水利工程建设大发展中发挥重要作用。但是，目前在推行水利工程代建制过程中还存在着一些问题，需我们在实践中不断探索和完善。