关中地区水利发展几点思考及建议

李绍文，靳李平，张 健，江 滔

（陕西省水利发展调查与引汉济渭工程协调办公室，陕西 西安 710004）

关中地处我国地理几何中心，是新亚欧大陆桥、中国—中亚—西亚、中蒙俄等“一带一路”三大国际经济合作走廊的重要节点，在全国处于承东启西、连接南北的战略要地，是新一轮西部大开发的前沿位置，是我国经济基础较好，自然条件优越，人文历史深厚，发展潜力较大的地区，同时也是我国重要的文化教育、科技、现代工业和农业基地，在带动全省乃至我国西北地区发展上具有举足轻重的作用。改革开放以来，随着经济社会快速发展和人口急剧增加导致的过度开发利用，水资源供需矛盾日益凸显、水环境日趋恶化。如何把握重大战略机遇期，破解关中地区水利发展面临的一系列新老问题，就成为势在必行的紧迫任务。

1 关中地区水利发展现状

关中地区水利发展具有悠久的历史，从2000多年前的郑国渠到近代“关中八惠”；建国初完成了八惠改造；上世纪50～60年代，兴建了黑松林、王家崖等20多座中型水库；特别是70年代以来，以宝鸡峡、冯家山、石头河、东雷抽黄等水利工程为代表的现代大规模水利建设，使关中地区形成了以自流引水为主，蓄、引、提、井相结合的水利灌溉网络。渭北形成了以宝鸡峡、冯家山、羊毛湾为骨干的泾西片灌溉供水系统；以泾惠渠、交口抽渭、洛惠渠、石堡川、桃曲坡水库为主的泾东片灌溉供水网络。渭河以南形成由石头河水库为龙头，黑惠渠、涝惠渠以及井灌区共同组成新河以西片农田灌溉供水系统；以及由沋河水库、零河水库、蒲峪水库、沣惠渠以及港口抽黄等工程为主结合农用井群的新河以东片灌溉供水系统。

20世纪90年代以来，为缓解关中地区水的供需矛盾，先后建成了石头河水库向西安供水、桃曲坡水库向铜川供水、冯家山水库向宝鸡供水、尤河水库向渭南供水等多项城市供水工程和抽黄灌溉工程、宝鸡峡等9大灌区改造工程，以及西安黑河金盆水库、三原西郊水库、渭南涧峪水库、西安引乾济石等重点水利工程，这些工程的建成，在抗御水旱灾害、保障工农业生产和城乡生活供水方面取得很大的成绩，初步形成了以自流引水为主，蓄、引、提、调、井相结合的供水体系，为关中地区发展提供了基本的水源保障。

进入21世纪，特别是党的十八大以来，陕西省按照“关中留水、陕南防水、陕北引水”区域方略，将关中水系联通联控联调视为水资源时空分布不均的破解之策，从引汉济渭调水工程入手，投入巨资,积极打通关中水系南联通道，调水15亿m3将有效改善关中超采地下水、挤占生态水的状况；开工建设东庄水利枢纽，蓄水拦沙，打造关中水系盛水的盆；启动古贤水利枢纽北引黄河水，解困渭北旱腰带；大力推进引红济石、西安斗门、咸阳亭口、西安李家河、铜川龙潭、渭南卤阳湖、涝河渼陂湖等工程建设，积极盘活区域水、让水系畅通；全面开展渭河及重要支流和中小河流综合整治，渭河安澜河、生态河、景观河的整治成效已经初步显现。

截止2016年底，关中地区已建成水库415座（大型4座，中型24座、小型387座），总库容22.02亿m3（占全省24.5%），兴利库容13.37亿m3，防洪库容7.70亿m3（占全省39.9%）。已建成水电站201座，装机总容量43.5万kW。在建及规划的水库91座（大型2座、中型24座，小型65座），总库容44.99亿m3（其中东庄水库32.9亿m3），兴利库容12.33亿m3（其中东庄水库 15.26 亿 m3）。

现有规模以上灌区274处（占全省70.6%），设施灌溉面积1698.2万亩（占全省72.6%），节水灌溉面积1079.3万亩（占全省79.3%）。累计治理水土流失面积达到2982万亩（占全省26.3%），已实施小流域治理89条，累计建成淤地坝574座，塘坝417座、窖池82695座。已累计完成河流堤防总长度2471 km，已治理河道总长度2084 km，这些工程的实施使主要河流的防洪能力显著提高，共保护人口613万人、耕地291万亩，对促进两岸工农业的发展和确保一方安宁起到了积极作用。

2 关中地区水利发展存在的主要问题

2.1 水资源短缺、时空分布不均衡

1）水资源短缺，每年80%的地表水资源以洪水形式流失，“盛水的盆”严重不足。关中地区人均水资源量350 m3，相当于全国人均水平的1/6，低于人均500 m3的国际公认绝对缺水线，属典型的资源性缺水区，预测到2030年，缺水量将达25亿m3。同时，在关中年均359亿m3的降水总量中，每年有80%以上的水资源是沿渭河以洪水形式流失，关中“盛水的盆”严重不足。加之缺少替代水源和自来水管网覆盖面积不足等原因，部分城市仍在超量开采地下水，地下水的超采趋势还没有得到根本扭转，年均超采量高达近0.5亿 m3。

2）水资源时空分布不均衡，且开发利用难度大，水质型缺水问题不容忽视。时间上看，丰水与枯水季节渭河的地表径流量悬殊大，7~10月份占全年的60%～70%，11~2月份仅占10%～15%。空间上看，渭河南岸水系源于秦岭，流经石山区，水丰路短，给开发利用造成很大困难，水资源量占关中总量的65%以上，耕地面积和人口占关中的22%和38%；渭河北岸水系源于黄土高原，水资源量不足35%，但耕地面积和人口占关中的78%和62%，水少沙多，易造成淤积，导致工程供水能力衰减快，运行寿命短，投资大、收益小，开发利用难度大。另外，环境污染带来的水质型缺水问题不容忽视，在总量不足的情况，更是影响关中地区水资源供需的一个重要因素。

3）节水意识还有待进一步提高，节水型社会建设还需大力推进。多年来，人们对水资源十分紧缺还认识不够，在思想上缺乏节水意识，在管理上缺乏节水机制，水的浪费现象仍然十分严重。目前，关中地区工业用水重复利用率、农业灌溉水利用系数与发达国家相比还有较大差距，城市中水回用仅处于起步阶段，万元GDP用水量各市之间差别很大，特别是渭南万元GDP用水量是西安的3倍以上，节水型社会建设还需全社会、全行业、全方位、全要素大力推进。

4）为适应经济社会发展需要，区域内用水将会继续缓慢增加，供需矛盾将更加突出。关中地区是一个对水资源依赖程度很高的地区，以占全省1/4的国土面积、不到1/5的水资源量，集中了全省63%的人口、90%以上的科技资源，支撑了全省65%的GDP，尽管在水利建设上付出了巨大努力，但水资源短缺“瓶颈”问题仍很严重。现状条件下，关中地区年供水缺口率达24.5%左右，不少城市不得不依赖地下水超采满足用水需要，个别城市水源质量差，有不少工业项目建设因缺水受到影响。着眼“两个一百年”，随着国家战略在关中地区的实施，以及人口的增加、人民对美好生活的向往和城市化、工业化进程的加快，对水资源的需求将继续缓慢增长，缺水问题将更加突出。2.2 水资源调蓄、调控能力低

1）水资源调蓄、调控能力低，供需矛盾突出。目前，关中地区已形成以自流引水为主，蓄、引、提、调、井相结合的供水体系，但以无调蓄能力的提水工程（如宝鸡峡、泾惠渠、东雷抽黄等）、引水工程（如马栏引水、引冯济羊、引乾济石等）为主，具有调蓄能力的蓄水工程可供水量仅占关中总供水量的18.3%，调蓄能力不足，特别是缺乏蓄滞洪区和防洪控制性工程等调蓄设施，洪水资源化利用较低。另一方面，以引汉济渭调水工程为龙头的关中供水网络尚未建成，水源联网调控能力低，区域性水资源供需矛盾更为突出。

2）防洪减灾体系尚不健全，防洪安全压力较大。关中地区防洪抗旱减灾体系仍不完善，渭河、泾河、洛河等主要河流以及南山支流综合治理尚未完成，防洪工程标准仍然偏低、安全隐患较多，特别是城市规模、体量扩大后，河道原农防段标准已远远达不到城市防洪标准要求，防洪安全压力依然较大。城市发展挤占河湖空间，导致河湖阻隔、水系连通度降低、洪涝水出路不畅等问题依然严重。同时，已完成的重要支流和中小河流重点段治理的河段，由于资金等原因，还存在进一步提高标准、提升功能和品位的问题。另外，水土流失还没有得到有效遏制，尤其是洛河上游、千河流域等丘陵沟壑区，侵蚀强度居高不下，渭河下游淤积状况没有得到根本改善，“悬河”隐患未消。

3）投入不足，水利基础设施仍显薄弱。关中地区农田灌溉设施老化，高效节水灌溉占比和灌区末级渠系配套率偏低，农田水利“最后一公里”问题仍未彻底解决。同时，传统的大水漫灌方式在部分关中地区仍然存在，与建设水资源节约型社会以及加快农业发展方式的转变还有一定的距离。水系建设投入不足，水系监测基础薄弱，除少数重要水功能区外，大多数地表地下水功能区、水生态、入河排污口等缺乏监测，多数饮用水源地安全保障不达标，水系治理条块分割，难以系统治理，治理见效慢。公益性的水利工程市场融资能力较差，水利市场化程度不高，投融资渠道单一，资金如何筹措成为水利发展突出问题。

4）水利发展体制机制改革有待进一步深化。重建轻管现象依然存在，小型水利工程管理体制改革、农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制尚处于试点阶段。乡镇水管站完成了组建任务，但服务能力建设远远不足，专业化和社会化服务组织发展缓慢，农民用水合作组织创新和扶持力度不够，难以满足现代农业发展以及为农民和新型经营主体提供及时有效的帮助。

2.3 生态水量不足，河流水质总体较差

1）河道生态水量不足，生态基流难以保障。随着关中地区经济快速发展，社会用水大量增加，挤占河道内外生态环境基本用水的现象十分严重。由于缺少调蓄控制工程，致使河道水量减少、生态基流不能达标，甚至局部河段断流；渭河两岸许多支流因承担城镇供水任务，枯水期为保证生活、生产用水，不能满足河道内最小生态基流要求，取水断面下游河床几乎干枯；渭河干流及支流因下泄水量减少，河道内生态环境用水预留不够，降低了河道自净能力和环境承载力，湿地不断淤积，河流的输沙造床能力降低，河道逐年萎缩，两岸景观失去原有风貌。

2）河流水质污染较重、总体较差。渭河是关中地区唯一的废污水承纳和排泄通道，以占全省18%的水资源量，接纳了占全省80%的工业废水和生活污水，大量工业污水、生活废水排入渭河，部分水功能区污染物入河量高达纳污能力的7～8倍，导致河流自净能力降低、生态功能退化，造成河道水环境污染加剧，严重的水体污染不仅对生产、生活造成严重威胁，而且对人居环境和居民健康产生较大影响。同时，由于污染水体下渗和固体废物淋滤入渗等原因，近年来一些重要城镇和重点工业区的地下水污染问题也日趋严重。

3）已建成污水处理设施没有充分发挥效益，再生水回用率偏低。虽然关中所有设区的城市、各县城及主要工业园区均已建污水处理厂，但由于部分污水处理厂建成后运行经费紧张和监管不力，实际运行效果不佳，有近四成污水处理厂超排，部分县城污水处理厂因污水管网配套工程不完善甚至未投入运行，仍有相当多的污水未经处理直接排入河道，已建污水处理设施没有充分发挥效益。同时，多数污水处理厂未配套建设再生水（中水）设施，部分回用设施也因成本等问题难以正常运行，雨污分流率、再生水回用率仍然偏低。

4）非农项目挤占用地，造成湖池、湿地和水田面积大幅萎缩。近三十年来，随着关中地区工业化、城镇化建设的加快推进，非农项目建设用地快速增长，其间不少湖池、湿地和水田被占用，造成水域大幅减少，其中水田面积由1990年35.5万亩锐减到2014年4.4万亩。加之湖池、湿地保护和建设投入不足，导致部分湖池、湿地和生物栖息功能逐步退化。同时，因过量开采地下水形成降水漏斗，周至、户县等原稻区地下水位由原来的1.5～3 m下降到15～30 m，使水田灌溉水源受到严重制约，部分水田不得不改成旱田或水浇地，水稻等水生作物被迫改种为玉米等耐旱作物。

5）“多规合一”衔接、联防联控监管、资金集中使用的体制机制尚未完全形成。关中水生态文明建设包括水资源配置、城镇和工业污水处理、面源污染防治和水生态修复等方面，涉及国土、水利、环保、农业等部门，存在各部门规划衔接不够、河流和地下水的污染存在监管盲区、生态环境违法成本低等问题。

3 柔性治水方略的若干思考

1）以关中水生态文明建设规划管理有序衔接作为区域协同发展的战略先导，全面系统推进区域内山水林田湖草一体化治理。以主体功能区规划为基础，以水资源消耗总量与强度双控目标和水环境质量为底线，以推进关中水系规划实施和秦岭北麓水生态治理规划编制为契机，加强水利与国土、环保、城建、农业等相关行业规划的统筹衔接，注重与规划的蓄洪滞区、水功能分区、农业分区、自然林地分区等区划相对接、相协调，尽快形成“多规合一”“一张蓝图”的规划体系，实现区域内山水林田湖草一体化治理，推进生态脆弱河湖和区域水生态加快修复，并积极争取所涉及的项目融入全省及国家发展战略，促进项目落地建设实施。

2）以留水作为关中柔性治水的优先方向，构建集聚天雨水、留住地表水和涵养地下水的立体时空架构。建立资源资产账本，摸清“水资源家底”及其变动情况，为关中留水做好数据支撑。通过加强秦岭、渭北山脉保护、水土保持和植树种草等措施涵养水，建设水源涵养区；通过大力推进海绵城市建设，联合相关部门人工影响天气增雨，兴建集雨水窖、水池和涝池等拦蓄雨水，留下天上水。通过系统谋划和建设“盛水的盆”留住地表水，建设渭河拦蓄湖面和生态调蓄水库，巧用过境客水；以新建和扩建蓄水水库为重点，用好自产径流；以蓄滞洪区、湿地建设为重点，集聚洪水资源。以严控限采回灌为重点，引洪水资源补给地下水漏斗区、依据地理条件建设地下水库，给未来留足地下水；通过水系建设、加大水网密度、强化江河湖库联通联控联调等手段，一水多用，用好水。

3）以蓄洪控制、防洪安澜和水系连通等工程建设为重点，构建水资源空间均衡、循环高效利用的水网布局。加快蓄洪滞区工程建设，拓展已成蓄滞洪区空间，利用洼地、荒滩推进蓄洪滞区建设、提升城市防洪能力，合理安排进退洪水设施、围堤、隔堤等工程建设，着重构建秦岭北麓生态化洪涝综合防治体系。加快防洪安澜工程建设，以关中近百座水库蓄洪为重点，实现洪水资源化利用，让水尽量多留一点时间在关中这片土地上。在全面统筹考虑水的资源功能、环境功能、生态功能基础上，推进江河库渠水系联通联控联调，以渭河干流河道为基本框架，以渭河南岸黑河、涝河、沣河、灞河等秦岭北麓重要支流和渭河北岸泾河、石川河、北洛河等为脉络，以宝鸡峡、泾惠渠、东雷抽黄等引提水工程为廊道，以引汉济渭、东庄水库等重大骨干控制性工程为节点，以湖池、湿地与水网互连互通为柔性通道，打造布局合理、连通有序，引排得当、调蓄结合，循环通畅、蓄泄兼筹，多源互补、调控自如的江河湖库水系连通新格局。

4）以全面推行河长制管理和水环境联防联控作为保障，构建关中水生态修复和空间管控格局。加快启动关中水生态空间管控规划工作，明确水生态空间范围及功能定位，以水定产、以水定城，划定并严守水生态保护红线、水资源消耗上限、水环境质量底线，建立水生态管控指标体系，系统提出水生态空间管控对策措施。科学确定主要江河生态流量，将生态用水纳入流域和区域水资源配置统一管理，严格控制不合理的河道外用水，强化河湖生态需水保障及闸坝生态调度。建立水环境监测网络、推进区域信息共享，强化水污染事件预报预警及应急联动工作机制，推进水生态环境“省市县乡村”五级共建共治、联防联控。大力实施再生水（中水）回用工程，加强污水和垃圾处理设施建设。全面推行河长制管理，实施“一河一账”“一河一策”。强化地方政府水环境保护职责，落实排污单位主体责任，采取控源截污、自然型护岸、调水引流、清淤疏浚、生物净化等工程措施和生态技术，对主要河湖进行综合治理和生态修复，全面提升城乡水环境综合整治效能。

5）以重点项目带动为抓手，以点带面，构建水利发展多元化可持续的投融资机制和高效协调的体制。创新投入机制，研究出台水利发展多元化投融资政策，鼓励社会各类投资主体以多种形式参与投资、建设和运营。同时选择条件相对成熟、代表性和典型性较强的一些重点项目作为先行试点，探索符合区域经济社会、水资源和水生态条件的水利发展模式，通过先行先试，示范引领，以点带面，逐步全面推广。协调发改、财政、土地、环保、水利、林业、城建等各级相关部门，提前介入项目前期，针对制约项目推进的资金、水资源、土地、环保、水保等热点难点问题，采取积极措施，主动服务促推进。建立工作联系会议制度，及时掌握工作动态和项目进展，落实职责分工，协调整合资源，研究工作中遇到的重大问题，理顺项目建设外部环境，合力推进工作落实，确保重点项目顺利实施。

6）以改善民生为核心，协同推进水利发展与扶贫攻坚，促进关中贫困地区脱贫致富奔小康。围绕“精准扶贫、精准脱贫”，以民生水利为重点，进一步加大水利发展与扶贫攻坚的协同推进，在项目安排和投资安排上向贫困地区倾斜，为贫困地区发展提供坚实的水安全保障，促进人口、经济与资源环境协调发展。在实施过程中，根据贫困地区水资源条件、特点、问题和经济社会可持续发展的需求，将水利发展与脱贫致富规划、移民搬迁脱贫规划、扶贫开发、全面建成小康社会相结合，将脱贫攻坚任务与新型城镇化、新农村建设、特色产业发展和生态农业、生态旅游相结合，统筹安排各类措施，以水生态环境的改善和提升，带动贫困地区整体经济实力的发展和提高。

4 建议

1）尽快开展对水源涵养区、水土保持区、生物多样性维护区等重点生态功能区和易于水土流失的生态环境敏感区以及陕西省主体功能区划中明确的禁止开发区等区域划定生态保护红线，严格管控生态水系廊道、饮用水水源保护区、涉水重要生境等生态保护红线内的开发建设活动。

2）加快推进秦岭北麓水生态治理规划工作，加快关中水系规划的实施步伐。适时启动试点工作，选择已具条件的重点连通工程、调蓄工程、水生态修复和支流口湿地项目、峪口水源地及小库坝项目、水文化项目做好典型设计，加快实施。同时，开展秦岭北麓智慧水网规划方案，点源、面源水质污染治理，雨冰雪资源利用，空间管控制度体系等专题研究。

3）启动泾河综合整治，力争把泾河建设成为关中地区继渭河之后，又一条防洪安澜屏障和生态景观长廊。

4）关中大中型灌区开展水系联网、水资源联调的可行性研究。在灌区信息建设的化基础上，通过大数据的建立推行智慧灌区的建设。启动灌溉渠道、排水沟道的生态治理规划，利用灌区渠系网络的生态建设和水流网络，提升灌区新农村建设的环境质量，使灌区群众生活在一个水系相通、渠、水、林、路、湖池综合治理构成的优美环境中。

5）开展“引嘉济渭”作为实现渭河长治久安的又一重大战略项目开展规划研究和战略谋划，既：将“引嘉济清——银洞峡水库引水工程”作为“引嘉济渭”一期项目争取在2025年前实施完成，将“引嘉济汉——略阳自流引水方案”作为二期项目和“引汉济渭”后续水源争取2030年后开工建设，确保15亿m3水调入关中，将“引江济渭入黄工程——嘉陵江调水方案”作为三期项目争取2050年建成，根本解决渭河问题。同时，尽快启动前期工作，争取发展改革委、水利部等相关国家部委的支持以及四川省、重庆市的理解。