江苏省贯彻落实“河长制”的实践与启示

薛 宁

（河海大学，江苏 南京 210098）

江河湖泊作为水资源的主要构成元素，能够体现出其流经区域的生态及资源保护的状况。随着现代经济的飞快发展，人民群众的生活质量不断提高，同时也出现了许多问题，水资源的破坏以及水环境的污染是其重要的表现，污染排放、河砂滥采、非法挤占河道等都是比较严重的问题，流域生态安全以及居民供水安全无法得到全面的保障，给区域协调发展和人民的幸福指数带来不利因素，切实加强河湖流经区域的管理和相关水域的保护成为了区域整体发展的重中之重。

1 河长制实施的必要性

江苏省是“河长制”的起源，是因“太湖蓝藻事件”而促使当地政府研究出台的水污染治理的新模式。河长制就是指由现任的各级政府党政主要负责人员承担起区域内河流污染的治理与保护责任，致力于做好水质改善、环保问责等河湖污染方面的治理工作。河长制的实施，让地方各级政府对河流治理的责任落到人，将水资源保护与当地政府的基本法律制度相结合，找到了全面治理流域与区域水资源环境的全新渠道，提高了治污工作的统筹协调能力，同时在治理的过程表现出其简易可行、容易扩散的特点。有效地实行河长制，能够提升政府参与执行的能力，提高区域内居民的满意程度。江苏省内所辖河域与行政地域相互接合，利用河长制进行内省河湖的重点管制，在水污染防治的工作中发挥了河长制的主要优点，给江苏省水利文明生态试点及示范区建设起了重要作用。2016年10月11日，中央全面深化改革领导小组第28次会议通过了《关于全面推行河长制的意见》，也预示着“河长制”已经从地方政府的制度创新上升为全国性的水资源环境治理方略[1]。

2 江苏省河长制的实施成效

2.1 形成了扩散效益

2007年春夏之交，太湖地区温度骤升，蓝藻疯长成灾，湖水污染终而影响到居民饮用水的安全，几经讨论酝酿，无锡市委市政府出台了《无锡市河（湖、库、荡、氿）断面水质控制目标及考核办法》,这份文件的出台,是我国河长制制度的起源。之后，2008年6月，江苏省政府印发了《关于在太湖主要入湖河流实行双河长制的通知》，将河长制写入文件中，2012年9月份，江苏省政府出台《关于加强全省河道管理“河长制”工作的意见》，明确了河长的职责与任务[2]。短时间内,河长制成为地方政府和社会大众共同参与区域环境治理变革的发展方向，让地方政府认识到只有转变治理职能、建立示范标准、打消组织阻碍，才能合理地治理河流及其流经区域。由于此办法推出后成效显著,在江苏省试点采用河长制后，各地区纷纷借鉴经验，出台了相应政策，直至国家层面颁布相关文件，在较短时期里达到扩大宣传的效果，形成了扩散效益的氛围。

2.2 率先推出升级版“河长制”

省内各地纷纷效仿无锡市的做法，出台了相应的河长制制度的实施办法，并且在河长制的落实过程中取得了明显的成效，在一系列的政策出台的基础上，2017年3月，江苏省通过《关于在全省全面推行河长制的实施意见》，开始部署在全省打造“升级版河长制”[3]。2017年9月，江苏省第12届人大常委会审核制定了《江苏省河道管理条例》（以下简称《条例》），于2018年1月1日开始实行，这表明在河长制实施的初始地江苏，推出了升级版的河长制。具体表现在以下几方面：一是《条例》颁布，标志着河长制在江苏以立法的形式被确认。二是《条例》要求，在江苏全面实行河长制，落实河道管理保护地方主体责任，建立健全部门联动综合治理长效机制，体现了河长制的总体要求和基本原则。三是《条例》明确了河长制人选的设立要求，江苏省、市、县、乡四级分别设立总河长、并按照河道分级分段设立河长，并且此名单要面向社会进行公布。四是对河长的职责进行了规范，各级总河长是本行政区域内河长制的第一责任人，各级河长负责组织相应河道的管理、保护、治理等工作，开展河道巡查，协调、督促解决河道管理保护中的问题。五是《条例》明确规定，县级以上地方人民政府应当建立河长制考核评价制度和公众参与信息平台，并聘请有关专业组织、社会公众对河长的履职情况进行监督和评价[4]。这也是江苏省将地方的法规上升到法律的形式，这是深入贯彻河长制制度，并以法律的形式固定下来的做法，也是河长制最先施行的省份为河长制制度所做的升级版模块。

2.3 实施“一河一策”措施

江苏地区水域众多，各市的河湖生态系统不尽相同，水污染的情况也不尽相同。因此，在河湖治理方面因地制宜，根据所处地区和水域的区别，根据水环境的实际情况制定相应处理办法。上游地区通常经济欠发达地区,需要投入的治理力度相对较小,下游地区多为工业发达地区，需制订更为详细和严格的管理方案，对不同的河段进行摸底调查，针对不同的河段出台相应政策[5]。淮安市是淮河流域首个实施河长制的地区，其地处淮河流域，通过河长制的实施，饮用水达到很高的标准，保障全市范围内居民用水的安全。南京、宿迁、扬州等地在河道建设实施组织的带领下，把握“一河一策”的主要方针，通过建立排污档案、强化水体休养生息、有针对性开展河道截污等措施，保证了区域内河道的水环境保护，收到了良好效果[6]。一河一策的措施，将每条河道的治理工作与责任进行了细分，让每一河道的治理保护都有针对性的方案，实现了精准治理，起到了很好的示范作用。

3 江苏省河长制实施的启示

3.1 明确职责——河长真正担起责任

全面推行河长制是水利改革发展的重大机遇也是行政部门必须担负的重大责任。近年来，生态优先，绿色发展的理念已经深入人心，而这种理念，也给水治理部门提供了良好的发展机遇。对于水治理领域，如何准确确定水域管理范围，如何明确职责，可以充分利用河长制来实现良好的运行。江苏省成立了由省长为河湖管理负责人的工作组，主要领导站到了河湖治理的最前线，责任很明确，同时也增强了河湖治理的统筹与协调能力，确保河湖治理工作有效推进[7]。各地也均成立了相应的领导机构，对流经区域的河道治理负责,比如南通市市委书记和市长担任双总河长,所有市常委、副市长全部担任河长，吹响了全面推行河长制的号角，目前，全市10个县市区、102个镇河长制工作方案都已出台，16名市级河长、184名县级河长、1404名镇级河长、3930名村级河长等全部到位，实现了所有河道河长全覆盖[8]。省、市、县、乡四级管理机构的建立，明确了责任，改变了河流治理主体职能不定、配合机构不力等困惑与难点，在执行责任的认定方面，给予了相应的规定和权力，借助区域的划分来推动河流的区域治理，保证河长制实施持续开展。

3.2 优化统筹——公众积极参与治理

河长制缘起于跨部门协同问题，这种合作发生在不同的政策领域和行政区域，体现在决策、施行、服务供给等不同的层次[9]，河长制不仅要让各级干部加入到区域河道的治理中，应设立相应公众参与管理的机构，让广大人民群众参与到管理中来，还可通过印发宣传资料、在河道边设立标志牌，公布河长的姓名与联系方式，增加广大人民群众的知情权、参与权。在最初实行的二元结构中只有排污企业和政府部门两个主体，这两个主体代表的利益不同，因此河长制推行的流程中，存在不少的难点与困惑，治理虽然有效果，但不明显，离人民群众的满意度还有一定的差距。让人民群众参与到河道治理中，并且还吸收一些志愿者、群众代表等参与巡查督导中,与第三方服务机构和社会力量形成了一道河道治理的强大动力，在这个过程中，人民群众在优化治理结构，协调企业与政府的关系起到了很大的作用[10]，让公众参与河长制工作，一是能更方便地倾听到群众对水环境治理的诉求，二是能更方便地让群众参与水环境的治理保护中。从2014年开始，江苏省已经与环境保护协会和环保社会组织建立了合作关系，让第三方机构加入河长制的治理与监督，这将对国家河长制全面实行和发展起到重要作用。

3.3 岗位激励——完善考核激励制度

在河长制实施过程中，科学的考核激励机制是河长制实施的常态化与法制化的关键。就目前来看，考核方法的科学性还是有待进一步改进，对地方河长的考核主要以水质改善情况为主，但水质的改善并非短时间可以量化的，仅以此为唯一考核指标，在一定程度上可能会挫伤基层河长的积极性[11]，上一级河长应该负责下一级河长的考核，根据河道管理的实际，制定切实可行的考核制度，并将考核结果纳入下一级河长的综合考核大数据中，切实做到有奖、有罚，使河长制制度能顺利实施下去，为了保证考核结果的公平、公正，可考虑引入第三方的考核机构，比如社会组织、群众代表等，可以最大化的保证考核的有效化。

3.4 改革创新——建立大数据管理

随着河长制制度已经日渐成为正常的水环境的管理制度时，以河长制制度为基础，创建河道管理基础信息、管理人员、管理措施、督查考核等配套的全面信息体系，已越来越被管理者所重视。创建地方水环境治理信息平台，通过对河道治理相关今年的集中、共享，实现管理数据全覆盖，研究开发水环境治理数据库，建设能综合河湖规划、水污染监测、污染源监控、环评管理等功能的智能化数字平台，进一步提升信息化管理水平已是大势所趋[12]。要发挥出信息和大数据技术在河道管理和治理中的作用，建立以大数据为基础,以强化河长制效果为目的的河长制智能化控制系统,实现对河湖的日常综合管理,促进河长制工作的信息化、科学化，确保河长制制度能顺应信息化时代的要求。

4 结束语

河长制是因水污染而生的，确立这项制度又是以消除污染为最终目的。江苏省在河长制制度的建立与理论探讨走在全国的前列，他们的做法具有一定的前瞻性和创新性，对河道的治理有一定的借鉴性。在河长制的实施过程中，要明确职责，切实让河长担起责任，要优化统筹，让公众参与河道治理，要建立起岗位激励机制，完善考核激励制度，同时要创新管理——建立大数据管理，通过这些措施，才能切实将河长制落到实处，真正做到造福一方，功在千秋。