水利工程监理工作中出现的问题及解决对策

张　磊

（山西水务工程建设监理有限公司，山西　太原　030002）

《FIDIC合同条件》引入中国将近20年的时间了，而自1983年鲁布革水电站引水系统工程第一次按国际惯例进行水电工程项目管理起，全国的水利水电工程项目管理就率先借鉴FIDIC并逐步实现了充分对接和融合，培养了一大批熟悉FIDIC合同条件的项目管理人员，尤其是水利水电工程监理工程师。由于中国法律制度、经济特征、建设与文化环境等因素的特殊性，近年来，FIDIC在项目管理上也逐渐暴露出工程建设中的一些不适应性，而我国建设领域适用的工程建设合同示范文本也在一些主要条款的约定上与《FIDIC合同条件》存在较大不同。由此带来的主要问题是此前对FIDIC接受较多的工程师，仍然习惯性地沿用FIDIC概念去处理问题；而年轻一代的工程师则表现出了无所适从、本本主义或更多的随意性。这种理念和处理方式上的不同，无疑会给工程建设和合同管理带来隐患，而水利工程项目因为FIDIC概念的相对成熟，问题或许更为突出。

1　工程监理的安全管理责任与问题解决

1.1　工程监理的安全责任与存在的问题

安全涉及到民生问题，近些年国家对工程安全的管理提高到非常重要的地位，表现在工程监理方面，就是增加了监理的安全管理职能，并明确了处理办法。对此，工程师的反应主要表现为两种情况：一是全部接受相关规定，甚至接受规定以外的其他安全管理工作（比如有的工地要求监理工程师检查工地是否存在吸毒人员、施工单位车辆场外使用管理，甚至参与维稳等）；二是对安全管理持排斥态度，应付了事。态度不同，管理效果必然不同。

1.2　原因分析

1.2.1现行工程建设合同示范文本与FIDIC文件的相关约定不同

现行示范文本与FIDIC文件关于工程安全管理的责任约定是不同的，主要原因在于中国将工程建设中的安全管理作为一种强制性的规定或标准来执行，而FIDIC则不同。示范文本中约定了建设、监理以及施工单位在工程安全建设中的不同责任（强制性），包括安全经费、用品、设备等的投入、使用、检查以及处罚等，而FIDIC仅规定工程现场的安全风险有承包商负责，发包人、工程师以及第三方则没有相关义务。

1.2.2相关监理工程师执业权利规定

相关制度及规范都要求监理工程师持证上岗，并在规定的专业范围内履行职责。超越权限则应接受处罚，同样，安全工程师执业也具有类似的规定。在监理工程师的专业设置中，大多没有安全监理专业，而且安全管理工作专业性很强，绝非一般土建等其他专业人员可以兼职完成。如此就形成这样的一个循环：工程需要安全监理但没有设置专门岗位，监理工程师实施安全管理属于超越权限和能力；安全工程师有能力但没有权限实施安全监理。

1.3　解决方案

1.3.1区分安全责任

在制度层面，应把属于政府、社会和工程项目的安全管理职责进行明确区分，维稳等社会安全问题只能属于政府的职责，工程项目参建单位的安全责任仅仅限于工程建设本身以及参与工程周边安全的配合管理，并有义务接受相关政府部门的安全检查。

1.3.2增设工程安全管理机构

在工程管理中，增设专门的安全管理咨询机构，将原先由监理工程师“完成”的安全工作交由专职安全工程师实施，这样，在理论上和实际执行中都可以解决相互矛盾的问题。当然，安全和监理工作可以委托一家单位完成，但应分别以安全和监理工程师规定的职责独立实施。

2　临建项目的管理、验收与结算

2.1　存在的问题

水利工程施工一般包括永久性建筑物和临时性建筑物，后者主要为永久工程建设服务，工程施工及维修期间过后一般要予以拆除，一般在抗御洪水能力、稳定性及控制强度、建筑材料的选用标准等方面较前者有所降低。临建工程常常被放置在合同工程量清单的通用项目部分，按总价项目处理。在工程计量方面，按项结算，而对工程质量大多介入很少。比如施工用房（措施项目），一般实施了该项目，施工单位提出费用申请，工程师都会将合同总价按照合同规定予以结算，而不太关心建筑面积和质量，大致认为是施工单位的风险。但也有些项目，如围堰工程、水保工程等，既列在通用项目内，又用如分类分项一样详细的清单分解，有单价和合价，工程师的处理就存在了分歧。

出现上述问题的原因主要是专业人员对工程量清单计价办法中的措施项目概念的理解不到位、或者对工程性质的认识有误造成的。如围堰工程，完工后拆除，就是临建工程，但不能归咎于措施项目（应在分类分项项目中，按单价工程进行处理）；如果作为工程的一部分永久地保存下来，就是永久工程，再归类于临建工程肯定有问题。而实体类的临建工程是应该划归到分类分项项目中的。将具有永久性质的水保工程（包括植物工程）划分到工程现场为减少施工期间水保流失的水保措施项目中，也是一个非常典型的案例，而这种错误经常出现。

2.2　解决问题的建议

2.2.1措施项目

措施项目是为完成工程项目施工、发生于施工准备和施工过程中的技术、生活、安全环境保护等方面的非工程实体项目。对措施项目，监理工作的关键是要确认项目落实到位，减少对工程建设的影响，控制合同风险。因此，主要的工作是在工程量的确认方面，在质量方面也应按相对较低的管理要求进行管理。如安全预案项目，人员、设备、材料、抢险方案等要事先到位，且要能保证抢险的数量和质量需要，否则不能给予结算。

2.2.2临时性水工建筑物

应在工程建设前事先与建设、施工等单位协商验收及档案资料整编办法，并按相应的标准进行质量管理，按合同约定（一般应按单价）的形式予以结算。

3　设计变更的界定与处理

3.1　设计变更的时间界定

维系承发包双方关系的中心是工程建设合同，因此，合同成立的时间应是区分是否设计变更的节点，即签订合同时达成的最终文件是判断此后是否设计变更的唯一依据。为了保证所有投标人的利益，规定发包人在合同签订阶段不得与中标人就合同的实质内容进行谈判，为此，理论上说作为评判是否设计变更依据的只能是招标过程中潜在投标人共同采用的相关文件，即招标文件。当然，承包人对工程设计的优化被招标过程接受的除外。此后，无论是进场后发包人提供的经监理人签发的设计资料（如进场后的技术设计图纸、设计交底等），还是参建各方由于各种原因提出的设计方案等，都应以合同签订中的设计文件（包括发包人在其他文件中提出的设计要求等）作为判断是否设计变更的唯一标准。

3.2　设计变更的范围界定

3.2.1设计变更的范围

确定设计变更范围的关键是设计指标，包括指标遗漏、工程地质、测量、建筑物尺寸、材料要求等，而由此延伸出来的工程量变化、工期调整等是其表现形式，当然，在工程量、工期等作为设计指标时，相应的变化也属于设计变更的范畴。一般情况下，工程规模小、工种简单的项目，以新的设计方案内容相对于工程量清单项目的变化作为判断设计变更的依据是可行的，而对于规模大、争议多的项目，由于单价合同的原因，工程量的变化则很难被认为判断是否变更的依据，仍需要在关键设计指标方面进行对比判断。

3.2.2区分设计变更的类别

监理参与处理设计变更的深度自建设项目管理“三项制度”起就争议不断，虽经《水利工程设计变更管理暂时办法》进行了规定，但效果并不明显。主要原因是关于监理审核设计文件的深度和责任不够明确，尤其是关于一般设计变更和重大设计变更在处理监理的职责区分上不够明晰。

一般来说，重大设计变更是指对工程的质量、安全、工期、投资、效益产生重大影响的设计变更，对整体设计水平将产生较大影响。因此，需要经过原初步设计审批部门审批。主要包括工程建设规模、设计标准、总体布局、布置方案、主要建筑物结构形式、重要机电金属结构设备等方面发生变化。其他设计变更为一般设计变更，一般设计变更由建设单位审核。

3.3　设计变更的处理

结合设计变更的性质、重要性、报批部门以及施工监理职责，应该对不同设计变更中监理的责任加以区别。对于一般设计变更，因为变更规模小、影响局部、由建设单位组织审批，而监理的任务也主要是服务于施工阶段，管理照图施工质量，因此应该作为主要参与方介入；而对于重大设计变更，涉及到工程设计的主要内容调整，需要参与方对最初设计理念、设计内容、审批过程等有一个非常清楚的了解，以便确保变更仍能满足最初的设计原则，而这些显然是施工阶段监理不能胜任的。因此对于重大设计变更不宜要求监理工程师承担太多责任，必要时可以完成一些现场资料的提供等辅助工作。

4　结论

一是工程建设中安全管理的主体是建设单位。施工单位对现场施工安全承担主要责任，安全工程师承担现场安全管理责任，政府相关部门是安全的监管主体。二是对主体工程施工影响较大的临建工程也应跟主体（或永久）工程一样，按照相应的质量标准进行管理，监理单位应按照相应规定或标准组织验收和进行工程结算。监理工程师应根据措施项目特征和重要性，对其工程量和质量进行控制。三是区分是否设计变更的唯一依据是合同中签订的设计文件或指标，工程量、工期等的变化是设计变更后的结果。监理应深度处理一般设计变更，重大设计变更的主体是建设和设计单位，必要时监理可提供所需要的支持材料。