陵城区引入PPP模式在农田建设中的实践

赵德芳 ，韩登坤 ，韩 民

（1.德州市陵城区水务局，山东 德州 253500；2.山东省海河流域水利管理局，山东 济南 250100）

2016年陵城区决定在规模化种植区发展喷灌工程试点，并以农场引入社会资本（PPP模式）参与农田水利建设项目为例，探讨社会资本参与农田水利建设的保障措施。为此，陵城区把金源森达家庭农场建设纳入该区引入社会资本建设和管理农田高效节水灌溉试点项目。该项目投资由政府投资部分和社会资本投资部分构成，其中社会资本方由农场及设备供应商构成。政府与社会资本方的投资构成比例为67%∶33%，政府投资用于水源工程及管网建设，社会资本方投资用于灌溉设备购置。社会资本方农场与设备供应商按照1∶1的比例进行投资，设备供应商投资和资本收益部分由农场分6年在收益中返还。

德州市金源森达家庭农场是一家主要经营小麦、玉米的家庭农场，耕地面积153.33 hm2。该农场位于德州市陵城区，北临马颊河，四面环水，交通方便。当前，该农场灌溉方式采用沟渠取水、小白龙输配水形式的灌溉方式，费工费时，劳动强度大，灌溉不及时，水浪费严重，灌溉成本高，急需大力发展节水灌溉，改变农业效益低、水资源浪费严重现状。

项目主要建设任务：结合生态理念，沟、渠、田、桥涵闸综合治理，新建泵站2座，中心支轴式喷灌机喷灌26．73 hm2，卷管绞盘式喷灌机喷灌126．6 hm2。铺设管道 7.2 km，配套变压器 2 台，架设高压电缆3.5 km，新建涵闸1座，开挖疏浚沟渠2.3 km，新建信息中心1处；做好初始水权分配、完善水权购买形成机制、建立节水奖励机制、明确财政投资工程管理主体制定运行管护机制，明确产权及使用权，实行第三方灌溉公司（国有）管理。

1 社会资本参与工程建设举措

1.1 完善政府对项目的管理与服务

项目所在陵城区引入社会资本投资农田水利试点项目领导小组，成立了由区长任组长，县（区）水利、财政、供电、物价等部门主要领导为成员的领导小组，负责指导项目组织建设日常工作，实行部门分工，建立目标责任制，以加强对试点工作的领导和组织协调。

1.2 建立政府扶持政策及激励约束机制

为了更好吸引社会资本积极参与农田水利建设，财政设立农田水利项目补贴款，用于工程运行维护费，给予农田水利建设大力扶持，同时完善进入退出机制，保护各资本方利益，在公开、公平、公正的原则下鼓励和吸引社会资本参与农田水利建设，农场通过竞争性谈判的方式引入设备供应商，社会资本方与政府签订协议。

完善监管、奖惩机制。政府赋予第三方灌溉公司（国有）监管权，监督社会资本方的工作，确保依法经营、正常运转；监督各泵站用水情况，对于用水超出水权未达到节水效果的泵站采用累进加价，对于达到节水效果的泵站给予节水奖励；同时搞好宣传、发动和监督，促使依法购买水权，保护节水灌溉设备设施，保证支付投资分红，确保社会资本方的合法权益。

1.3 建立工程维护费补贴机制

鉴于财政投入的泵站工程、管道工程、信息化工程、电力工程等的产权归水管部门所有，交由社会资本方使用，政府根据社会资本方对工程的使用、管理、管护程度相应给予维护费补助。社会资本方可提出申请，政府组织专家现场考察审定，根据工程完好率，给予15元/hm2·a补助，工程完好率每降低10%，补助减少7.5元/hm2·a。工程维护费补助资金用于对项目区节水灌溉工程进行维修维护。

1.4 完善水权分配及节约用水奖励机制

根据保护资源、节约用水、补偿成本、合理收益、公平负担的原则，确定农场水权分配指标为220 m3/亩，超水权用水加价购买水权。按照“多用水多付费”的原则，实行超定额累进加价，促进农业节水。节水灌溉用水定额作为第一量级，按照5%的递增比例确定灌溉定额二级、灌溉定额三级，以此作为超定额加价的依据。一级定额内水价为基准水价（粮食作物为基于运行维护成本水价、经济作物为基于全成本水价）、一级定额至二级定额内水价为基本水价的1.5倍，二级定额至三级定额内水价为基本水价的2倍，超过三级定额部分按2.5倍水价收取。

为鼓励社会资本方加强灌溉管理，提高灌溉用水效率，节约灌溉用水，政府设立节水奖励基金，对社会资本方进行考核，实行奖补，奖励标准为年总用水量低于定额水量10%以内的，每立方奖励0.01元，对于用水户节水达到10%至30%，每立方奖励0.02元，对于用水户节水达到30%以上的每立方奖励0.03元。

1.5 建立进入和退出机制

社会资本方进入：农场与设备供应商通过竞争性谈判达成协议，作为社会资本方与政府合作。社会资本方与政府签订协议，不得改变种植作物结构，如若改变农作物种植结构，或扩大种植面积，需要向陵城区人民政府提出申请，陵城区人民政府根据扩大种植作物的种植面积所得效益进行分红。

社会资本方及农场退出：设备供应方退出：设备供应方投资完成后，允许其股权转让和买卖，农场有优先购买权。若设备供应方因经营不善破产或严重负债运转，可申请退出，退出时应提出申请，说明原因，报政府协商解决；合同到期后，如没有新的投入情况，产权归农场所有。

如遇恶意退出或未经陵城区人民政府批准擅自退出，视为股权自动放弃，农场保留依法追究责任的权利。设备供应方以其他理由提出退出申请，并与农场讨论未果，可提交政府协调解决。

农场不得无故撤出农业灌溉项目投资。如确有不可抗拒的原因退出，须提交申请，提交陵城区人民政府研究同意；农场主更换后，使用权移交新农场主，农场投资部分产权归新农场主，新农场主有义务偿还剩余设备供应方投入资金。

2 工程建设管理与运行管护机制

为确保工程质量，对政府投资水利设施建设部分推行项目法人负责制、招标投标制、建设监理制和合同管理制，确保工程质量。

陵城区水务局调配专业技术人员成立灌溉公司，负责对农场监督管理，对农场管护人员进行培训。区水务局和灌溉公司指导农场规范内部管理制度、办法，制定完善《灌溉管理制度》《财务管理办法》《喷灌工程运行管护规程》。农场全面落实工程运行管理和日常维护任务。

工程建成验收合格后，政府投资水利设施产权交付第三方灌溉公司（国有），设备供应方投资水利设施，农场偿还完投资后，归农场所有。工程使用权归农场，由灌溉公司向农场颁发使用权证书。

3 结语

通过引入社会资本参与农田水利建设项目的实施，为社会资本参与其他水利建设项目提供了经验，增强了信心。引入社会资本参与水利建设的实践表明：项目的实施不仅能提升人们对社会资本参与农田水利建设的积极性，而且可以提高政府的执政能力，减轻政府负担，改善农业灌溉条件，对项目推广及深化陵城区投融资改革环境具有深远意义。