襄阳市现代农业产业园区相关主体利益协调机制分析

党荣

摘要 襄陽市现代农业产业园区快速发展，但园区主体众多，既有共同利益，也有冲突。为了促进园区主体的利益协调，本文分析了各主体之间存在的矛盾及原因，并提出利益协调机制，以期为现代农业产业园区发展提供参考。

关键词 农业产业园区；利益协调；机制；湖北襄阳

中图分类号 F324 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2018）04-0250-03

现代农业产业园区是我国发展农业的重要组织形式，它为实现地区农业产业集约优势发挥着巨大的作用。现代农业产业园区是调整农业产业结构、促进科技推广和农民增收的重要组织形式。襄阳市现代农业产业园区快速发展，数量和质量都在稳步提高，园区发展涉及种植业、养殖业、加工业、都市农业、服务业等，参与主体为政府、企业、农业专业合作社和农民。他们之间既有共同目标，也有利益冲突，如何协调相关主体的利益就成为亟须解决的问题。

1 襄阳市现代农业产业园区及相关利益主体概述

1.1 园区概况

湖北省襄阳市农业示范园区覆盖枣阳、宜城、老河口3个县级市，南漳、谷城、保康3个县，襄州、襄城、樊城3个城区，1个国家级高新技术产业开发区，1个国家级经济技术开发区和1个省级鱼梁洲经济开发区，土地总面积为1.97万km2，涉及农业人口240万人。

2015年，襄阳市进入国家现代农业示范区行列，进入加快推进农业现代化、建设现代农业强市的新阶段。每个县（市、区）突出重点，建设1个特色鲜明、业态先进、机制创新的现代农业示范区，基本形成多点支撑的试验示范格局。

2016年，襄阳市5个农业产业化园区被认定省级示范，数量居全省第一。襄州区、老河口市、谷城县、宜城市4个农业产业化示范园区通过复评，枣阳市申报的农产品加工园区被新认定为省级农业产业化示范园区，襄阳市被认定的农业产业化示范园区的数量位居全省市州第一。

2020年，现代农业示范区建设处于巩固提高阶段，农业现代化建设取得明显进展，发展水平进一步增强，转变农业发展方式取得明显成效，农业质量和效益明显提升，竞争力显著增强，建成“产品优质安全、农业资源利用高效、产地环境良好、产业发展有机融合”的现代农业产业体系。

1.2 各相关主体的共同利益

参与襄阳市现代农业产业园区建设的各方都可以从中获得利益，政府通过园区建设可改变农村生产结构、提高农产品经济效率，从而增加农民收入，推动农业现代化建设，全面提升政府形象。企业在园区建设中可以借助园区政府的优惠政策以及技术、资金、信息、人才的优势促进企业发展。专业合作社在人、财、物的支持下提高经营管理能力，获得更多的技术和人才，从而增强在市场中的竞争能力。农户可以在园区建设中提高自己的素质和能力，增加收入，改善生活状态。各利益主体只有紧密合作、互惠互利，才能实现园区良性、可持续发展。

2 各利益主体与其他主体的矛盾

2.1 政府与农民的矛盾

襄阳市现代农业示范园区主要的建设者和管理者是政府，政府要负责前期园区整体规划、布局，项目执行期的政策制定、落实，技术资金保障再到建设过程中各方利益的协调，及建设中的管理监督等活动。政府在招商、融资、农民的土地流转、人才引进和使用等方面发挥着重要作用[1]。示范园区对农业的示范功能主要体现在农业高科技推广、机制创新等方面，这类探索性工作由政府推动，对农业现代化起到重要作用。政府与农民的矛盾主要集中在土地流转中，具体有以下几个方面。

2.1.1 政府要协调园区建设用地。园区建设用地是根据园区规划安排，但是农民可能不愿意流转土地。首先，农民原有的生活习惯和生存方式让他们不愿意离开自己的土地和家园，导致政府与农民之间产生矛盾。其次，农业补贴发放政策影响土地流转。我国粮食补贴政策是根据粮食实际种植面积发放的，但是土地流转后如果从事非粮食种植，则无法获得相应的补贴，农民就不愿意流转土地，土地经营规模适度扩大就会受到影响。

2.1.2 征地补偿矛盾较多。在调研中发现，一方面，征地赔偿协议难以达成，政府给的补偿形式和数量不能达到农民的要求，但是政府也不能随意更改赔偿形式和数量。另一方面，政府的补偿资金经常不能及时到位，进而影响土地流转。例如，襄州区国家现代农业示范园区的食品工业园区就出现过补偿资金不到位的问题，这严重影响了被征地农民参与园区建设的积极性。调研时双南、陈湾、杨柳、吴河等支部书记都反映，政府如果不足额及时给征地农民发放征地补偿款，会导致日后补偿款难以发放。

2.1.3 农民被征地以后的生活保障程度较低。土地是农民生活的保障，由于补偿费偏低，土地被征用后农民面临着既无积蓄又无收入来源的尴尬局面[2]。因此，很多农民不愿意把土地交给进入园区的企业。政府与企业的矛盾会反映在与农民的矛盾上。例如，政府要求企业聘用当地农民，但大部分公司不愿意聘用本地居民，因为留在本地的居民大多年龄偏大。

2.2 政府与企业的矛盾

政府引入企业的目的是促进当地经济发展，企业的目的是获得利益。企业对政府的不满具体表现在以下几个方面。一是园区基础设施建设不能满足企业发展的需要。园区道路、地下管道、水电和气的建设不完善，制约着企业发展。二是政府给企业的政策支持落实不充分。很多优惠政策、扶持政策情况不理想，例如园区项目补贴、融资政策等。三是园区的配套服务较落后。人才、信息、金融、生活服务配套落后。四是园区存在政府主导倾向，市场机制缺乏活力。五是优秀的农业科技人员、经营人员、管理人员都是稀缺资源，园区很难吸引到。

政府对企业的不满则表现在以下几方面。一是企业对进入园区的合同执行较差。随意更改经营范围、投资金额不足、农民雇佣不足等现象常见，甚至存在“空壳公司”骗取补贴的情况。二是企业经营效益不高，带来的税收较少，使政府的投资难以为续。三是对农园示范效应配合不足。园区的示范效益需要创新技术和经营机制，风险较大，给企业利润带来不确定性，导致企业配合较差。四是对政府的政策依赖过高。很多企业靠政府补贴经营，没有积极开发市场。

2.3 農民专业合作社与企业及农户的矛盾

农民专业合作社是联结政府与企业的桥梁。截至2015年，全市培育农民专业合作社6 650家、家庭农场5 895家，农村土地流转率达42.1%，其中规模经营比例达24%，数量和规模居湖北省前列。农业专业合作社在示范农业产业园区中发挥着重要作用，它需考虑农户的利益，还需配合政府的规划，同时又能与企业合作经营。合作社最难的工作是协调农户利益与企业经营，具体表现在合同的制定与执行上。一是农民的法律意识不强，对合同认识不足，违反合同规定的事情时有发生。二是企业利用优势地位签订不合理条款或者钻营合同漏洞。由于合作社能力有限，导致双方利益难以协调。

2.4 农户与企业的矛盾

农民在园区建设中，出让自己的土地、劳动力、资金参与[3]。虽然农民在园区建设中处于弱势地位，但是其在思想上较为保守，存在落后观念。因此，既要保护农民的合法利益，又要对其自利的行为进行限制。

农民与企业存在利益冲突主要表现在以下几方面。一是企业和农户没有形成利益共享、风险共担的利益共同体。农民是初级农产品的提供者，取得的收益较少，而企业对初级农产品加工后取得的增值效益归企业所有，不会给农民分享。二是农民不遵守合同，以自己的利益为中心。农民在农产品市场行情较好的时候不按合同要求出售农产品给企业，而是将农产品拿到市场出售；在市场价格较低时，又要求企业按合同价收购。以上做法给企业生产带来了较大的风险。三是企业与农民合作模式单一，导致不遵守协议的情况经常发生[4]。

3 冲突产生的原因分析

3.1 各主体定位不清，职责不明

在园区发展过程中，政府应负责园区规划、基础设施建设、招商引资、管理制度建设等维持基本运转方面的内容。 然而在调查中发现，政府却管理着园区的一切事务，这导致各方对政府的依赖度较高。企业是自负盈亏的主体，应根据市场需要安排生产经营活动，在考虑农民利益的基础上提高企业的经营水平而获得利润，但实际企业多围绕政府要求来安排经营活动。企业获得优惠政策的前提就是兼顾当地农民的利益，但是企业并不能履行协议。而农民通过为企业服务获得报酬，本应按照合约约束自己的行为，但是园区经常出现农民随意撕毁合约的行为，更甚者则破坏企业和政府的成果。就此来看，各方都存在对自身定位和职责不明或者刻意混淆的情况。

3.2 人员素质不高，以自我利益为中心

在产业园区建设中，涉及的人员有政府管理人员、企业经营业主、专业合作社管理人员、农民、村干部、农业科技人员等。

在园区中企业非常重视短期利润，对社会责任、未来发展则关注较少。在园区经营中企业主受合同的约束，很难考虑长远发展。由此就会出现企业经营业主不配合政府规划、骗取政府优惠、偷逃税款、拖欠费用以及农业高科技推广落实不到位等行为。农民和企业主的信任机制没有建立，合作双赢的意识不强，对长远利益的合作缺乏远见。综合来看，双方的素质不高、缺乏远见、不能达成共识是造成冲突的主要原因。

由于素质不高，导致很多政府的规划不能被农民理解，农民也不愿意配合。由于园区地点在农村，工作条件相对艰苦，缺乏高素质的科技人员，政府工作人员工作素质相对不高，也制约了园区发展。

3.3 监督机制缺失

一是监督规章制度不完善。从调研中发现，园区的发展规划较详细，但监督制度制订不完善，主要缺乏矛盾如何协调的规定。二是监督人员难以有效工作，对监督人员赋予的权限不够。各主体有各自的权利和义务，但是关于监督的主体和方式，其相应的权限不明确，利益关系不密切，导致各方均不愿意监督[5]。三是违规的代价低。在园区中即使被认定为违规，需承担责任，但是处罚力度不大，甚至有不执行的情况，对此也没有相关部门追责。这导致各方对于违反规定的行为越来越不关注，最终形成恶性循环。四是对有利行为奖励不足。对有利园区可持续发展的监督行为没有奖励，这也在一定程度上制约着监督的积极性。

4 利益协调机制建议

4.1 建立以市场为导向的现代农业产业园区经营机制

4.1.1 确定业经营主体地位，激发企业的创新活力。园区中的企业是经营的主体，但是很多企业存在规模小、效益差、结构重复等问题。要提高园区的整体经济效益，必须让企业在市场中优胜劣汰，形成布局合理的园区经营结构[6]。首先，加强招商引资管理。要认真考察企业的经营范围、规模、经济实力等，只有符合园区规划、收益好、不污染环境、有发展潜力的企业才能引入。不能为了短期目标而放宽入园条件。其次，企业的经营内容应由自己决策。只要符合园区的基本原则，企业可自由安排经营项目。再次，企业与农民合作社或者农户的合作也应以市场为基础建立利益联结，实现深度融合。最后，扩大企业涉农项目资金来源，引导信贷资金和其他社会资本投向企业，对耕地、林地流转、茶园新建和改造升级等实行奖补，市、县农业产业化担保公司对企业主体优先给予贷款担保。

4.1.2 尊重和强化农民市场地位。农民可根据市场供需选择适宜的生产和经营方式。农业供给侧改革一定要在尊重农民市场地位的基础上推动，不能单靠政府的行政力量。政府在扶持企业发展的同时不能损害农民的利益，双方的合作应建立在“平等协商、互利共赢、风险共担”的原则上。在较敏感的土地流转工作中尤其要注意保护农民的市场地位，建立产权明确的农村土地流转制度。农户要自愿流转土地，用市场的方式解决用地问题。比如采用出租、共同开发土地等方式，要让农民在土地流转中获得收益，减少风险。

4.1.3 提高农业专业合作社的经营管理能力。农民与企业合作时，由于地位不平等、议价能力低，借助农业专业合作社经营组织形成与企业相对平等的市场地位，有利于保护农民利益。农业专业合作社已经被证明符合农村发展实际，并可以大力推广。因此，提高农业专业合作社的管理能力和市场经营能力成为最重要的工作，培养懂经营、会管理的合作社领导者就成为发展园区的当务之急。

要提高农业专业合作社人员的素质，应先转变农村生产和经营观念，使农民意识到集约化生产的益处以及需要付出的努力。目前，襄阳市在大力推广农业大户与家庭农场建设，农业合作社经营管理者可以加入他们的培训中，进一步提高知识和技能。鼓励园区内的合作社经营者出去学习，让他们多听、多看、多思考，以促进综合能力的提高。将合作社管理者的收入与绩效挂钩，比如利润分红、销售提成等。通过多种措施，使合作社经营者争做美丽乡村建设者，争做爱农业、懂技术、善经营的职业者，争做现代农业发展的先行者。

4.2 探索多样化的农企合作模式

农业合作模式有3种，即完全市场化模式、中介组织模式、签订合同模式。其中，合同式的合作形式多样，简单的有产品购销合同，较深入的有土地租赁合作，利益联结最紧密的有入股合作模式。

现阶段，襄阳市在积极探索农业适度规模经营的有效实现形式，成功探索了双丰收农机合作社“土地托管”模式、东风井关“企社共建”模式、穗岁丰农业合作社“土地入股模式”等。这些模式在一定范围内取得了成功，但是在可持续发展方面还必须加强探索。

4.3 政府做好园区管理，保证园区运行环境优良

一是做好园区规划、制定管理政策、协调各方力量，以确保园区工作平稳、有序开展。二是加强对园区基础设施的建设和维护，实现水、电、气、道路、农田设施等合理布局，公共配套设施及时跟进，保证设施和服务的正常运转。三是政府搞好服务工作。加强土地流转服务平台、矛盾协调中心、公共服务工作点、市场及金融信息的收集及联络等服务工作，是园区环境的重要保证，对吸引投资和人才有重要作用。

4.4 构建公开透明的信息监督平台，打造有效的信誉机制

园区主体之间要形成互相信任的氛围，需建立和完善监督约束机制。首先，要实现园区信息的公开透明。政府的园区政策、管理规章、财政补贴、融资信息、建设规划等内容必须公开，让所有主体了解市场需求信息、销售信息，对企业的购销情况、用工信息等及时公布。及时传递市场产品信息，以减少合同执行中的冲突。其次，要建立合理的信息流通渠道。可由政府牵头，合作社及企业更新维护，农民知晓。最后，建立通畅监督和反馈机制。主体间互相监督，发现问题及时反馈。此外，应建立有效的奖惩措施。政府建立各方监督制度，以提高他们的监督水平。对于各主体不符合园区要求的行为适当曝光，降低信用等级，减少甚至停止各种补贴，限制参与经营活动等；对于良好经营的则给予獎励。

4.5 加强农民生活保障机制建设

农民的生活保障程度较低是导致矛盾的重要原因，提高农民生活水平有利于各项工作的开展。一是提高养老保险水平，让农民老有所养。二是完善失地农民的补助体系。补助资金的来源除了政府外，企业和社会的捐助应成为主力。三是提高农民的法律意识，使农民意识到当权益受到侵害时应用法律武器来维护。

5 参考文献

[1] 高云.国家现代农业示范区竞争力研究[D].北京：中国农业科学院，2016.

[2] 鲍海君，方妍，雷佩.征地利益冲突：地方政府与失地农民的行为选择机制及其实证证据[J].中国土地科学，2016，30（8）：21-27.

[3] 张巩.山西省农户与“龙头”企业的利益联结机制研究[D].太原：山西财经大学，2014.

[4] 陈卓，吴伟光，吴维聪，等.浙江省现代农业园区建设绩效评价及其影响因素分析：以蔬菜瓜果产业为例[J].中国农业资源与区划，2016，37（3）：169-175.

[5] 陈娟.南漳县农民与龙头企业、专业合作社利益联结机制调查[J].中国老区建设，2014（7）：34-35.

[6] 王宏.福建农业产业化中农户与龙头企业利益联结机制研究[D].福州：福建师范大学，2013.