我国城市轨道交通标准化发展20年回顾

0 背景

从新中国成立到20世纪80年代中期的30多年时间里，我国城市交通机动化的压力并不突出，对城市轨道交通的需求尚不迫切。这一时期，全国只有2个城市建设了47 km长的城市轨道交通线，城市轨道交通建设的指导思想是战备为主，交通为辅，立足于自力更生，所有车辆和机电设备均为国产设备，总体技术水平较低，建设规模小，建设速度慢。该时期城市轨道交通的技术标准还处于空白阶段，城市轨道交通的建设和运营主要参照前苏联的标准。

20世纪80年代中期至90年代末期，我国国民经济开始以较快速度发展，城镇化及城市机动化也开始进入快速发展时期。在城镇化和机动化的双重作用下，特大城市普遍开始陷入了难以摆脱的交通困境。以北京地铁复八线、上海轨道交通1号线、广州地铁1号线的建设为标志，我国真正开始了以缓解城市交通为目的的城市轨道交通建设历程。

这一时期，由于资金短缺，上海、广州等城市多利用国外贷款，大批量引进国外设备。此时我国城市轨道交通标准体系尚未建立，致使同一设备出现多种制式和规格，给后期运营带来很大隐患。同时也认识到，城市轨道交通工程建设和运营以及其使用的设备系统（产品）是一套复杂的技术体系，标准化已是必然的选择。

1986年，我国颁布了第一个城市轨道交通国家标准GB/T 5845.5—1986《城市公共交通标志地下铁道标志》，到90年代末，共颁布了GB/T 7928—1987《地下铁道车辆通用技术条件》等14项产品标准和GB 50157—1992《地铁设计规范》等7项工程建设标准，制定的标准数量少、内容分散。

1995年,国务院办公厅发出国办发〔1995〕60号文《国务院办公厅关于暂停审批城市地下快速轨道交通项目的通知》，暂停了城市轨道交通项目的审批，要求研究城市轨道交通设备国产化政策。

1998年，国家开始研究城市轨道交通设备国产化政策，而标准体系建设是国产化的基础，城市轨道交通标准化工作随之进入了快速发展时期。经过20年的发展，城市轨道交通标准化工作取得了突破性进展。这一时期，是城市轨道交通快速发展时期，也是城市轨道交通标准化需求快速提升、从恢复走向体系化的时期。

1 标准的技术管理和制（修）订

我国的标准化工作实行统一管理与分工负责相结合的管理体制。国务院标准化主管部门负责全国的标准化工作。国务院有关行政主管部门和国务院授权的有关行业协会分工管理本部门、本行业的标准化工作。城市轨道交通属于城镇建设行业，由住房和城乡建设部负责管理（2008年国务院所属机构职能调整，城市轨道交通客运管理职能调整到交通运输部，相应的客运标准管理职能也调整到交通运输部）。

在技术管理上，采用专业技术委员会或专业技术归口单位的方式，负责本专业技术领域的标准化技术管理工作。近20年来，城市轨道交通的标准技术管理大致经历了以下三个阶段。

1.1 1998—2004年，恢复阶段

2004年以前，城市轨道交通从属于公共交通专业，作为城市公共交通专业的一部分来管理，城市轨道交通标准化工作处于恢复阶段。

2000年以前，城市轨道交通标准化工作的技术支撑机构为建设部城镇建设标准技术归口单位，设在建设部城市建设研究院（时为建设部直属事业单位，成立于1985。2000年根据国科发政字［2000］300号《建设部等11个部门（单位）所属134个科研机构转制方案》改制为城市建设研究院，2014年更名为中国城市建设研究院有限公司），负责城市轨道交通工程建设行业标准和产品国家标准、行业标准的技术管理工作。此时，在标准技术管理上，城市轨道交通从属于公共交通专业，并未独立。2000年以后，由于机构改革、调整等诸多方面的原因，城市轨道交通标准化的技术支撑和管理工作实际上由建设部标准定额研究所负责，建设部地铁与轻轨研究中心协助承担一些具体工作。城市轨道交通的工程建设国家标准由建设部标准定额司直接管理。

这一阶段，城市轨道交通的标准制修订工作开始逐步恢复，陆续将一些城市轨道交通标准列入了制修订计划，并相继颁布了《地铁客运服务标志》（2001年）、《地铁设计规范》（2003年，修订版）等 5项国家和行业标准。

1.2 2004—2012年，快速发展阶段

这一阶段，城市轨道交通标准化管理机构进行了调整，标准化工作日趋规范。城市轨道交通在标准管理体系中开始作为独立的专业存在，城市轨道交通标准化工作也进入了快速发展阶段。

2004年8月，根据工程标准化管理工作的需要，由城市建设研究院负责管理的城镇建设标准技术管理工作中有关城市轨道交通部分划入建设部地铁与轻轨研究中心，成立建设部城市轨道交通标准技术归口单位，由建设部地铁与轻轨研究中心按照建标［90］408号《建设部专业技术标准归口单位工作准则》的规定进行管理。至此，城市轨道交通作为一个独立的专业纳入了标准管理体系。

2006年，经国家标准化管理委员会批准，成立了全国城市轨道交通标准化技术委员会，由建设部负责日常管理和业务指导，秘书处设在建设部地铁与轻轨研究中心，负责城市轨道交通领域（产品）国家标准的制修订工作。城市轨道交通的工程建设国家标准仍由建设部标准定额司直接管理。至此，城市轨道交通标准技术支撑和管理体制基本成型，城市轨道交通标准化工作进入了一个新的发展时期。

面对强劲的标准需求，城市轨道交通标准行业主管部门加快了城市轨道交通建设标准的制修订工作。2005年将7项城市轨道交通建设标准列入制修订计划，2006年立项标准达到了13项，2007年立项标准达到18项，2008年立项标准达到了22项。同时，对2000年以前颁布实施的21项标准全面进行了复审，并对其中的17项进行了修订。

这一阶段，参与城市轨道交通建设运营的各方主体逐步认识到了标准的重要性，全行业积极参与标准的制修订工作。至2011年底，已颁布实施国家和行业标准（现行）50项，其中工程建设标准19项（其中国家标准15项），产品标准31项（其中国家标准15项）；在编国家和行业标准67项，其中工程建设标准49项（其中国家标准24项），产品标准18项（其中国家标准5项）。

这一阶段，城市轨道交通标准制修订取得了可喜的进展。标准的制修订工作紧紧围绕城市轨道交通的工程建设需要，以安全和公共利益为重点，首先制订行业发展急需的关键技术标准，并在标准的制修订过程中，结合国情和工程实际，积极引用或参照国际标准或国外先进标准，有力地支持了城市轨道交通的发展。

1.3 2012—2017年，稳定发展阶段

2012年以后，标准化主管部门和行业主管部门继续深化改革标准技术支撑机构，城市轨道交通标准化工作日趋规范，城市轨道交通标准的制修订工作进入了稳定发展阶段。

2011年7月12日，住房和城乡建设部建标［2011］98号《关于调整住房和城乡建设部标准化技术支撑机构的通知》，将住房和城乡建设部标准化技术支撑机构由归口单位调整为专业技术委员会，负责城市轨道交通工程建设国家标准、行业标准和产品行业标准的技术管理工作。城市轨道交通产品国家标准（除客运标准以外）仍由全国城市轨道交通标准化技术委员会负责技术管理。

2012年4月，经国家标准化管理委员会批准，成立了全国城市客运标准化技术委员会，由交通运输部负责日常管理和业务指导，秘书处设在交通运输部科学研究院。城市轨道交通客运标准技术管理由其负责。在此期间，颁布实施了GB/T 30012—2013《城市轨道交通运营管理规范》等9项城市轨道交通客运国家标准和行业标准（其中国家标准2项）。

2015年以后，由于国家标准体制改革的需要，城市轨道交通技术标准的制修订工作紧紧围绕国务院标准化工作改革方案进行，标准制修订的重点转向强制性标准和基础标准。

截止2017年底，已颁布城市轨道交通国家和行业标准（现行）101项，其中工程建设标准39项（其中国家标准22项），产品标准60项（其中国家标准19项）。

据不完全统计，目前在编国家和行业标准44项，其中工程建设标准31项（其中国家标准13项），产品标准13项（其中国家标准8项）。

这一阶段，城市轨道交通标准的制修订工作继续向纵深发展，除继续支持城市轨道交通的工程建设和运营外，也开始注重以标准引导新技术的应用，在城市轨道交通新技术的应用中力争做到标准先行。例如,为促进中低速磁浮技术的开发和应用，将中低速磁浮设计、施工验收、车辆、运行控制等标准列入标准制修订计划，并陆续颁布实施，有效地发挥了引导新技术开发和应用的作用。

2 标准体制改革与探索

1995年，国家暂停了地下快速轨道交通建设项目的立项审批，城市轨道交通出现了建设空挡。借此机会总结城市轨道交通建设的经验与教训，研究和编制技术标准，成为业内共识。这也是统一技术规格、降低投资和实现技术装备国产化的基础。为此，建设部考虑与德国政府合作，共同研究我国的城市轨道交通技术标准。

1997年3月，建设部向对外贸易经济合作部提出了利用德国技术援助资金研究我国地铁与轻轨技术标准的项目申请，同年5月，中德两国政府在发展合作混委会第15次会议上，将“中国地铁与轻轨技术标准研究”确定为双方的合作项目之一。1999年6月1日，中德两国政府签署了关于该项目计划安排的换文，“中国地铁与轻轨技术标准研究”项目正式启动。

项目从分析中德两国城市轨道交通技术控制体系入手，重点研究了德国城市轨道交通的技术法规（技术法规是世界贸易组织《技术性贸易壁垒协议》（Agreement on Technical Barriers to Trade）中的概念，在我国表现为强制性标准，在一些西方国家，如德国，表现为行政法规）。项目的目的不仅仅是研究或编制出地铁与轻轨的技术标准，更重要的是通过项目的合作，推动中国地铁与轻轨的标准化工作。

“中国地铁与轻轨技术标准研究”项目对我国城市轨道交通标准化工作起到了积极的推动作用，为深入研究和编制我国城市轨道交通技术标准奠定了基础。项目结束后，建设部积极推动我国城市轨道交通技术法规的制订工作。2001年10月，建设部标准定额司委托建设部地铁与轻轨研究中心负责，组织编制建标标函［2001］49号《工程建设标准强制性条文（城市建设部分）—城市轨道交通篇》，并列入建标［2002］85号《二○○一——二○○二年度工程建设国家标准制订、修订计划》。2007年建设部标准定额司复函（建标标函［2007］39号），同意将《工程建设标准强制性条文（城市建设部分）——城市轨道交通篇》调整为《城市轨道交通技术规范》。

城市轨道交通与住宅建筑、城镇燃气行业一起，作为标准体制改革的试点，着手编制全文强制标准。GB 50490—2009《城市轨道交通技术规范》与GB 50368—2005《住宅建筑规范》、GB 50494—2009《城镇燃气技术规范》成为我国第一批全文强制的工程建设国家标准。城市轨道交通标准体制改革迈出了坚实的一步。

《城市轨道交通技术规范》以城市轨道交通作为一个完整的对象，体现了性能化原则。规范并未对城市轨道交通的建设和运营提出全面、具体的要求，内容限于城市轨道交通建设和运营中的安全、卫生、环境保护、资源节约和社会公共利益等方面必须达到的指标或性能要求。其在系统规定城市轨道交通必须满足的有关要求的同时，重点突出了与安全有关的技术要求，统筹考虑了环境保护、卫生、资源节约和维护社会公众利益。

2015年3月11日，国务院以国发〔2015〕13号印发《深化标准化工作改革方案》，提出了整合精简强制性标准的要求。住房和城乡建设部也启动了各专业强制性国家标准的编制工作，标准体制改革持续深入，GB 50490—2009《城市轨道交通技术规范》列入了修订计划，城市轨道交通走在了标准体制改革的前列。

3 团体标准

2015年3月国务院发布的《深化标准化改革方案》中第一次将团体标准作为国家标准体系的一部分，鼓励具备相应能力的学会、协会、商会、联合会等社会组织和产业技术联盟协调相关市场主体共同制定满足市场和创新需要的标准，供市场自愿选用，增加标准的有效供给。

《深化标准化改革方案》颁布以后，中国城市轨道交通协会开始着手城市轨道交通团体标准化工作。2016年6月，协会召开了第一批团体标准制修订项目立项审查会和标准编制启动会，标志着协会团体标准制修订工作进入了实施阶段。2017年3月，发布了《中国城市轨道交通协会团体标准管理办法（试行）》，2017年5月，成立了中国城市轨道交通协会标准化技术委员会，负责协会的标准化工作。截至2017年底，协会将119项城市轨道交通团体标准列入了制修订计划，陆续将会有一批标准颁布实施。与此同时，其他有关行业学会、协会，也开展了城市轨道交通团体标准的制修订工作。中国土木工程学会于2017年3月颁布实施了TCCES 2—2017《市域快速轨道交通设计规范》。

4 标准化的实践

执行标准的过程实质上就是合格评定过程。标准是自愿采用的，企业生产的产品被证明是符合标准要求的而使其在市场中具有竞争力。为此进行合格评定，也就是认证，经过认证的产品容许使用认证标志。国际上将这种活动归结到标准化的实践工作。

2016年9月23号，发改产业〔2016〕2029号《国家发展改革委国家认监委关于开展城市轨道交通装备认证工作的通知》印发，有关部门开始组织推动城市轨道交通装备认证工作，并委托中国城市轨道交通协会组建城市轨道交通装备认证技术委员会。其负责起草城市轨道交通装备产品认证目录和认证规则，协调认证实施过程中出现的技术问题。我国城市轨道交通装备认证工作正式启动。

中国城市轨道交通协会依托其技术装备专业委员会在城市轨道交通装备认证领域开展了大量工作。

2017年12月6日，国家认证认可监督管理委员会、国家发展和改革委员会印发了《城市轨道交通装备认证实施意见》及《城市轨道交通装备产品认证第一批目录》（国认证联〔2017〕142号），统一了认证目录、认证规则和认证标志。

认证目录制定综合考虑装备对安全、环保、节能等因素的影响，同时根据产业发展、装备类型、市场需求及技术标准和规范发布情况分步制定并调整完善，由国家认证认可监督管理委员会会同国家发展改革委员会发布；认证规则由国家认证认可监督管理委员会发布。认证机构开展城市轨道交通装备认证以正式发布的国家标准、行业标准、团体标准和认证技术规范为依据，并在认证规则中明确；认证目录内的城市轨道交通装备认证使用统一的认证标志，并发布了城市轨道交通装备认证标志。

国家鼓励采购和应用单位优先使用认证目录内的获证装备，营造有利于产业发展的良好环境。城市轨道交通装备认证工作进入了实施阶段。

5 认识与思考

20年来，我国城市轨道交通标准化工作取得了突破性进展，城市轨道交通标准体系逐步完善，有效支撑了城市轨道交通的工程建设。但是也必须认识到，我国的城市轨道交通标准化工作，相对于城市轨道交通的建设速度和规模仍显滞后，对于支撑我国城市轨道交通行业走出去尚显不足。

城市轨道交通的建设以及设备（或产品）的生产制造，需要系统、完善的标准支撑，而我国现行的城市轨道交通标准无论从数量上还是范围上，都有进一步完善的空间。特别是需政府控制的涉及安全、卫生、环境保护和公共利益方面的技术要求，还缺乏详细的可操作的技术标准的支撑。在标准的实施和对实施的监督方面，无论在制度上还是在实际应用当中，切实可行的机制尚在建立和完善之中，用于工程上的影响运营安全的设备或产品也没有建立强制性安全认证制度。

为此，首先根据实际工作需要完善标准体系。在标准体系的完善过程中，对一些需要政府控制的技术要求，应优先制订，争取在最短的时间内建立起技术法规（强制性标准）体系，把城市轨道交通行业的安全、环保和公共利益置于政府的监督控制之下；在技术法规的指导下，逐步根据城市轨道交通的分类和技术特征，建立技术标准体系，使城市轨道交通技术标准按照一定的内在联系构成科学的有机的整体。这也是城市轨道交通行业走出去和国际化的需要。其次，为保证技术法规和技术标准的实施，尽快完善技术法规和标准的实施监督机制。一是加强技术监督：政府监督应定位于城市轨道交通的安全、卫生、环境保护和公共利益等真正需要政府进行控制的技术内容；企业根据国家和地方的法律、法规和相应的技术法规的规定，制定企业技术规章，建立监督机制。二是引用标准：引用的标准还不是法规的条文，而是作为实现法规要求的一种手段。三是合格评定：在自愿认证的基础上，尽快建立城市轨道交通的强制性认证制度，对工程中使用的涉及安全的产品进行强制性认证，涉及安全的产品未经认证不应在工程中使用。这也是当前急需解决的问题。

参考文献

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