武汉“市民下乡”：农村现代化新活力

朱战辉

“探索盘活利用空闲农房及宅基地方式”的政策背景下，武汉市在全国率先引导、鼓励市民下乡租用空闲农房休闲养老、创新创业。

“一套250平方米的农房，中间带着小院，每年5万元左右的租金，我签了5年。除了自己用，还可以做民宿出租。”生意人朱月萍，一眼看中武汉木兰花乡景区里的闲置民房，立马签约入驻。其实该农房房主早就搬到城镇居住，原本打算5000元处理卖掉农房，后来通过入股进入合作社，改造成民宿后，房主一年增加几万元纯收入。而朱月萍自民宿开业以来，也收入不菲。

像朱月萍这样下乡投资的生意人，越来越多的出现在武汉市的各村，既能创业增收，又能带动村里致富，这一切都发生在武汉推行“三乡”工程之后，其中鼓励“市民下乡”的政策颁布，让红利来得更为实际。

“黄金二十条”

武汉虽是中部地区的核心城市之一，有着较高的经济社会发展水平，但是其周边农村尤其是远郊农村并没有工业发展的基础，和中西部一般农业型村庄并没有本质的差别。

据统计，2016年底，武汉市共有1902个行政村，农村劳动力转移人数达到98.22万人，占农村劳动力总数的68.7%；由于农村人口市民化、农民长年外出务工经商、管理不到位、流转不畅通导致农房长期闲置。初步统计农村房屋共有73万套，长期空闲农房约11.6万套，占农房总数的15.8%。

一方面，根据相关法规规定，农村空闲农房只能在本集体经济组织成员内流转，造成资源浪费。又因长时间缺乏使用维护，农房极易成为危房。另一方面，受制于政策制约，市民无法下乡建房或购买农房。于是，在2017年中央一号文件明确“探索盘活利用空闲农房及宅基地方式”政策背景下，武汉市率先鼓励市民下乡租用空闲农房休闲养老、创新创业。

2017年4月，武汉市委市政府颁布《关于开展“市民下乡、村民进城”活动加快我市新农村建设的支持措施（暂行）》，即鼓励“市民下乡”黄金二十条。

“市民下乡”黄金二十条的出台，有利于加快推进农业供给侧结构性改革，增强农业农村发展新动能，积极推动“市民下乡村民进城”。通过鼓励能人回乡、企业家下乡、知识分子下乡、城镇居民下乡，以租赁、合作方式利用农村空闲农房创业创意、休闲养老养生，促进农村集体经济组织和农民增加财产性收入。

政策内容上，为下乡市民提供多种实质性“福利”，提出对经农村集体经济组织同意的闲置农房出租，农村宅基地使用合规性审查将在3个工作日内完成；以租赁、合作方式利用农村空闲农房发展农家乐、协议期在3年以上，最高可获得5万元的奖补资金；租赁贫困户空闲农房组建乡村休闲游合作社，注册资金在50万元以上的，市级按10万元/社标准给予奖补，区级按5万元/社标准给予奖补等内容。

自“黄金二十条”实施以来，成效十足。政策颁布三个月后，武汉共向社会公布三批适合下乡的行政村399个，发布空闲农房信息3205条，签订空闲农房租赁协议农户993户，年租金达1203万元，吸引社会投资8631万元。

试点土地承包经营权退出

“市民下乡”政策下，市民最关心的是土地和房屋的产权是否明晰。“市民”在资本下乡中，往往投资的大多是一些长期性的固定基础设施，普遍希望获得在农村的长期而有保障的权益，而以往的市场流轉形式似乎难以满足这种需求。

2017年，武汉市在黄陂区率先开始试点“农村土地承包经营权有偿退出”，通过给农民一定的补偿，引导农户退出土地承包经营权给村集体，村集体再集中发包给新的业主。这样既能够激发市民下乡的活力，也能够实现农民在闲置房屋和土地资源上的财产收益，每亩4万多元的土地退出补偿，大家的积极性很高。

在首个试点村，全村300余户，两个月时间有121户签署了有偿退出协议，退出土地农户中有40%以上是对土地没有依赖的进城和半进城户。

农户退出的土地由下乡的城市工商资本收储，一方面解决了土地细碎化的问题，实现土地集中连片规模化经营；另一方面，通过土地承包经营权退出，厘清了农村土地上复杂的人地关系和产权形态，为市民下乡和工商资本探索一二三产业融合发展扫除了障碍。

土地承包经营权有偿退出为市民下乡铺平了道路，解决了产权不明晰带来的投资阻力，通过农民退出承包经营权，推动了市民下乡，也为市民带来了不同的体验。

市民与农民的“双赢”

湖北省委副书记、武汉市委书记陈一新说：“下乡改善市民生活品质，带动乡村旅游业和文化发展；同时盘活农村闲置资源，增加村民财产性收入。”

对农民而言，第一实现农民的土地财产权，增加财产性收益。通过把闲置的房屋、土地资源以出租、入股、有偿退出等形式，将闲置资源整合重新配置，获得相应收入。

第二提供了就业保障。退出土地的农户，能够将外出打工人员转移到城市非农就业领域，通过务工经商获得收入。

第三，市民下乡不仅促进乡村的基础设施建设，改善村庄居住生活环境，同时带动乡村文化发展，丰富精神文化生活。

对下乡市民而言，下乡投资能带动城市周边农村的振兴发展，随之各种类型的乡村旅游、特色产业纷纷呈现，这不仅吸纳了城市的物质资源，也为市民下乡提供了不错的休闲去处，极大地方便了市民下乡休闲娱乐的需求。

其次探索了新的养老模式。市民下乡工程对探索城乡居民养老新模式提供了有益借鉴。城市退休居民租住在农村，房屋资源得到开发利用，为村民增加了房租和服务收入，也满足了城市居民对农村养老环境的需求，远离喧嚣，亲近自然，享受“慢生活”。

“市民下乡”政策的推进与实践，正成为市民与村民共建村庄家园，实现乡村振兴的一大探索。

警惕土地资源变资产的隐患

在市民下乡、资本下乡等地方实践形式中，土地资源变资产发展迅速，也需要警惕可能存在的风险。

对于处于城市化进程中的农民来说，土地除了具有财产功能、生产功能外，还具有重要的保障功能。在全覆盖的城乡保障体系尚未建立起来的情况下，土地对于农民养老保障、进城失败返乡保障等作用和意义十分巨大。然而在土地承包经营权退出的农地制度创新实践中，存在明显的单一化倾向，给农民一次性现金补偿而长久退出土地是存在较大隐患的。

市民下乡是探索我国新时期乡村振兴战略的创新模式，但这种创新实践不宜进行一刀切地行政化推广，要尊重各地经济社会发展水平和不同地区不同村庄的特色，这样才能真正达到供给侧改革和乡村振兴的目标。

在推进市民下乡工程的同时，也应充分认识和理解我国农村人地关系紧张、农村人口众多且缺乏城乡统一的社会保障机制的现实国情，农村人口很难一次性转移进城，农民城市化是一个渐进且缓慢的过程，这就注定市民下乡发展特色乡村，只能是少数城市周边的探索，复制推广的空间也是有限的。我国的各项政策制度改革应尊重大多数农村和大多数农民的利益诉求，保持乡村发展活力的同时，也为特色探索留下空间。