基于主导功能与整治模式分区的农村建设用地整治潜力探析

王 梅

(武汉市规划研究院,湖北 武汉 430014)

在城乡和村庄统筹规划发展中，农村建设用地整治是指按照统筹城乡发展和村庄规划建设要求是对农村居民点各农村所属特殊用地、工况用地的拆迁、重建、更新、合并，使得农村建设用地布局得到了优化，农村建设用地实现了集约化利用，推动了农村基础设施和公共服务设施的完善，最终改善了农村生产生活条件，使得有效耕地面积增加。

1 农村建设用地整治现状

1.1 调配难度大

因为我国目前的土地承包政策，使得农村建设用地难以调剂，这就增加了农户承包的规划建设留用地和待置换用地调剂的难度。而且目前闲置宅基地流转比较困难，政策和措施可操作性差，不利于进行闲置宅基地的盘活。拆除空置住宅时也存在很多难度，“一户一宅”的政策难以有效执行，“一户多宅”比较频繁[1]。

1.2 没有监管主体

目前我国城乡规划要求推进新型城镇化建设，相关管理部门对农村村民建房的管理比较随意，没有遵循规划，进行随意乱批，导致新农村规划存在问题。根据我国相关规划规定，当地政府行使本乡镇的规划管理职能，但是我国的乡镇又没有规划管理机构，这样当地政府就难以进行管理，而上级规划部门又不能进行管理。虽然我国新农村建设有了规划，但是落实过程中与规划不衔接的情况比较普遍，很多村民任意建房的情况难以禁止[2]。乡村一级的专门规划管理机构管理困难，已批准的规划缺乏严肃性，规划图纸落实困难。这就使得统一规划管理困难，难以有效利用土地，土地被闲置或浪费。

1.3 缺乏编制经费

虽然每年我国县财政在新农村建设中安排了专项经费编制，但是具体点经费投入安排比较少，影响着新农村规划编制，不符合新农村规划编制要求。目前新农村规划建设资金缺口很大，整个乡和村庄布局制度约束和政策指导不足，农村的房子设计合理性和科学性不足。村镇基础设施和公共服务设施建设没有足够的资金，也缺乏配套的基础设施和服务设施，影响着村镇的健康有序发展。

1.4 破坏耕地

农村的很多新建房户在建设时在公路旁边、排水渠周围和路面上随意堆放建筑取土和建筑垃圾，使得泄洪受到影响，制约了农村的排水。在每年的雨季，都会因为公路被洪水淹没而影响车辆、行人的正常通行。更重要的是因为泄洪受阻、建设整治不合理，使得农村的上百亩耕地被破坏，水土流失严重，影响了农业发展。

1.5 出现有房无人的空心村

在农村建设过程中，很多农民常年外出务工，所以农村经常出现一栋房子住一两个老人的情况，房屋常年闲置。现在的农村基础是成了事实上的“空心村”，这就使得有限土地资源被浪费。而且农村的安全隐患也需要关注，制约着当地农村经济的发展。

2 基于主导功能与整治模式分区的农村建设用地整治潜力对策

农村建设用地整治潜力是在现有社会经济条件下，在合理规划农村居民点后，对其土地利用的内部空间结构、迁村并点和提高农村城镇化水平等进行调整改造。其中张正峰等学者认为土地整治的潜力主要表现在增加可利用土地面积、提高农地生产能力、改善生态环境等方面[3]；周滔等学者认为是增加有效农村用地面积、促进农村聚落优化、改善生态环境和实现土地增值等方面。通常农村建设用地整治的潜力是通过人均建设用地标准来对潜力进行直接测算，所以农村居民点整治的自然、经济、社会等影响因素没有考虑进来。目前，相关学者对农村建设用地整治潜力的测算进行了广泛探讨，传统的测算方法比较多，比如人均建设用地标准法、户均建设用地标准法、闲置土地抽样调查法、建筑容积率法等等。

2.1 政府主导与部门联动相结合

在农村建设用地整治中要发挥政府主导的作用，其他各个部门联动，整体推进进行资金整合，形成部门联动、齐抓共管的土地整治工作格局。同时政府也要加强对项目管理制度的完善，建立各个环节的制度管理，对群众意愿进行调查，并结合土地权属来调整、规划设计评审、实施工程监管、竣工验收、资金使用、档案管理等管理[4]。而农业、林业、水利、国土等部门要进行共同协作，不断丰富土地整治的内涵与外延，通过专业分工来提升其整治效果，提高资金使用的效能。这样在农村建设用地整治时才有更高的执行力和工作效率，推动了农村剩余劳动力的解放，有利于建设高标准的基本农田，为新型城镇化的稳健发展提供了条件。

2.2 政府引导与村民自治相统一

在农村建设用地整治中，各地必须积极进行探索，推动土地主体的改革整治。因此，国土管理部门必须重视农村集体经济的整治，在审查结束后，开展项目规划和报批工作，最后农村集体经济组织来实施整治工作，这有利于推动实施主体的多元化。而且在整治过程中，基层组织和农民的积极性得到了激发，这是农村建设用地整治的有效方式。

2.3 社会参与与市场导向相结合

以市场需求为导向，引入社会资本是农村建设用地整治的重要内容。这样有利于拓宽资金的来源渠道，减轻了政府的财政压力，推动了社会分享城市化发展成果。而且还可以更好的发挥土地“资本”的价值，农民也可以享受城镇化带来的好处，是农村剩余劳动力解放的重要方式，推动了新型的农村建设。

2.4 统筹规划与综合整治相统一

基于主导功能与整治模式分区必须统筹规划田、水、路、林、村，并进行综合整治，这样土地整治效果才能得到提高。目前全国各地已经具备了农村建设用地整治的观念，这也使得土地整治范畴、目标、内涵等多个方面发生了变化。因此，必须要整理分散的建设用地，整治并实现集中连片的田、水、路、林、村的转变[5]。同时也要改变其整治目标，推动建设性保护耕地、推进新农村建设和城乡统筹发展的转变，并不断丰富整治内涵，实现向“数量管控、质量管理、生态管护”三位一体的综合管理转变。

2.5 增减挂钩与城乡互动相结合

在增减挂钩政策下，农村建设用地整治需要与农村集体建设用地或农村进城人口与城镇建设用地结合起来，推动耕地占补的平衡，这也是对城市建设用地需求矛盾的一种有效缓解，有利于改善农村基础设施建设和农民生活工作环境。随着城镇化的快速发展，农村的建设用地和耕地保护的矛盾越来越尖锐，所以必须要改革农村用地粗放、布局散乱的状态，对土地潜力进行挖掘，盘活农村闲置、低效用地，这有利于解决农村建设资金短缺、城市建设土地不足的问题。

2.6 环境友好与生态整理相统一

在整治农村建设用地过程中，必须要注重修复自然生态过程，提高整治的区域生态功能。因为农村建设用地整治会严重影响项目区和周边区域的生态环境，必须要对土地整治区域的生态系统进行改善，提高土地资源的利用率。同时也要加强土地整治生态建设理念的融合，使得土地景观和生态系统更具多样性和稳定性。

3 结语

为了实现土地资源的充分利用，提高其利用率，就要对农村建设用地整治进行积极研究。目前农村建设用地整治都是基于主导功能与整治模式分区进行的，所以必须要把握农村整治估算的潜力，确定可补充的耕地面积，并把握耕地面积的分级标准，为农村建设用地潜力分级提供依据。因此，相关部门、城乡村民都要相互配合，把握农村耕地总量的动态平衡，最终提高农村建设用地整治的效率。