推进“最低价中标”的可行性及应对措施

上海天然气管网有限公司 沈雄鹰

招投标活动是经济活动中极易被广泛关注的一件事，而自西安地铁发生“奥凯电缆”事件后，在社会上又引发了一场很大的争论，焦点的核心就是围绕着“最低价中标”，并且从社会实践、违反马克思价值规律、安全隐患、不符合竞争合理性和提升效率、妨碍国家经济升级转型、无法培育工匠精神等各个角度，论述“低价中标”对中国当今社会的危害。但是在所有的争论中都回避了“最低价中标是不符合中国国情”、“最低价中标是国际接轨的做法”，显然争论并不全面。

事实上，对于“招投标”我们换个角度，从人性去分析，由于人所具有的社会属性，就不可避免有逐利性的表现，因此在面对利益的博弈，对目标的追求，就会有各种的诉求并表达，也因此我们必须制定一系列的规则、法规，对各项直接的、间接的相关活动进行制约、限制和惩戒，其中自然就涵盖包括了招投标活动。

1 简述世界招投标的发展

招投标活动是机器化大生产和社会化专业分工协作的产物，是商品经济高度发展的产物；是应用技术、经济的评价方法和市场经济竞争机制的作用，通过有组织地开展择优成交的一种相对成熟、高级和规范化的交易方式，其重要性和优越性在国内、国际经济活动中日益被各国和各种国际经济组织广泛认可。有历史记载的最早招投标活动在十九世纪上半叶发生在英国，二战后其影响力被不断的扩大，并在西方发达国家、世界银行等组织的货物采购、工程承包中得到大量推行。

招投标活动开展的终极目标是实现社会成本的节约和减少腐败现象发生；其开展的本质是以较优的合理对价获得最优的货物、工程和服务，为所有参与经济活动的各方达到双赢的结果。

2 招投标活动在我国的开展

我国最早是在 1902年，由张之洞在湖北创办皮革厂时采用比价招标方式承发包工程的，但是，由于在受限于当时我国的特殊社会形态，招投标活动在我国近代并未以一种法律制度形式得到确定和发展。

在党的十一届三中全会以后，国家改革开放，一系列相关的促进招投标活动开展的政策、制度和法规得以制定和完善，招投标活动才得以正式被推广和广泛社会实践运用，也揭开了中国招投标的新篇章，其中招标主体包括政府、企业等法人，招标范围也逐渐扩展和涵盖到政府采购、工程建设、货物及设备采购、服务等领域。而鲁布革水电站是我国第一个使用世界银行贷款、部分工程实行国际招标的水电建设工程，也是国内第一个建设管理体制改革的试点工程，该项招投标活动无论是历史的还是现实的意义都是巨大的，其产生的影响对当下中国的招投标活动都有着持续影响。

2.1 我国的招投标实践与特点

根据我国的《招标投标法》，招标方式从参与竞争的程度和对象的特定性，分为“公开招标”、“邀请招标”，但一般对于项目的参与度都要求不少于3家，以保证项目的一定竞争性。

作为商品交易的一种行为，招标与一般的交易方式相比，主要有以下三个特点：

(1)招标是由参与者按照“招标人”所提出的条件，一次性递价成交的贸易方式，双方无须进行反复磋商。

(2)招标是一种竞卖的贸易方式。

(3)招标是在指定的时间和指定的地点进行的，并事先规定了一些对竞标人行为进行事先约束条件，在竞标人有实质性的不响应行为，则都将无法中标。

在具体的实践中，招投标活动还分别从三个方面进行实践和监管，首先是招标方式的选择上，受到有一系列的法律、法规在招标项目的范围、规模标准、招标程序等方面的规定和约束；其次，在招标工作的组织方式上，按业主开展工作的能力，分别由业主自行组织和招标代理机构组织的模式；再者，在招标工作的监管上，依据不同的项目类型，分别由各级发改委、商务部、财政部、建委及项目主管部门实施监管。此外，在政府采购中还有“竞争性谈判”“竞争性磋商”等采购方式，但基本含义没有实质性的差异。

随着科技进步，在网络上也逐步出现了“在线招标、投标、开标、评标和监督监察”等一系列“电子招标”的业务操作，由于其具有网络的实时性和同步性特点，在高效、专业、规范、安全、低成本的招投标管理上实现了飞跃，并打破了传统意义上的地域差别和空间限制，为打破市场壁垒和实现市场融合创造了条件和机遇；提高了招标的透明度，满足各交易主体的互动需求和公众的知情权益。

2.2 我国招投标相关的一些法律及法规

《招标投标法》：2000年1月1日实施；

《政府采购法》：2003年1月1日实施；

《国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见的通知》、《工程建设项目招标范围和规模标准规定》：国务院2000年05月颁布实施；

《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》：建设部2001年6月颁布实施；

《评标委员会和评标方法暂行规定》、《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》、《工程建设项目货物招标投标办法》等规定：七部委先后在2001年7月联合发布实施；

《评标专家和评标专家库管理暂行办法》：国家发展计划委员会在2003年2月后发布实施；

《工程建设项目勘察设计招标投标办法》：八部委局2003年8月联合发布；

《招标投标法实施条例》：国务院2012年发布；

《政府采购促进中小企业发展暂行办法》：财政部2012年发布；

《电子招标投标办法》：发改委2013年5月；

《工程建设项目施工招标投标办法》：七部委2013年5月发布；

《机电产品国际招标投标实施办法(试行)》：商务部2014年4月发布；

《政府采购非招标采购方式管理办法》、《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》：财政部2014年发布；

《政府采购货物和服务招标投标管理办法》：财政部令第87号2017年发布实施。

2.3 关于“鲁布革水电站”

1982年云南鲁布革水电站引水系统工程是按照国际上通行的、相对成熟和先进的“经评审的最低价中标法”评标方式确定中标人，当时日本大成建设公司就以低于标底43%的报价中标。

日本大成建设公司不仅以低价中标，而且在完成项目后实现了项目赢利，据项目收尾总结分析：该项目共发生21起单项费用索赔和1起工期索赔，索赔总额为 229.10万元人民币，占合同总额的2.83%。由此看见，其赢利来源也绝非依靠所谓“低价中标、高价索赔”的。

时至今日，反观当时，还是有许多值得深思、总结的，首先是对标底的认识，以低于标底43%的中标结果，只能说明标底的指导意义、概算/预算的编制水平都存在一定的偏差和与实际脱节的现象；其次是索赔金额占合同总额的2.83%，又反证和说明了该项工程的招标工作前期准备相当周全和全面的，工程和项目内容是十分清晰和完整的，并在项目开展阶段中对项目的控制和风险防范手段、应对策略也是行之有效和适当的。

3 最低投标价/合理最低价/经评审的最低价

在那些最常看到的“最低投标价/合理最低价/经评审的最低价”等用语中，究其本质，都大同小异，而其中“经评审的最低价”是相较较为准确和符合法律条文的用语。

首先关于“评标价”，是以货币形式表现的、衡量投标竞争力的定量指标，它除了考虑价格因素外，还综合考虑技术设计、质量、工期、投标人的暨往经验及新技术运用等因素。

其次关于“经评审的最低价”，在“招投标法”的第四十一条第二款是这样规定的：“能够满足招标文件的实质性要求，并且经评审的投标价格最低；但是投标价格低于成本的除外”。该条文包含了二层意思：一是指满足实质性要求，全面响应招标邀请的；二是关于价格，对于价格应不低于“投标人经营成本”为准。规定“投标价格”不低于“成本”的目的是防止低价恶性竞争和干扰正常的社会生产、交易活动，同时这样的限定也为相关法律(价格法、反不正当竞争法)的实施与制裁、处置提供了法律基础。

所谓对“经评审”的理解，是指对“投标价”与“响应与满足招标文件的实质性要求”的情况进行评审，做到成本与价格的一致和呼应，而非单纯的数字评审。因为每个企业的生产经营水平与管理成本是不同的，而脱离了企业个体特征并将项目技术要求与价格进行人为隔离，而运用以社会平均水平去衡量，是与法条精神相违背的，同时也是不利于促进企业自主进行增效节支和创新发展。

对于“经评审的最低价”的诠释和认识的目的就是对全面反映企业合理成本和利润的、并经社会充分竞争的“最低价”的再认识，当然“最低价中标法”的实行和推广，必须以完善的法律制度、企业以及全社会的高度诚信为基础，逐步建立和健全规范的评估机制和行业公信机制为基础的。

改革开放已经 30多年了，不仅国内的社会主义市场经济体制已在不断建立和完善中，而且全球经济发展格局和发展方式、模式都发生了巨大变化，“最低价中标法”对我国的政府采购和工程招标中的运用，也已形成了倒逼机制。

4 评标方法

招投标活动的内容包括：招标程序的启动、招标文件的编制与发布、投标文件的编制与递送、评标及中标结果的产生，其中“评、中标”是核心重点，而“评、中标”的活动依据则是“评标办法”。

这些年来，在以“国际采购”“政府采购”“建设工程”为主要对象的招投标活动中，“评标办法”也发生了一系列的变革，变革的目的就是更多的减少人为操控的影响，加大和更加注重市场的作用，而主要的商务评价办法有：“有标底招标”“综合评分法”和“合理低价法”等：

4.1 有标底招标

在招投标活动开展的早期，标底的编制和保密是招标工作中的一项重要活动和必备程序。“标底”是由招标人为拟招标项目编制的一个合理基本价格并做为评标的重要依据，并以此的一个上下幅度作为判断投标合格的标准。

后期随着“招标投标法实施条例”的颁布，据其第五十条的规定编制标底就不再作为招标必备程序，并逐步被淡化和退出。

4.2 以定额(93)预算价为基础

以定额(93)预算价为基础的招标评标价有以“招标文件提供的参考工程造价”为基础，并按与开标抽取的下浮率、及与一定权重的各投标价共同构成“期望标底”；也有以一定下浮后的各投标价算术平均值确定“评标基准价”的。

4.3 工程量清单之合理低价

“工程量清单计价规范”分别经过了 08版和13版的发展，因此在采用工程量清单招标阶段的实践上也相应发生了些许变化，比较明显的是“最高投标限价”运用，大致的评价方式有：

4.3.1 08版“计价清单”时期

(1)控制一定数量的入围单位，以满足一定的竞争性要求；

(2)在对各商务投标价按评标规定进行评审和修正后，确定“商务评分时的投标价”；

(3)在甄别异常报价后进行商务评分。

4.3.2 13版“计价清单”时期：

下述五种方法都是在 13版“计价规范”实施后出现的，具有一定的相似性，在具体环节上都引入了“否决投标判别”“信用标评审”“合理最低价的判别”(具体见后)等手段：

4.3.2.1 方法一

(1)控制一定数量的入围单位，以满足一定的竞争性要求；

(2)否决投标判别①及甄别异常报价；

(3)对最终的“评标入围单位”的商务报价按评标规定进行检查和/或修正，并进行最终商务评分。

4.3.2.2 方法二“简单比价法”

在通过“否决投标判别”“信用标评审”后，进行合理最低价甄别，并推荐1～3名为中标候选人，最后技术标评审仅对中标候选人的技术标进行评审并提出优化意见，技术标评审不打分。

4.3.2.3 方法三“经评审的合理低价法”

在技术标合格的基础上，最接近和高于合理最低价的推荐为中标候选人。具体与方法一相近。

4.3.2.4 方法四“综合评估法”(一阶段评标)

否决投标判别：指投标人报价进行甄别，确定是否满足投标报价“不高于最高投标限价”的要求，并进行投标报价不低于成本的甄别，其中低于成本的甄别内容包括有：主要材料单价、人工工日单价、费率、安全文明施工措施费、规费和税金等。

合理最低价：以入围投标人工程量清单为基础，由计算机系统按下述原则完成计算，即：对入围投标人工程量清单中的分部分项工程项目清单综合单价、单价措施项目清单综合单价、总价措施项目清单费用、其他项目清单费用(指其他清单费用扣除暂列金额、专业工程暂估价)、规费项目和增值税计算基数等所有报价进行筛选，并在预设偏离度值的前提下，剔除偏离度较大的最低、最高报价项后，分别对剩余报价项进行算术平均，按计价规范进行汇总，计算得出一个总价，并下浮一定比例后得出合理最低价。

在通过否决投标判别及信用标评审后，对最终的“评标入围单位”首先进行“技术标评审”，确定等级并敷以相应分值，并对技术标合格的投标人进入商务标评审，在进行合理最低价的判别后，进行商务评分。最终按总得分推荐1～3名投标人为中标候选人。

4.3.2.5 方法五“综合评估法”(二阶段评标)

该办法分二个阶段进行，第一阶段只对信用标和技术标进行评审，技术标合格者进入商务的否决性投标判别、合理最低价的判别及最终商务评分。

4.4 政府采购中的“综合评分法”

在《政府采购货物和服务招标投标管理办法》中，关于“综合评分法”其第五十二条也进行了规定，而在具体实践中，又对服务类项目基于人力资源对项目履行的重要性，在综合评分上，又将价格的权重相对下调，而相对突出了对具体的服务响应的评价权重和要求。

此外，在财政部政府采购的其他相关规定中，也对货物类、服务类招标的价格评审权重做出了明文规定，同样在商务部和世行采购咨询顾问的QCBS(基本于质量和价格)评标办法中也有相类似的规定。

综上介绍的评标办法大体上都是“综合评分法”的各种衍生，在“商务评分”中除了早些年采取的“费率投标”，相对比较直接和简单的，但究其本源，无非是二个步骤：确定入围单位的数量；确定作为标杆的评审价(被视为“合理最低价”)。

事实上，上述步骤从市场竞争和企业运作角度，更多的是体现了监管作用，而在根本上防范招投标活动中各种不当行为的有效性并不乐观。

首先，在“确定入围单位的数量”上，是以“一定的报价依据”等手段选取一定数量的竞标人，其合理性和竞争的充分性是不能证明的，而且在预防“围标、串标”方面，似乎也是很难杜绝。

其次，关于“合理最低价”的确定，纵观各方法，无非就是找到一个“价格”中轴，或再下浮若干即为其合理低价，但是这个是不能证明就是“合理低价”的。企业的成本和底线事实上是在短时间的评审中是无法解决的。在全社会而言，没有足够的信息披露与收集，也很难被准确掌握，更何况企业间效益、管理等的差别，不仅单一企业的成本和底线难以掌控，全社会平均生产水平也是短时间无法被掌握的。而在具体的司法实践中，依据法条对“合理低价”的认定依然强调的是以企业成本为准，并且不支持以运用社会定额编制的工程造价鉴定意见作为对企业“合理低价”的抗辩。

再者，关于建设工程招标中的“最高投标限价”和政府采购中的“预算采购价”的作用，其初衷主要在于有效控制项目投资，确保项目费用控制在招标人承受范围内；但是在很多情况时，往往就成为了投标价格的标杆，如果遭遇市场竞争不充分的情况下，价格反而不能得到充分竞争，此类现象在政府采购招标中尤其明显。

综上，现有评审方法无论在鼓励市场竞争还是鼓励企业提升和创新等，都是难以适应和满足的。

5 为“最低价”去罪化

首先，低价中标与马克思的价值规律并不冲突，价值规律是一个普遍性的真理，而低价投标/中标只是单一事件，只有在形成一定样本规模后才具有群体效应，才具有“回归分析”的价值基础，才能在确定若干分析变量后最终分析产生一条动态的均衡曲线，所有被分析个体中的大多数就围绕在该曲线附近，该曲线就是所谓的价值中枢。而曲线的真实度或可靠度，依赖于样本的数量、分析变量的设定，而曲线在最终情况下失真的唯一可解释理由是“群体中的每一个体都处于同样的非理性状态”。显然，以马克思的普遍性的价值规律理论用于说明、并进而否定单一的、不可重复的事件，是完全偷梁换柱、偷换概念了！

其次，“低价”与“偷工减料、以次充好”没有必然的联系，对“创新”和转型升级的影响也无绝对的相关！首先，低价并不意味着低于成本，低价的原因涉及到成本控制水平、企业管理、利润期望、企业积累和企业战略等，当然也不排斥恶意低价竞争的；其次，高价并不等于可以获得相应对价的产成品；最后，人作为经济性动物的存在，贪婪和欲望是难以遏制对利润的追求。因此作为一个成熟的市场，应该允许出现各种价格水平，而只有在建立、健全和完善一批完整的质量管理体系、市场规制和法规、反腐监督与惩戒体制，并被严格实行后，才能真正对那些扰乱市场的低价产生震慑力，劣币才没有生存空间。

再者，“低价中标”才是合理竞争、效率提升的动力，企业只有参与了充分竞争和提高了效率，才能提供出质量更好、价格更有竞争力的成品！对所谓的“行业的平均生存线”的维护是不利于企业生存和竞争的！经济学告诉我们：只有充分的市场竞争才能产生“低价优质”产品，畸形价格的背后往往是垄断的市场和不当的监管。

大凡“低价”可以分三类：一类是合理低价，企业价格是成本和竞争力的真实体现，对最终产成品的质量是有保证的；一类是不合理低价，从经济学的角度看，往往“后至企业”为了进入新兴市场时一种战术，是后发优势的表现；一类是恶意低价，对正常市场环境的干扰，并在履约过程中，往往通过不当行为，进行各种人为操作，以意图获取非法收入和利润的，或直接危害到最终产成品的质量。在后两类“不合理低价”中，前一种现象在当下的新经济模式下，也是有一定的表现，其不仅是简单的“后发优势”，而且在新经济、新形势下，好的idea往往被各种风投所关注，各种网红经济的“烧钱”模式随之蜂拥迭出；而后一种现象就是直接搅乱了市场。

所谓“低价中标，为招投标人为操作创造了较多空间和便利”的论述，无非就是指招投标人以“招标”为名行“权利寻租”之实，搞不搞“低价中标”，事实上与腐败空间的大小并无直接正和/或负相关，只要没有对招投标人的行为进行约束与限制，是不能解决任何腐败问题的。

采用“低价中标”的一个好处就是可以有效防范和遏制“围标”的行为发生，相对于“串标”而言，“围标”行为具有团伙性，甚至会衍生出带有黑社会的性质，因此危害更大。近期上海的经侦总队就披露了一起串通投标的团伙型案例，时间跨度近7年，就其表现形式看，就是以围标方式在最高限价内获取项目。

最后，“低价中标”与“合同履行”并不冲突，投标是“要约”，中标是“承诺”，招投标各方秉承诚信，通过竞争，促进效率的提升，企业是可以实现自身积累的同时得到发展的；反观“合同履行”中出现的问题，往往是在“合同履行”和项目管理机制上的缺陷造成的，完善和正确的“合同履行”方式，增加违反合同的法律责任以及建立“项目管理的退出机制”，完全可以有效防范和遏制在合同履行中出现的“扯皮和纠纷”。

低价其实是相对的，在市场环境下也是可以转换的，而正常的、健康的价格，是对他人创新和劳动的一种尊重，同时也是对自身的尊重。畸形的价格折射出的是畸形供求关系和法治环境、信用的缺失。在新形势、新常态下，企业对实际成本的精准管理、总承包环境下的“分包”管理等还有更多的探索和研究要去完成。

6 评标之正本清源——鼓励“最低价”中标

“经评审的最低价中标法”是一种国际上通行的、相对成熟和先进的评标方式方法，并且通过早年在中国的实践，是被证明在中国国情下是可以成功的。在具体是实践上，国内外都有成功案例和成熟经验被证实是切实可行和行之有效的，其中不少国内的房企、民企、外企中，还建立了一整套相应的管理机制和手段。

笔者以为“最低价”中标的主客观条件目前已基本具备。首先，在政策层面上，十八届三中全会决议就指出，要使市场在资源配置中起决定性作用，关键在于通过改革建立起统一开放、竞争有序的市场体系这一制度基础。国务院(2016)34号文件《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》要求，“逐步确立竞争政策的基础性地位。”只有在市场经济条件和环境下，价格的竞争才会是最充分的、最全面的，但是也是严峻的；也只有在市场经济条件下才能使行政型定价向市场形成型价格方向转变，也只有在市场经济条件下通过价格竞争使需方获得较好的经济效益，同时促使供方的全面进步。

其次，推行“低价中标制度体系”，是形成市场“竞争政策”的基础，将有利于市场的开放、发展，打破一系列不合理的市场隔阂和人为封闭，并通过坚决清除妨碍全国统一大市场建设的各种“路障”、禁止滥用行政权力限制或排除公平竞争、禁止利用市场优势地位收取不合理费用或强制设置不合理交易条件，实现社会流通总成本的降低。同时，实行和推广最低价中标法也是促进社会进步和企业发展提升的需要，是提高企业竞争力必由之路。

再者，全面推行“经评审的最低价”也是由其自身的优势所决定的：一是规范的市场建设、符合市场经济规律发展的要求，实现与国际市场惯例接轨，最大限度的提供和实现投资效益，符合市场经济体制下微观主体追求利润最大化的经营目标；二是合理适度增加投标的竞争性，有利于投标人不断改善经营管理、提高技术水平、加强成本核算、提升市场竞争力、提高资源配置效率；三是合理最低价评标法也是招标人/业主意愿的体现。

当前，现代企业制度的改革已有多年，企业的社会化属性也已逐步被显现，成本报价已然是企业的自主行为，因此推行“最低价”中标，是外部条件和内生性要求的必然；其次工程造价计价模式的改变，为推行“最低价”中标提供了催生条件，2000年以来，从“量价合一的预算定额”形式向“控制量、指导价、竞争费”的量价分离模式进行了转变，并进而推出08版、13版的“工程量清单计价规则”，就为“最低价中标”的实施奠定了良好的基础，而以“质量保证、价格竞争”的模式，也势必在政府采购、建筑业等招投标活动中起着越来越重要的作用，市场竞争会越来越激烈与残酷，对社会生活的各个方面影响会愈来愈大，企业资质、企业业绩、企业规模等因素将被自然弱化，对企业及其员工的执业资质、能力却被进一步强化，企业工法和企业定额、成本控制等将会“自动自发”地形成，推动着由市场竞争而决定价格的改革目标实现。

但是，我们必须看到在管理和监管思路、方法上存在的一些客观事实，也影响了相当一批企业不能真正顺应造价管理体制的变革，坚守“社会定额”的管理水准，不能推出真正代表企业自身生产力水准的“企业生产定额”，严重阻碍了“定价”改革。因此必须拿出“壮士断腕”的勇气，发挥专业人士的作用，大胆试验，不断完善行业规范、政策法规等制度措施，积极面对“最低价中标法”的实践。

此外，“最低价”中标的推行在法律上已经建立了相应的基础，“招投标法”、“价格法”、“反不正当竞争法”等相关法律和配套制度已经施行多年，只要在充分的社会实践基础上，逐步体现和完善其法律精神的真正内涵和意义，确保各项法律、法规、制度的有序、完整、全面的被执行，打破各种市场壁垒、实现市场的充分竞争和开放。而政府在推进的过程中，利用和遵循价值规律进行宏观调控，将国内市场的劳动生产水平、供求关系、产品质量、技术进步、经济效益等作为价格形成的综合因素进行调控，就能真正实现“把错装在政府身上的手换成市场的手”。

最后，推进“经评审的最低价”在“招投标”社会实践的运用，是我国政府采购和工程招标的必然趋势，当下对“最低价中标”的诟病，对出现的一系列腐蚀中国制造业追求品质、阻碍创新的现象，究其本质，是由于缺乏配套措施，无法全面和有效的对招投标全过程进行管理所造成的，恰恰反映出进一步加快提升生产力水平和改革旧经济的迫切性，而向落后产能、旧有发展模式妥协的做法，恰恰是“三去一降一补”剑锋所指的对象。

(下期待续)