社会治理视角下宁波市社区矫正工作现状及对策研究

邵一琼

随着经济社会的高速发展，宁波城市化进程逐步加快，社会治理工作面临着新形势和新问题。自2007年3月社区矫正试点工作在宁波全市铺开以来，社区服刑人员作为影响社会稳定的重点人群，给宁波的治安管理、环境卫生、社会服务等方方面面带来了巨大压力。社区矫正是完善我国刑罚执行制度的重要举措，也是推进社会治理创新的重要组成部分。从社会治理视角看，加强社区矫正工作，提升社区矫正管理能力和水平，做好社区服刑人员的监管、教育、帮扶工作并使其顺利融入社会，有利于更好地推进宁波的城市治理体系和治理能力现代化，促进社会的长治久安。

一、社会治理与社区矫正

（一）社会治理的背景与内涵

2013年11月12日，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出“创新社会治理体制”，由过去的“社会管理”转为“社会治理”，强调“加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与”。李克强总理在2014年政府工作报告中首次提到“推进社会治理创新，注重运用法治方式，实行多元主体共同治理”。由此看来，社会治理是一种国家与社会、政府与非政府组织、公共机构与私人机构等多元主体协调互动的治理状态，是一种强调各行为主体主动参与的社会发展过程。与过去的“社会管理”强调国家、政府对社会的强制性管理不同，“社会治理”更强调政府治理、社会自我调节、居民自治三者良性互动。

2015年7月14日，中共宁波市委专门作出了《关于创新社会治理全面加强基层基础建设的决定》，把基层社会治理创新作为法治宁波、平安宁波建设的战略性工作来抓。这进一步完善了宁波社会治理体系，形成了“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理大体制。宁波市第十三次党代会报告中提出“推进治理现代化”。宁波市十二五规划纲要的奋斗目标是，到2020年基本形成更加完善的治理体系，打造“一流的社会治理体系”。截至2016年底，宁波市常住人口787.5万，预计2020年常住人口820万，宁波必须按照建成大城市社会治理创新样板城市的要求，以实现基层社会治理的扁平化、精细化、社会化、信息化，为创新我省社会治理和创建我市“名城名都”提供了可靠的样本。

（二）社区矫正的背景与内涵

社区矫正是非监禁刑罚方式，是指将符合法定条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体、民间组织和社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。2003年7月10日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部和司法部联合发布了《关于开展社区矫正试点工作的通知》，确定北京、天津、上海、江苏、浙江和山东等省（市）为进行社区矫正工作的试点省（市）。2005年1月31日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部和司法部又联合发布了《关于扩大社区矫正试点范围的通知》，规定了“遵循社会管理规律，运用社会工作方法”的管理原则。2011年7月中办国办联合下发了《关于加强和创新社会管理的意见》，要求“建立完善体现宽严相济刑事政策要求的社区矫正工作体系”。2012年1月10日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部和司法部联合发布了《社区矫正实施办法》。运用政府和非政府的力量共同参与社会治理，使社区矫正工作从一元化结构向二元化结构转化。

宁波是全国首批社区矫正工作试点城市，2004年5月率先在鄞州区进行规范化工作试点，2007年3月社区矫正试点工作在全市铺开。2007年5月宁波市司法局设立劳教处。2007年12月，司法行政系统全面完成了社区服刑人员的移交接收工作，试点工作步入常态化轨道。2012年2月，市司法局新设社区矫正管理处。2014年10月开始，市、县（市）区两级社区矫正机构更名为社区矫正管理局，并建立以司法行政人员为主体的社区矫正执法队伍。自2007年以来，宁波形成了市、县、乡、村四级联动监管体系，现已累计接收社区服刑人员3.1万余名，解矫2.7万余名，现在册社区服刑人员0.4万余名，社区服刑人员再犯罪率控制在0.1%内，低于浙江省平均水平，没有发生重大刑事案件。

（三）社会治理与社区矫正的关系

1.社区矫正工作是重要的社会治理方式

从社会治理视角看，推动社区矫正工作不仅仅是政府治理的重要工作，更是与社会全方位、深层次、多领域对接联动，实现“多元主体共同治理”的社会治理要求，是体现在刑罚执行制度上的重要社会治理方式。黨的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出“废止劳动教养制度，完善对违法犯罪行为的惩治和矫正法律，健全社区矫正制度。”2011年7月，中办国办联合下发《关于加强和创新社会治理的意见》，要求“建立完善体现宽严相济刑事政策要求的社区矫正工作体系”。做好社区矫正工作能使社区服刑人员认罪伏法，矫正犯罪心理和行为恶习，使其自然回归社会，有效预防和减少社区服刑人员重新违法犯罪，有利于维护社会和谐稳定。因此，社区矫正工作是一项非常重要的社会治理工作，同时也是创新社会治理体制工作的重要内容，对于推进平安社会、依法治国发挥了重要的作用。

2.加强社区矫正工作有利于社会治理创新

社会治理的基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面。社区矫正涉及社会治理中的社会治安、公共安全、犯罪控制及预防等问题。社会力量参与社区矫正工作，对社区服刑人员进行监管和服务，矫正其犯罪行为和心理，促使其顺利回归社会，不仅能够维护社会秩序的稳定和谐，而且能够通过维护社会治安、公共安全来促进社会治理体制的完善与发展。社区矫正旨在克服监禁刑的某些弊端，使刑罚执行服务于罪犯再社会化的目标，使罪犯在社会上得到教育和改造，同时也使社会最大限度地参与到矫正事业中来。因而，在对罪犯进行改造时要与其所生存的社会环境结合起来，利用社会资源、动用社会力量为罪犯顺利回归社会创造有利条件。社区矫正正是提供了这样一种开放式的平台，使得罪犯的自我改造是与实际紧密相关的，是与社会发展保持同步的。

二、宁波市社区矫正的现状

（一）社区矫正机构设置情况

随着形势发展，社区矫正工作任务日益繁重，监管压力越来越大。宁波市逐步加强四级社区矫正机构建设，包括市、县（市）区两级社区矫正管理局、乡镇（街道）司法所、村（社区）社区矫正工作站。2014年9月开始，宁波的市、县（市）区两级社区矫正机构参照省司法厅更名为“社区矫正管理局”，作为司法行政的二级机构。该机构相对独立，具备执法主体资格，目前宁波市所辖12个市、县（市）区司法局全部加挂社区矫正管理局牌子。

目前，市司法局积极推进社区矫正指挥中心建设，社区矫正指挥中心定位于社区矫正的工作场所，主要承担执法平台、监管中心和对外联络窗口等功能。目前，全市已建成1个市级中心、11个县（市）区分中心、156个乡镇（街道）司法所，终端覆盖率为100%，实现三级联网。硬件配备方面，市中心和县（市）区分中心分别配备了视频会议系统、中控系统、大屏显示系统、指挥调度系统等；乡镇（街道）司法所配备了指挥中心终端。软件设置方面，在已有的社区矫正系统和手机定位系统基础上，增加声纹识别软件、远程帮教、信息化核查等功能，可以实时开展跟踪监管、警示告知、短信提醒、网络帮教等工作。

（二）社区矫正队伍建设

宁波建立了社区矫正管理局，配强社区矫正执法队伍，社区矫正执法人员基本为司法助理员；按照协管员队伍与社区服刑人员1：20的比例，配足社区矫正协管员队伍；对接现有社会公益组织，聘请社区矫正志愿者队伍。同时，2014年出台的宁波市《关于进一步加强社区矫正工作的意见》中，要求社区矫正社会工作者与社区服刑人员也达到1：20的比例，社区矫正社会工作者队伍必须具有一定社会工作和法律专业知识。持续探索社会力量参与社区矫正工作新模式， 探索出了“红领矫正模式”。“红领之家”，全称宁波市北仑区红领之家社会服务中心，以党员志愿者为主体管理社区服刑人员，把社区服刑人员当作普通志愿者对待。这种去标签的模式，让社区服刑人员在提供志愿服务的同时获得对自身价值的认同，也能减少社区服刑人员重新犯罪、维护社会稳定。

（三）社区矫正工作措施

宁波建立了监督管理、教育矫正、社会适应性帮扶“三位一体”的社区矫正制度，主要针对被判处管制、宣告缓刑、裁定假释、暂予监外执行这四类犯罪行为较轻的对象。首先，围绕保障刑罚正确有效实施的目标要求，严格执行各项监管规定，落实上门走访、实地检查、通讯联络等措施，健全矫正小组和村（居）社区矫正工作站等帮教组织，加强对监护人、保证人和帮教成员履职情况的监督检查。严格执行《社区矫正实施办法》等法规，全面落实社区服刑人员考核奖惩办法，加强分类管理，落实分级处理。其次，围绕把社区服刑人员教育改造成为守法公民的中心任务，全面实施入矫初期、矫正中期和矫正期满前“三段式”教育模式，大力推进教育学习、社区服务等场所建设，扎实开展个案矫正、心理矫正等工作，落实重点人员教育转化措施，帮助特殊对象健全心理和人格。再次，围绕帮助社区服刑人员顺利融入社会的目标要求，认真落实社区服刑人员职业技能培训、最低生活保障、临时救助、社会保险等帮扶政策，帮助他们解决基本生活保障问题。

三、社会治理视角下宁波市社区矫正工作出现的问题（一）社会治理力量参与不够，社区矫正社会化不足截至2016年12月，宁波市城乡基层活跃着超过1.4万个经过备案的社区社会组织，其中服务社区矫正的社会组织已形成一定规模。目前，宁波社区矫正工作主要由社区矫正管理机关负责，政府占据主导地位，社会团体、民间组织、社会志愿者等社会治理力量居于从属地位。与其他社会组织相比，服务于社区矫正的社会组织和民间团体发育不良，没有足够的生存发展所需的空间和资源。社区矫正工作在引导、组织、利用社会治理资源方面不够充分，相关社会组织参与较少，社区矫正工作成了单一的司法矫正工作，影响了社区矫正工作效果。同样的，现有社会工作者多为街道临聘人员，学历普遍不高，其法律规范意识、职务风险意识较弱，专业性不足等问题仍有存在。社区矫正志愿者队伍虽已基本建成，但现阶段发挥的作用有限，在种类上也存在专业性不够、功能单一的问题，具有就业、心理等方面辅导经验的志愿者数量不足。一些民间组织从一开始就不具备社会治理、社区矫正的能力，没能成为政府职能移转的承接者，反而间接成为行政管理的触角，扩大了政府的权力边界。这种自上而下的治理模式限制了社会组织参与社会治理的能力。

（二） 监督管理、教育矫正、社会适应性帮扶失衡严重，教育帮扶体系落后

目前，对社区服刑人员的日常監管在社区矫正工作中占十分重要的位置。在监管中出现社区服刑人员脱管、漏管乃至重新犯罪的情况，执法人员在绩效考核中就会承担十分不利的后果，甚至可能会被追究行政责任乃至刑事责任。因此，在社区矫正中将监管工作作为重中之重，使教育矫正、社会适应性帮扶变成一种“说起来重要、做起来次要、忙起来不要”的失衡状态。教育、帮扶制度不健全，社区矫正教育、帮扶没有专门的法律规定，缺乏应有的强制力和必要的工作手段，一些具体的教育、帮扶措施难以落实到位。司法所工作人员力量不足，司法所还承担着人民调解、法治宣传、安置帮教等其他八项工作，“小马拉大车”现象严重。司法所工作人员教育、帮扶经验少，教育、帮扶的能力和水平有待提高。教育方式方法单一，受人、财、物等客观因素的影响，教育形式多以大课堂宣讲、个别谈话等灌输式的方式，方法较为单一，座谈、参观、演讲等互动性的方式应用不足。

（三）社区服刑期间再社会化困难

首先，社区服刑人员可能面临经济方面的困难，如假释出狱后陷入贫困，一些长期在监狱服刑的假释犯由于与社会脱节，到社区服刑后难以找到工作而陷入经济困难。其次，社区服刑人员可能在重新就业过程中面临问题，有的社区服刑人员刚进入社区服刑时文化程度较低、缺乏劳动技能，导致他们难以就业；社区服刑人员无法出具由公安机关开具的“无犯罪记录证明”，可能被用人单位拒之门外。此外，社区服刑人员可能在家庭生活中遇到许多困难，如户口无处挂靠，难以申请低保和廉租房补贴等社会福利；离婚、父母不接纳或者房屋动迁等原因无处居住，严重影响正常生活；家庭破裂、父母排斥、朋友断交、他人歧视，社会资源减少，在遇到困难时难以获得帮助。

（四）社区矫正的社会认知及认同不够

许多普通民众不太清楚社区矫正是什么，公众参与意识不强。有部分民众即使知晓社区矫正，但在认同上存在偏差。受重刑主义的长期影响，一部分民众认为犯了罪、判了刑，就应该关进监狱实行监禁，这种心理使得他们难以理解社区矫正工作的性质及意义，一旦知晓社区服刑人员在社区中服刑就会产生防范、歧视和排斥等反应，他们并不关心社区服刑人员是否能顺利回归社会，而对罪犯在自己身边教育改造存在担忧。民众对社区矫正的认知主要通过新闻传媒和政府宣传，村（居）委会向社会公众宣传力度不够，一些村（居）委会为了避免所在区域内民众心理恐慌，刻意隐瞒相关社区服刑人员信息，部分服刑人员家属也要求村（居）民委会对犯人信息予以保密。因此，社区矫正所依赖的社会心理基础较为脆弱，民众对社区矫正认同感偏低。

四、社会治理视角下加强宁波市社区矫正工作的意见和建议

（一）按照社会治理力量多元化的要求，充分调动社会各方面力量齐抓共管。

社区矫正是社会共同参与的行刑社会化的行为。政府与社区作为主力，允许社会力量参与。司法机关对社区服刑人员的监督管理仅仅是过程、是手段，社区矫正的终极目标是使罪犯顺利回归社会。可以借鉴上海新航社区服务总站的经验，在市、区、街道（乡镇）的三级社区矫正管理机构基础上，建立了三级社区矫正社会工作者和社会帮教志愿者队伍。以“政府主导推动、社团自主运行、社会多方参与”为指导思想，通过政府与非营利性社会团体签订合同的形式，统一将社区矫正教治工作交由社会团体内专业的社会工作师或心理咨询师负责，即在社区矫正制度上将执法主体和工作主体适当分离。对社会帮教志愿者队伍建设，需要建立规范性和权威性的招聘机制与任职资格认证机制，建立必要的志愿工作津贴发放机制和志愿工作保护机制。

（二）按照社会治理机制能动化的要求，建立健全科学有效的适应性帮扶机制。

首先，加强部门协作，发挥部门力量做好帮扶工作。与公安、民政、财政、人力资源和社会保障、税务、工商以及工青妇等有关部门协调、合作，为社区服刑人员解决具体困难和现实问题，做好特殊人群的帮扶工作。如与工会建立创业技能培训机制，组织有创业意愿的服刑人员参加创业培训班，激发服刑人员创业能力；与民政局联手，为社会服刑人员解决居住和生活问题，帮助其回归社会。充分利用重大节日，会同有关职能部门，从物质上和精神上给予困难社区服刑人员及其未成年子女以关心与帮助。针对社区服刑人员的实际需求，提供有针对性的、具体的帮困扶助措施，为其融入社会创造各种有利条件，巩固教育矫正实施效果。其次，加强与企业协作，发挥民企力量做好帮扶。各地充分发挥民营企业的优势，建立过渡性安置帮教基地，做好特殊管理人群临时就业工作。不仅要倡导国有企业参与社区服刑人员就业帮扶，而且要倡导国有企业在其他方面为社区服刑人员提供帮扶，还可以倡导更多的资金充足、社会资源丰富的市场组织和民间组织加入到社区服刑人员帮扶中来。再次，加强与社会各界人士的协作，发挥社会力量做发帮扶。我市积极聘请有经验、高素质人才加入到志愿者队伍，充分利用社会人士的智慧和经验，对特殊人员进行面对面的交流、教育。

（三）按照社会治理手段多样化的要求，综合运用好法律约束、道德引导、亲情感化、心理疏导等多种手段来统筹社会利益关系。

第一，引導和帮助社区服刑人员认罪服法，熟悉社区矫正的法律法规、监督教育规定和有关帮教政策，增强法律知识，强化自律意识和守法观念。加强法治教育，采取通过法治讲座、参观监狱和旁听审判开展警示教育。总结提炼适合本区域的社区服刑人员教育矫正工作的法律法规和共性内容，编写教材和音像教学资料作为法治教育材料。第二，做到道德引导，循序渐进改变服刑人员犯罪心理和行为，预防重新违法犯罪。比如，将传统文化精髓融入道德教育的内容，通过历史典故将其中的仁、义、礼、智、信等内涵与当代公民基本素质要求相结合开展生动的引导教育。也可进行社会主义核心价值观、优秀传统文化学习教育，引导他们撰写心得体会，实践善行善举，培养良好道德风尚。第三，加强心理疏导，包括心理健康教育、心理疏导、危机干预。加大自我培养专业人员力度，积极开拓心理矫治社会资源，与社会专业机构合作或聘请专业人员参与对社区服刑人员开展心理知识教育、心理咨询、心理疾病治疗工作。第四，促进家庭亲情感化，通过与家庭成员谈话、电话交流、家庭走访等方式，加强与社区服刑人员家庭成员之间的联系。特别是未成年人犯罪，需将亲子关系支持项目作为未成年社区服刑人员分类教育的内容，促进未成年社区服刑人员与父母之间的沟通，达到改善家庭关系、确立家庭支持的目的。

（四）按照社会治理广泛参与性的要求，引导公众正确认识社区矫正的意义。

一是宣传社区矫正理念，使社会公众明确社区矫正是国际刑罚人道化、人性化的发展趋势，体现了以人为本的理念，符合我国建设和谐社会的思想，有利于提高罪犯改造质量，减少社区服刑人员重新犯罪，促进他们顺利回归社会。二是宣传社会公众参与社区矫正的重要性，社区作为社区矫正中最为重要的活动场所，在推动社区矫正工作中一定要对社区和公众进行社会责任感教育，引导公众认识犯罪的社会因素，增强社区服刑人员在社区矫正中的责任感，增强其对社区矫正的接受程度，从而带动社会的多主体参与。三是充分利用电视、广播、报纸、网络、短信、社区宣传橱窗等媒介进行社区矫正工作宣传，增进社会公众对社区矫正及志愿服务知识的了解，包括内容、流程与要求，增强社会公众参与社区矫正的热情。创造一种包容的、理解的、接纳的社区环境，为社区服刑人员提供生存、心理以及社会支持，这不仅仅是社会治理价值的要求，也是社区矫正目标实现的前提。

（作者单位：宁波市社会科学院社会发展研究所）