乡村社会非政府组织的发展困境与路径选择

宋仕平， 王雪霞

(三峡大学 马克思主义学院， 湖北 宜昌 443002)

改革开放以来，在国家力量的引导和支配下，乡村社会的治理结构发生了巨大变化，乡村社会的治理方式实现了现代转型。以政府、非政府组织、公民等多元主体共同参与乡村社会治理的治理体系逐步形成，政府与非政府组织的良性互动与合作共治实现了政府行政管理与基层群众自治的有效衔接。然而，非政府组织的发育与成熟也面临着制度安排与政策选择等诸多困难，这些制约因素的存在阻碍了公共资源的合理配置与市场效率的充分发挥。因此，在统筹推进城乡社会发展的新时代，构建以村民自治为制度框架、以非政府组织为治理平台的治理体系，是实现乡村社会治理能力现代化的路径选择。

一、乡村社会非政府组织发展的制约因素

从政治学的意义上说，非政府组织的兴起源于政治空间的转换，它是社会转型与社会变化的经验产物，当市场力量足够强大时，政府的活动空间受到了市场资本的挤压，被迫让渡和放弃一部分职能，转移到市场中的非政府组织[1]。

在多元治理主体并存的乡村社会，非政府组织的发育与成熟受制于乡村治理结构及治理方式转换，也面临着制度安排与政策选择等诸多困难，这些制约因素的存在影响着非政府组织功能的有效释放，也阻碍了公共资源按照市场规则的合理配置。

首先，资金来源单一与资金供给不足，制约着非政府组织的可持续发展。在乡村社会，几乎所有的非政府组织都依靠社会捐助来维持组织的正常运行，只有极少数非政府组织的日常开支来源于该组织会员缴纳的会费。非政府组织资金匮乏的现实困境，反过来影响着乡村治理结构的完善与治理方式的转换，也影响着非政府组织的治理能力和创新能力的提升。

其次，非政府组织发展的制度安排等政治资源不足，制约着非政府组织角色功能的正常发挥。1989年，国务院颁布了《社会团体登记管理条例》，重新修订《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》；2004年，《基金会管理条例》正式出台。这些政策与规章涵盖了非政府组织的登记、监督、奖惩等环节，非政府组织的发展迎来了一个政策宽松期。然而，在农村城市化进程加快的过程中，一大批新型的非政府组织不断涌现。显然，现有法规无法适应新形势的变化，迫切需要制定一部综合性的《非政府组织管理法》，对非政府组织进行分类指导和有效管理。

再次，非政府组织发展的区域分布不平衡，弱化了非政府组织的价值目标。欠发达地区与发达地区相比，人们的思想观念与认识水平等软环境、经济发展状况与创新能力等硬环境，都存在着一定的差异，因而，非政府组织发展的数量规模也存在着一定的差距。有学者统计，江苏、浙江等地每一万人拥有民间组织3.8个，非政府组织年均增长率20%；新疆、青海等地每一万人拥有民间组织仅1.5个，非政府组织年均增长率仅9%[2]。非政府组织规模的区域差异，进一步强化了区域经济社会的非均衡发展，背离了我国经济社会协调发展的总目标。

最后，非政府组织服务能力不足，降低了非政府组织的社会声誉。事实上，大量的非政府组织不是从政府机构转变而来，就是政府机构直接创办，它们成为政府精简机构的缓冲地带，成为政府机构的附属产品。在这类非政府组织中，社会急需的专业服务人才严重匮乏，具有创新能力的管理人才不足，这种状况的存在，必然影响人们对非政府组织的信任与认可[3]。

总之，在乡村社会的现代转型过程中，政府与市场、公共权力与民间力量之间既存有推动社会良性发展的共同目标，又存有基于政治资源分配差异的利益纠纷。显然，在政治空间的争夺与转换过程中，两者之间的矛盾化解必须依赖于法律体系的足够完备，市场规则的足够完善。

非政府组织的成长过程始终伴随着人们对公共产品和公共服务的多样化需求，包括人们精神文化生活的全面展开、物质财富的极大丰富，也始终伴随着人们对独立人格和公共责任的个性化追求[4]。当社会发展到可以为非政府组织提供更多社会资源时，非政府组织的成长才能获得更加广阔的政治空间。

二、乡村社会非政府组织发展的路径选择

非政府组织是推进乡村社会民主化治理的一支重要力量，是为乡村居民提供公共服务、解决民生问题的重要途径。资源配置不足、法律地位模糊、公信力缺失、组织缺乏稳定性等等，是我国乡村社会非政府组织存在的共性问题。因此，在统筹推进城乡社会发展的新时代，明晰非政府组织的角色功能、提升非政府组织的社会治理能力、促进非政府组织的健康发展，是构建乡村社会现代化治理体系的路径选择。

首先，转变政府职能，努力打造服务型政府。

在市场经济环境中，政府职能转变是一项长期的历史任务，政府要围着市场转，为市场提供经济运行的政策制度和法律法规，维护公正、公平的市场秩序和市场环境；政府要学会放权，建立清单管理制度，明确政府的权力和责任，减少对市场的过度干预，减少政府的自由裁量权，扩大市场的自主选择权。

“有所为，有所不为”。对于政府而言，政府要学会超脱。把那些本来不应该由政府管理的事情交给市场，把那些不属于政府的微观职能交给非政府组织，由专业的社会组织来承担。对于市场而言，法无禁止即可为。每一个市场主体都可以自主确定自己的经营性活动和投资行为，在法律的范围内，采用自己的方式，追求自己的利益。

其次，完善法规法制体系，规范乡村社会非政府组织发展。

在我国乡村社会，非政府组织的发展面临着诸多困难，这些困难的解决有赖于完备的法律体系构建。从短期来看，必须健全我国乡村社会非政府组织的管理细则；从长期来看，必须制定适合形势发展需要的非政府组织整体性法规。以此，界定我国乡村社会非政府组织的权利与责任，引导和规范我国乡村社会非政府组织持续健康地发展。

解决制约非政府组织发展的法律瓶颈，必须从思想观念的转变开始。长期以来，我们的立法部门沿用计划经济适度控制的立法理念，制定一系列法规打击和取缔不符合规定的非政府组织，对我国乡村社会非政府组织的登记设置过高的门槛，这在一定程度上限制了非政府组织的自由发展。在公民民主意识不断提高的今天，转变立法理念刻不容缓，我们的立法理念必须实现从控制到培育的转变，采用引导的方式培育非政府组织的自主性，采取疏导的方式促进非政府组织独立运行。

在全面依法治国的新时代，国家最高立法部门要尽快制定一部适应社会需求的《非政府组织法》，确立非政府组织的法律地位与责任义务、组织形态与管理制度、财务收支与法律后果。同时，必须完善非政府组织的配套法规和实施细则，给予非政府组织发展足够的法律保障和政治活动空间。

再次，理顺乡村社会政府组织与非政府组织的关系，加强非政府组织的能力建设。

在国家政治体系中，政府可以运用足够的政策资源和法律手段管理经济和社会，提供公共政策和公共服务。在乡村社会，非政府组织是基于特殊利益诉求而自主设立的民间组织。在乡村治理过程中，两者之间既有合作，又有冲突。在推进国家新农村建设战略实施的过程中，政府在看待乡村非政府组织的角色功能方面，思想认识转向客观、理性，处理方式转向友好、宽容。乡村社会非政府组织也必须克服自身组织结构过于分散化的弱点，完善产权结构和法人治理体系，主动接受政府的引导和扶持，主动接受社会的监督和评议，在乡村社会治理中发挥更积极的作用。

非政府组织要面向社会公众，提高社会责任感。追求社会公共利益、实现“乡村善治”是非政府组织的价值目标，“善治”的基本要求是在乡村社会管理中，农村社会成员基于自身对社会权力分享的要求积极参与社会治理，政府向社会成员提供可靠的公共产品和优质的公共服务，政府与社会组织通过分享权力来实现合作共治[5]，最大限度地增进人民的福祉，最大限度地实现乡村社会公共利益的目标。

完善内部运行机制，提高社会公信力。在现代社会，契约精神是社会组织的灵魂。高度信任是以遵从契约原则为前提的，信任的维护需要社会组织成员对契约内容和组织章程的执行。在社会组织内部，包括组织创始人、组织合伙人在内的所有人，必须按契约规定和组织章程的约定来共享收益、承担风险。社会公信力是乡村社会非政府组织实现有效管理的坚实基础，有了良好的社会声誉，社会组织的可持续发展才有可能[6]。因此，对于乡村社会的非政府组织来说，法人治理结构的完善必须依照现代组织的契约原则来改造。

理清多元利益主体共同参与的产权来源与治理结构。在乡村社会，绝大多数非政府组织的资产来源呈现多元化特点，资产来源的多元化决定了其产权结构的多元化，其整体资产包括组织自有的经营性资金、政府财政资金以及社会捐赠。在非政府组织接受社会捐赠的过程中，原有的单一化的产权结构开始走向解体，其产权的公益特性要求非政府组织必须时时接受捐赠人和委托人的监督，定期向捐赠人和委托人报告经营管理活动及经营性损益、资产负债等财务状况，同时也反哺社会，承担一定的社会责任[7]。

最后，完善社会监督机制，促进乡村社会非政府组织的可持续发展。

由于我国乡村社会非政府组织的发育先天不足，在其发展过程中，社会监督和公众评议缺失，进而导致其社会影响力和公信力不足。在乡村社会治理中，政府引导和社会监督都是促进乡村社会非政府组织可持续发展的外部动力，对乡村社会非政府组织的有序发展同等重要。完善非政府组织的社会监督机制，必须建立长效的信息公开制度，一方面，社会组织应该主动公告组织的重大管理事项、重大经营活动、重大人事变动，主动接受社会公众、新闻媒体等方面的监督；另一方面，政府也应该主动关心、帮助非政府组织建立透明、科学和系统的社会评价体系，对乡村社会非政府组织的整体运营和发展状况进行社会评议，并公开评议结果和等级，回应监督主体的关注和监督。

三、结语

改革开放40年来，我国乡村社会的社会结构与经济结构发生了巨大变化，人们的市场观念和民主意识逐步确立，源于集体经济与守望相助观念而产生的传统乡村共同体走向解体，多元主体分工合作、共同参与的治理格局已经形成。市场化发展的步伐也强化了乡村居民经济利益的自主性和独立性，他们期望政府提供的公共政策及公共产品能够满足自身多样化的利益需求。

在这样一个新的历史时期，我们必须创新乡村社会的治理方式与治理机制，推动非政府组织的有序发展，调动农村居民参与社会管理的积极性，为新农村的社会建设贡献才智，发挥村民参与社会治理的主体性作用；构建以村民自治为基本制度框架、以非政府组织为社会基础的治理体系，实现政府行政管理与乡村基层群众自治的良性互动和有效衔接，构建政府主导与多元共治相结合的乡村治理格局。仅此，才能促进乡村社会政治、经济、文化、社会和生态文明等“五位一体”协调发展，建设文明、和谐、美丽的社会主义新农村。

参考文献：

[1] 梁东兴，唐 鸣．中国乡村社会的百年变迁[J]．江汉论坛，2015(1)．

[2] 刘祖云．非政府组织：兴起背景与功能解读[J]．湖南社会科学，2008(1)．

[3] 段 磊．我国农村非政府组织发展问题研究[D]．西安：长安大学，2010:11．

[4] 刘美萍．我国农村非政府组织生长动力机制研究[J]．理论与改革，2007(4)．

[5] 宋仕平，黎见春，王宝成，等．非政府组织与乡村社会治理研究[M]．北京：中央民族大学出版社，2012：180．

[6] 黄震海．促进我国社会组织发展的若干思考[J]．学术界，2011(6)．

[7] 郑建君．政治信任、社会公正与政治参与的关系[J]．政治学研究，2013(6)．