新时代生态补偿机制市场化路径与对策

陈燕玉

(福州外语外贸学院,福建 福州 350202)

当前我国已经进入社会主义新时代。在新时代我们需要加强生态环境保护,建设美丽中国。为此需要还自然以宁静、和谐、美丽,加强生态系统保护力度,建立市场化、多元化生态补偿机制。生态补偿制度我国已经开展若干年,以往生态补偿主要以财政资金为主,适当的开展市场化筹集方式。财政资金为主的生态补偿制度在一定程度上推进我们的生态系统保护,但也暴露出财政资金覆盖不全面、补偿效率与质量不高的窘状。对此,在新时代应当完善生态补偿机制,大力引进市场化补偿方式。

一、文献综述

对于生态补偿市场化学术界早有研究,涌现出一些研究成果,如席鹭军认为生态补偿市场化是将生态补偿纳入市场范畴,赋予生态保护区和生态受益区独立的、对等的市场地位,建立市场竞争规则、交易规则等,并加强生态补偿市场监管,此外,生态补偿价格应当反映出市场供求关系[1][2]。崔如波认为多元化、市场化的生态补偿的基本原则包括生态受益者、生态资源使用者和破坏生态者付费原则、保护生态者得到补偿原则,并提出环境成本性生态补偿模式。作者还认为多元化、市场化的补偿应当确定生态资源产权归属、补偿的主客体、生态资源价值评估体系等配套服务措施[3]。周家和认为应当积极构建生态产品价值评估体系,明确生态产品也有其商品属性[4]。陈自娟和施本植以水流域补偿提出环境承载力的概念并指出生态补偿要建立在环境承载力的基础上,对生态补偿进行准市场化的探索,并建立流域生态补偿绩效评价体系[5]。刘灵芝和范俊楠以森林为例,探讨商品林开发、森林旅游以及碳汇市场交易等方式开展森林市场化生态补偿[6]。缪幸山以碳汇生产与碳汇交易视角探讨退耕还林的市场化补偿途径[7]。林晓薇认为可通过保护性限定开发、吸引银行和社会资本参与生态区长期经营,成立生态银行提供经营资金、PPP项目以及新三板直接融资等方式开展市场化筹集[8]。

纵观学术界的研究成果发现,越来越多的学者专家已经意识到单纯依靠财政资金的生态补偿无法满足日益增长的生态补偿资金需求,需要开展多元化,尤其是市场化的生态补偿机制。对于市场化生态补偿分别提出水权交易、碳汇交易、商品林开发、森林旅游等具体的市场化方式。这些研究对于推广生态补偿市场化具有重要的启示意义。

但当前生态补偿市场化研究还存在众多不足:首先,学界对生态补偿市场化的研究还处于起步阶段,缺乏对生态补偿市场化机制的顶层研究与顶层设计。生态补偿市场化需要的配套制度零星的散落于各学者的研究中,缺乏系统性。其次,多以个案分析来探究市场化的方式,对生态补偿市场化的方式缺乏共性分析。只有林晓薇对市场化的具体方式进行较为详细的理论构想。第三,生态补偿市场化的研究主要集中于市场交易,但对于股权交易、银行贷款、社会资本融资、上市融资等金融与证券市场化的研究与设想不足,生态补偿市场化并没有真正发挥市场化工具。最后,生态补偿市场化的研究主要停留在理论层面,缺乏对市场化补偿的实证研究与跟踪研究,市场化补偿的效率如何不得而知。有鉴于此,本文主要探讨生态补偿市场化的价值、存在的问题以及具体的生态补偿市场化路径,为生态补偿多元化的市场化补偿提供理论依据。

二、新时代与生态补偿市场化

十九大报告指出我国进入社会主义新时代。在新时代我国面临人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的主要矛盾[9]。为满足人民群众日益增长的美好生活需要,一方面我们需要利用到自然资源,如清洁水源、空气、森林、湖泊、湿地等,但同时又要保护好自然资源,避免生态破坏。在这样的情况下,人类的利用开发必须限定在环境容量允许的范围内。为推动生态环境保护,我国提出生态文明建设理念,明确政府职责,建立生态保护区,加强雾霭治理、水污染治理、大气污染、粉尘污染治理以及风沙治理等[10]。由于部分人对生态环境保护的不够重视与执法检查监督的不到位,新时代我国依然面临着严峻着生态环境问题,这主要包括大气污染、水污染、生态破坏等。在新时代要采取得力措施加强生态环境保护。

另外一方面,由于地域发展的不平衡性,部分地区自然生态资源富裕,而另外人口密集以及工业、农业发展集中区域面临着生态资源紧缺的问题。以水资源为例,有些地区水资源充足,而另外区域水资源则紧张。面对这种区域发展不平衡的现状,我国建立起生态补偿制度。一部分区域的人民因为保护生态环境的需要,自愿放弃影响生态保护的重污染行业和职业。如在部分重要水源建立生态保护区。国家和地方财政对这些人民进行生态补偿。

纵观我国的生态补偿机制,1998年通过的《森林法》开启了我国生态补偿相关立法的先河,到2016年国务院办公厅印发了《关于健全生态保护补偿机制的意见》,我国基本明确生态补偿的原则、范围、资金来源、组织领导和舆论监督等。我国生态补偿呈现出如下特征:一是以财政资金为主导。生态补偿资金主要来源于中央和地方财政筹集。根据“谁受益,谁付费”的原则,受益方承担一定的生态补偿资金。实践证明,以财政资金为主导的生态补偿,通过退耕还林、退耕还湖、退耕还草、生态保护区等途径有利的促进了生态保护和环境保护。二是补偿标准偏低,无法满足生态补偿的需要。如林晓薇提到的福建省对公益林补偿标准虽逐年提到,但每亩12-15元的补偿标准,无法满足管护需要。三是生态补偿资金无法实现全面覆盖。如对经营性森林缺乏补偿[7]。

社会主义新时代建设美好生活需要继续加强生态环境保护,完善生态补偿机制。而随着生态保护范围的扩大,当前财政资金为主导的生态补偿机制弊端日益显现。可以预见,随着生态补偿标准日益增加,补偿范围的日益扩大,生态补偿的成本日益增加,中央以及地方财政虽多方筹措生态补偿资金,但无法填补生态补偿资金的缺口。在这种情况下应当扩大生态补偿资金来源,探索多元化、市场化的生态补偿机制。财政资金主导的生态补偿机制也造成资源利用效率的低下,没有充分发挥市场在资源配置中的基础作用,没有实现自然资源利用的最大化。如生态保护区的建立,本应可以通过森林开展多种开发获取资金,如森林旅游、养殖野生动物、种植中药材等。这样既能促进生态资源与环境的保护,又能通过保护性开发提高经营者收入,增加经营者保护生态环境的积极性,降低财政资金的负担。还可以通过市场开发获取的经营利润提取生态补偿基金,填补生态补偿资金的缺口。

生态补偿的市场化是指依靠市场化的方式筹集生态补偿的资金,弥补财政生态补偿资金的不足。通过市场化手段,抓住经济利益激励和约束这个“牛鼻子”,积极构建生态产品价值评估体系,明确生态产品也有其商品属性,谁保护、谁受益,谁污染、谁付费[3]。多元化、市场化的生态补偿机制是顺应时代发展的重要举措。通过多元化、市场化生态补偿机制能够实现生态区自身造血功能,促进生态补偿的可持续性。通过市场化方式能够为生态补偿与开发提供充足的资金,使得保护性开发效益最大化。但是也应当充分意识到,当前生态补偿市场化还处于探索阶段,有众多的难题限制市场化方式的运用。应当加强研究,完善立法以及有关规定,为生态补偿市场化铺平道路。

三、生态补偿市场化存在的问题

首先,生态区的市场主体资格模糊。市场主体资格是指生态区在市场化的生态补偿机制里能够自主决策、自主经营、自负盈亏。当前由于法律没有明确规定,生态区的市场主体资格模糊,生态区开展市场化经营等需要主管部门的审批。市场主体资格的模糊既造成生态区作为市场主体,利用市场化方式筹集资金的效率不高,又限制生态区市场化工具的运用。如生态区市场主体资格模糊,生态区无法作为市场主体在银行申请长期低息经营贷款。在碳汇交易等市场不能作为市场主体签订合同等。市场主体资格模糊降低了生态区加强生态保护、进行资源开发的积极性,使得市场化的生态补偿机制没有得到有效开展。

其次,生态补偿市场化缺乏统一的法律法规。当前虽然部分地区开展水资源市场交易、碳排量市场交易,但仅限制在小范围内。生态补偿市场化更多停留在理论层面,国家对此尚没有统一的法律法规。生态补偿市场化缺乏统一的市场规范与竞争规则、对市场准入与资格缺乏详细的规定。这既限制生态区市场主体资格的行使,又容易导致国有资产的不当流失。市场准入规定不完善还导致劣质的生态服务进入市场,市场监管没有同步跟上。如部分生态区由私人承包,所得收益归个人[11]。同时,由于法律规定的不够完善,对生态资源的保护性开发存在理解不到位的问题,如有些森林可以保护性开发,有些森林则不能进行保护性开发。缺乏细致的规定容易导致这些森林均被保护性开发。此外,由于市场竞争规则的不健全,生态资源市场价格偏低[12],没有充分体现生态资源保护价值,没有充分体现市场供求关系,价格的调节机制没有有效发挥。

第三,生态补偿的价值核算不到位。生态补偿市场化需要明确生态资源的价值,这样才能为推进市场化提供依据。如生态区作为市场主体去银行等金融机构贷款,开展保护性开发,那么生态区在提交材料时应当合理估值生态区的价值,为银行贷款数额提供依据。又如部分生态保护区可以开展入股分红的方式,尤其失地农民可以集体入股。这样就要核算好生态区的价值,生态资源的价值,以便国有资本、社会资金入股后获取相应的股权。目前对生态资源的价值核算体系还不到位,成熟的方法并不多,尤其是对生态资源无形资产的核算缺乏标准。价值核算体系不到位就会影响生态区以及国有资产的估值,估值若不当容易造成国有资产的流失,也会导致生态资源持有主体以及负责人参与市场经营的积极性和主动性下降,影响生态市场补偿的公平性和公正性。

第四,生态补偿市场化方式单一。生态补偿市场化目前得到越来越多的市场共识,不少地区在进行市场化的探索。但市场化的方式还比较单一,主要采用的是市场交易,包括水权交易、碳汇交易等。生态补偿市场交易只能在一定程度上解决生态补偿资金问题,促进生态资源的利用。单一的市场交易方式使得市场在调配生态资源中的效率没有显现。而生态补偿市场化在理论上还具有众多的工具,如生态区作为市场主体在银行等金融贷款,采用入股分红的方式。新时代要积极探索多元化、市场化的补偿方式。

第五,生态补偿市场化的效率评估体系不够健全。生态补偿市场化的效率评估是指衡量采用市场化的生态补偿方式是否满足生态补偿的资金需求,是否实现生态保护的最终目标,是否实现生态资源的最大化利用。当前虽然不少地区开展水权交易、碳汇交易、生态银行等市场化方式推进市场化生态补偿,但缺乏对这些方式的效率测算与评估,市场交易是否最大限度的利用生态资源不得而知。对于生态补偿市场化效率要建立完善的评价指标与体系。

四、新时代生态补偿市场化完善路径

首先,生态补偿市场化要制定完善法律法规。我国应制定生态补偿法,对多元化市场化的生态补偿机制做出具体规定,为生态补偿市场化扫清法律障碍。一是,全国人大或者国务院应当制定生态补偿法,对市场化生态补偿做出单独规定。二是,应明确生态保护区等保护主体的市场主体资格,为生态补偿市场交易、股权融资、银行贷款融资、证券市场融资、抵押贷款融资等市场化工具的使用提供支撑。三是,要严格规定好市场化生态补偿参与方的权利与义务,市场参与方具有依托生态市场经营并获取利益的权利,但同时必须履行好保护生态环境的义务。生态补偿市场化的最终目的是为加强生态保护,促进生态保护的可持续性。四是,要规定好生态补偿市场化的程序。如水资源交易应当在交易所公开竞价。对于部分保护性开发要开展听证。五是,为市场化生态补偿建立市场准入制度与竞争性规则。明确生态补偿市场参与方的准入资格,明确“谁受益、谁补偿,谁保护、谁受偿”的原则,明确谁损害谁赔偿,责任人受到惩处等原则。同时,要求生态服务的价格应当反映市场供求关系,发挥好价格调节机制。最后,建立生态补偿市场化监管主体,确定归口部门,明确监管职权和职责。我国生态补偿市场化监管可由新组建的国家市场监督管理总局进行监管,对违法的生态补偿市场行为进行严厉查处与打击。

其次,赋予生态保护区市场主体资格。赋予生态保护区市场主体资格将有助于生态保护区开展市场化经营,市场主体资格将实现生态保护区的保护性开发。无论是森林保护区、湿地保护区还是水资源保护区,保护区作为市场主体可以进行保护性开发,如对森林进行轮伐,开展森林旅游等。在水资源保护区开展渔业养殖,与本省以及跨区域用水企业签订水权交易合同。市场主体资格有助于保护区积极主动的开展市场化经营,也方便市场化经营筹集资金,可进行银行贷款,开展生态资源的抵押,购买市场化经营保险等。赋予生态区市场主体资格的同时应当严格生态保护区的义务,既要保护好生态资源,又要促进生态区作为国有资产的保值增值,防止国有资产的不当流失。

第三,制定生态资源价值核算体系。推进生态补偿市场化,需要完善生态资源价值核算体系。生态资源价值分为有形价值和无形价值。有形价值是存在的森林、野生动物、中药材、水资源、鱼类等,以及保护性开发可以接纳的游客、创造的产业带动利润等,而无形价值主要包括新鲜空气、优质水源带来的健康,以及良好的生态环境带来的区域招商引资、增加就业等。各地区的生态资源、生态保护区不尽相同,国家应当完善价值核算指标,探索建立计算公式,以便为生态资源价值核算建立相对统一的标准。如部分学者提到的效果评价法、收益损失法以及旅行费用法等核算方法可以在实践中加强探索利用。

第四,开展金融证券市场化探索。生态补偿市场化应当开展金融证券市场化探索,主要可以包括这些探索:一是可以利用市场主体资格进行直接融资,包括向国有大行、股份制银行、城商行、信用社以及绿色银行贷款。可以作为市场主体进行森林抵押、野生动物资源抵押、渔业抵押等。直接的银行贷款可以为森林开发获取长期低息或免息资金,降低生态区市场主体经营成本压力。二是开展保护性开发,如森林旅游、国家公园旅游、湿地旅游等。生态旅游与农家乐可同时经营。保护性开发要遵循生态保护义务与生态环境资源使用规律,要受到生态环境容量的限制。三是可以采取入股分红的方式。尤其是对失地农民来讲,可以给予失地农民部分股权,获取市场开发的分红。这样就可以减少或者免除财政生态补偿资金负担。同时可以增加农民参与市场化开发的积极性。四是作为市场主体直接发行绿色长期低息债权,满足资金补偿需求与开发需要。五是可以建立健全生态补偿市场化相关的绿色保险制度。如开展生态旅游,可以为游客设置意外险。对于保护性开发的野生动植物经营,苗木、花卉等的经营设置商业险、地质灾害、火灾等意外险等。通过绿色保险制度促进生态市场主体积极主动利用生态资源进行市场开发,降低开发风险的担忧。最后,可以探索直接上市融资。可以通过IPO或者新三板进行上市融资。

第五,积极开展生态补偿市场化评估。当前生态补偿市场化多停留在理论层面,实际的市场化还处在初步阶段。对于推进中的市场化工具应当开展跟踪研究与评估,以确定市场化的效率,尽快树立市场化的典型,供全国借鉴。生态补偿市场化跟踪评估应当因地制宜,针对性的评估。如森林开发,往往需要较长的时间,十年、二十年甚至三十年,那么对这类跟踪评估要有耐心。对于那些见效快的市场开发,如森林旅游,则尽快建立健全评估指标与评估体系,早日形成市场经验。对于市场资金的使用效率应当建立评价模型,并在实践中予以改正。对于生态价值核算体系同样建立指标、模型,并在实践当中进行优化。

本文对市场化生态补偿建立的必要性以及存在的问题进行探讨,指出市场化生态补偿必须完善立法、明确生态区的市场主体资格,完善生态资源价值核算体系、完善生态补偿市场化工具及对市场化效率进行评估等策略,对于推动多元化、市场化的生态补偿机制具有重要的意义。新时代加强生态环境保护必须大力推进市场化的生态补偿机制。后续的研究应当着重探讨典型的市场化案例,多加强实证研究,以推动市场化生态补偿的大力推广和成功应用。

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