辽宁省推进河长制探索与实践

王乐

[提要] 全面推行河长制是落实绿色发展理念、推进生态文明建设的内在要求，也是加强水污染治理与水环境保护的有效手段。本文对辽宁省推进河长制的工作实践进行梳理，分析当前存在的一些问题，并提出相应的对策建议。

关键词：河长制；河道治理；信息化建设

中图分类号：TV213.4 文献标识码：A

收录日期：2018年1月16日

一、引言

河长制是指由中国各级党政主要负责人担任河长，负责组织领导相应河湖的管理和保护工作。2007年，无锡市为应对蓝藻污染危机率先创立了河长制，并取得了很好的成效。2008年，江苏省在太湖流域推广河长制。此后，北京、天津、浙江、安徽、福建、江西、海南等省份也开始在全境推行河长制，另外一些省市区在部分区域实行河长制。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实，标志着河长制已上升为国家意志，成为全面深化改革的一项重要举措。全面推行河长制是落实绿色发展理念、推进生态文明建设的内在要求，也是加强水污染治理与水环境保护的有效手段。近年来，辽宁省在河长制推广中也开展了大量工作，本文将对辽宁省推进河长制的工作实践进行梳理，分析当前存在的一些问题，并提出相应的对策和建议。

二、辽宁省推进河长制工作的探索与实践

（一）河长制的早期探索。辽宁省是全国较早推行河长制的省份之一。早在2008年，辽宁省就意识到了河长制的重要价值，并制定了相关政策。

2008年9月，辽宁省辽河流域水污染防治工作领导小组办公室、省碧海行动办公室发布了《关于对重点河流实行“河长”制的通知》，要求各市建立河长制管理体系，加强水污染防治。各市的市长、县长是本辖区内河流的河长或段长，对河流治理和河流水质实行河（段）长负责制。对治理不力、水质不达标的河流和断面，河长或段长将受到警告、通报批评直至行政处分。省内各市行动果断，辽阳、葫芦岛等城市相继建立了县级河长制度。

2008年10月，辽宁省人民政府办公厅发布了《关于印发辽宁省跨行政区域河流出市断面水质目标考核暂行办法的通知》（辽政办发[2008]71号），由省环境保护行政主管部门确定出市断面（含入海断面）水质考核目标值，逐月进行考核，对水质超标的出市断面予以经济罚款。2009年1～5月期间，全省共有19个断面受到了罚款处罚，罚款金额达825万元。

2015年12月，辽宁省人民政府发布了《关于印发辽宁省水污染防治工作方案的通知》，要求建立河流河段、入河排污口、重点监控断面全覆盖的市、县两级河长制、段长制管理体系，削减污染负荷，确保水体水质达到目标要求。省内各城市则将工作不断细化，把河长制推向深入。2016年，大连市在碧流河、英那河等6条主要河流上建立了市、县、乡、村四级河长管理体系。

（二）河长制的顶层设计。2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》，水利部、环保部发布了《贯彻落实<关于全面推行河长制的意见>实施方案》，水利部、环保部等国务院十部委联合召开了贯彻落实《关于全面推行河长制的意见》视频会议，将河长制政策上升到国家层面。根据中央要求，辽宁省高度重视、全力组织开展全面推行河长制工作。省委书记、省长等领导分别作出批示指示，对全面推行河长制工作做出了安排部署。

2017年2月，辽宁省人民政府办公厅印发了《关于印发辽宁省实施河长制工作方案的通知》，指出了指导思想和基本原则，提出了推进目标和实施目标，建立了河長制组织体系，明确了各部门的职责，确定了工作步骤和保障体系。辽宁省推进河长制以保护水资源、防治水污染、改善水环境、修复水生态、发展水经济、传承水文化为主要任务；基本原则主要有党政合力、属地管理、严格考核、水地兼治、一河一策等；主要实施目标是到2030年，省内全国主要水功能区水质达标率达到95%，全省河流水质优良比例达到60%以上等。

按照行政区域“全覆盖”的原则设立省、市、县、乡四级总河长、副总河长。按照“不重不漏、突出重点，上下贯通、便于考核”的原则设立河长。河长具体负责水资源保护、水质达标、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等工作，牵头组织对侵占河道、围垦湖泊、超标排污、非法采砂、破坏航道、电毒炸鱼等突出问题依法进行清理整治，协调解决重大问题；对跨行政区域的河湖明晰管理责任，协调上下游、左右岸实行联防联控；对相关部门和下一级河长履职情况进行督导，对目标任务完成情况进行考核，强化激励问责。

河长制涉及的部门包括水利、环保、住建、畜牧、交通、海洋渔业、农业、国土资源、防汛抗旱、林业、公安、发改、财政、辽河凌河保护区等，各部门在加强水资源保护、加强水污染防治、加强岸线管理保护、加强水环境治理、加强水生态修复和加强执法监管等职责上分别有各自的工作重点。

2017年10月，辽宁省人民政府办公厅发布了《关于印发辽宁省河长制工作管理办法（试行）的通知》，对河长制会议管理、信息管理、河长巡查、督察督办、河长制评估、监督执法、考核问责和激励等各项工作做出了详细规定。

（三）河长制的贯彻落实。《辽宁省实施河长制工作方案》等文件发布以后，辽宁省各部门、各地区积极开展各项工作。2017年，辽宁省水利厅按照流域水系建立了总共3，536条流域面积10平方公里以上河流的名录和数据库，每条河流均包含了名称、长度、流域面积、源头位置、主要节点经纬度、所属水系和汇入河流等详细信息，形成了全省河湖水系的数字拓扑图，提取汇总了跨省、跨市河流和市际以上界河基础信息，为河长制的信息化建设奠定了重要基础。辽宁省环保部门与水利部门建立各层次协调联动机制，开展信息共享，按河长制要求确定超标责任界定和污染补偿办法，开展沿河排污口全面普查，建档立标，加强日常巡查管理。

辽宁省内各市根据文件要求以及本地实际情况，对原有的河长制实施方案进行了修订和完善。沈阳市由市领导兼任17条主要河流的河长，各区县（市）主要领导担任各区段河长，努力构建起“互连互通、引排顺畅、水清岸洁、生态良好”的现代河网水系。大连市建立了市、县、乡、村四级河长体系，将23条河流、23座大中型水库及7座小型城镇集中式饮用水水源地水库作为“十三五”期间治理保护重点。其他城市也分别因地制宜地推行了有关政策。

截至2017年底，辽宁省较好地完成了省、市、县、乡四级河长制组织体系建立、实施河长制工作方案编制、河长制工作制度出台和河长制办公室设置等推进阶段主要任务。为了确保河长制工作取得实效，辽宁省委、省政府决定在《辽宁省实施河长制工作方案》的基础上，制定《辽宁省河长制实施方案》和《辽宁省全面推行河长制建设美丽河湖三年行动计划》。根据文件部署，2018到2020年，辽宁省将通过开展“水资源保护、清河、补短板、宜居乡村、监督执法”等五大系列专项行动，完成全面推行河长制6个方面25项重点工作，实现“五清、三达标”的河湖管理保护目标。五清是指岸线清、排污口清、垃圾清、水域清、水质清；三达标是指河湖水资源保护实现国家最严格水资源管理制度考核达标、河湖水质实现重点流域水污染防治规划及“水十条”考核达标、河湖生态实现生态功能区恢复目标。

（四）辽宁省推行河长制取得的成效。辽宁省河长制工作开展较早，省市层面高度重视，经过十年的探索和实践，取得了比较好的成效。

河流水质方面：2007年，按照21项指标评价，在全省监测的36个干流断面中有26个为劣Ⅴ类水质，占72.2%，辽河、浑河、太子河、大辽河、大凌河均为重度污染。2016年，在36个干流断面中劣V类水质干流断面已下降到3个，仅占8.3%；全省90个干、支流断面中，Ⅰ～Ⅲ类水质断面占18%，比2015年增加了2.4%；Ⅳ类占42.7%；V类占20.2%；劣Ⅴ类占19.1%，比2015年减少了12%。辽河流域水质已从重度污染转变为轻度污染。

水库水质方面：不计总氮情况下，2007年，在全省监测的14座大中型水库中，13个水库水质符合Ⅲ类标准；1个水库氨氮超标，为V类水质。2016年，在全省检测的16个大中型水库中，14个水库达到了Ⅱ类标准，2个水库为Ⅲ类标准。水库水质改善显著。

三、辽宁省河长制工作中存在的问题

（一）河长均为兼职而非专职。由各级政府主要领导担任河长，体现了政府对环境保护的高度重视，也有利于整合各部门资源，从根本上改变“九龙治水”的局面。但是，政府主要领导的本职工作也有很多，河长只是一个附加的身份，增加了一项工作，因此河长的象征意义要大于实际意义。很难要求各级河长在河流治理上具体拿出多少时间、投入多大精力。而随着政府官员工作岗位的调整，河长也会不断变化。另外，在辽宁省成千上万的河长中也可能会存在一些人，只是由于担任各级领导职务而自动成为河长，由于缺乏必要的水利知识、环保知识或者河流工作主动性不足，不能保证把河长工作做好。

（二）河流治理中存在多組矛盾。河流治理中常见的矛盾有上下游之间的矛盾、左右两岸之间的矛盾、水体和河岸之间的矛盾等。在上下游的矛盾中，上游区域可容纳污染物相对较多，如果上游区域排出的水质仅是达标，那么下游区域稍加污染就会使水质超标。另一方面，下游区域也存在为了获得较好的水质资源，从而试图限制上游区域的经济发展的现象，而上游区域则并不情愿。在左右岸的矛盾中，有些河流是行政区域的界河，有时还涉及多个区域，这时很难界定清楚左右岸的区域中谁对河流的污染最大。因此，不同层级、不同河段的河长的协同有待于进一步加强。

（三）宣传教育与公众参与相对不足。目前，辽宁省河长制的落实主体以河长为主，而社会公众的参与则很少。河长制面向社会公众的主要方式是在河道两岸设立公示牌，展示河长的姓名和联系方式，社会公众发现问题以后可以向河长举报。实际上，对公众的宣传教育更为重要，有助于从源头上减少污染。而公众参与则可以有更多方式，应充分提高公众参与的积极性，更好地发挥群众的力量。

（四）信息化建设和标准化建设任重道远。河长制的有效发挥离不开完善的信息系统，目前辽宁省的河长制信息化尚处于起步阶段，还没有实现河流信息、河长信息、水质信息的有效整合，也不具有实时性。既不能及时发现问题，也没有预测功能。河长工作的标准化也非常重要，可以让河长明确在什么时间应该开展哪些工作，以及发现问题如何处理。辽宁省河长制的信息化建设和标准化建设仍然任重道远。

四、辽宁省推进河长制工作的建议

（一）将河长制进一步落实到基层。目前，江苏、浙江、江西等省份已建立起省、市、县、乡、村五级河长制体系，管理成效显著，走在了全国前列。村级河长具有很多优势，了解基层情况，能够及时发现问题。辽宁可以借鉴这些省份的经验，把河长制进一步落实到基层，充分发挥村级河长的作用。

（二）加强信息公开和信息化建设。辽宁省应加强信息公开，将各级河长信息及时公布于众，应完善河道两岸的信息公示牌，可以把县、乡、村基层河长信息在社区、村委会等处公示，让更多公众知晓。辽宁省应建立或采购河长制管理信息系统，使河流信息、河长信息和水质信息实时更新，为各级河长开展工作提供技术支持。

（三）加强河长工作标准化。辽宁省应广泛开展河长工作培训，编制河长工作标准化手册，为各级河长开展工作提供指导。江苏省和长治市编制了《河长制工作手册》，河北省编制了《河北省省级河长工作手册》，其中一些先进经验可供辽宁省参考。

（四）完善考核和奖惩机制。为了激励河长有效开展工作，应建立完善的考核制度，考核采取定性评价与定量评价相结合，尽可能反映工作实绩。对工作突出的区域和个人应予以合理表彰，并将其经验进行推广；对相对落后的区域和个人应加强培训引导，如确实工作开展不力，则应采取相应的惩罚措施。

（五）充分发挥社会公众的作用。公众参与对河长制的实施效果至关重要，各级政府应加大宣传教育力度，在多种媒体上广泛宣传，提高公众的环保意识和社会责任感。在河长制的具体工作中，可以采取多种方式引导公众参与，如设立河道督察长、环保志愿者等，从而有效发挥公众的监督作用，为改善河流环境积极贡献力量。

主要参考文献：

[1]刘晓星，陈乐.河长制：破解中国水污染治理困局[J].环境保护，2009.9.

[2]朱玫.论河长制的发展实践与推进[J].环境保护，2017.2.

[3]陈雷.落实绿色发展理念全面推行河长制河湖管理模式[J].水利发展研究，2016.12.

[4]张嘉涛.江苏省河长制的实践与启示[J].中国水利，2010.12.