城市地下管线综合管理思考

郑旭峰

[提要] 随着城市建设的推进，地下管线的规划管理已经成为城市建设规划管理体系中一个重要的组成部分。本文就这一课题展开探索，分析现行地下管线规划管理机制中的特点和不足，对地下管线管理机制的优化提出几点建议，以优化我国地下管线的综合管理体系。

关键词：公共管理视角；地下管线管理；综合管理

中图分类号：F293 文献标识码：A

收录日期：2018年1月10日

一、地下管线综合管理的意义

首先，需要了解地下管线的特性，由于地下管线的建设位置以及使用群众的多样性，致使地下管线有以下四个特性：第一，公共属性。地下管线的安全、顺利运行不仅仅是相关部门的工作成绩，也和万千百姓的生活紧密的联系在一起，影响到公众的生活秩序和社会的安全问题；第二，土地共用属性。埋在城市地下的管线大多没有特定的土地使用权，而是混合在一起，所以很多城市地下管线共同依存在城市道路或者其他公共设施的用地，本质上与其他设施的建设有着明确的区别；第三，相互影响性。地下管线多种混杂，所以在运行的过程中也会产生对其他管线或者设施的影响，并且在发生事故时，因为他们联系紧密的原因，会导致事故区域内其他管线受到影响；第四，专业复杂性。地下管线的铺设在资金上并没有很大的耗费，但是相对来说，它的专业性更强一些，并不是单纯的工人就可以完成的，所以管理起来也更加复杂，不能制定统一的建设标准。

其次，是管线管理主体的研究，管线工程项目的管理涉及层面多、角度广，单一的分散性管理也不能很好地对地下管线进行统一的标准规定，所以管线作为一项比较特殊的城市基础设施，需要从公共管理的新视角出发，结合落实行为管理开展统一的、综合性的管理工作。第一，运行维护主体。地下管线的建设都有固定的权属单位，比如中国电信、中国移动、污水管道、天然气等，管线的管理维护单位主要承担某一条管线的运行与维护；第二，行业管理主体。某一条具有公共使用性的管线，从属行业管理部门，比如供电、供水等，这些行业的主管部门往往需要保证该行业的正常运行发展，而对管线进行直接的管理；第三，行政管理主体。相关行政部门按照各自的职责对地下管线的建设和运行进行审批和复核管理，比如住宅地下室、市政等，这些政府部门对管线建设具有审批权力，也叫作政府主管机关。

二、地下管线规划管理特征分析

通过笔者对多个城市的调查走访得知，现存的“一书两证”运行机制主要有两大特征。其一，建设工程规划许可证是所有证件中必不可少的一个，但是现有的地下建设项目却并不是都符合规定的一书两证，其中包括有两证没一书，只有建设工程规划许可证。很多城市出台的地下建设文件中除了建设工程规划许可证之外，对其他的证件并不做要求。而建设规划许可证的审批是根据申请人的规划设计要点作为主要的参考文件，对实际规划建设后的设计和管理并不能做好监督的职能；其二，有无“单独用地需求”是审批“一书两证”的一个重要因素。一般来说，在审批许可证的过程中，地下管线的审批主要根据申请人是否有用地需求，若需要用地，则审批流程按照获取土地的方式，判断是否办理一书两证。比如，像高压走廊等一些需要改变原土地性质的建筑，要按照划拨和出让两种情况办理证件；而另外一些依附在公共设施上的管线，只需要办理建设工程规划的许可证即可。

三、现行城市地下管线规划管理中存在的问题

第一，重建设管理、轻统筹协调。对于行政审批中看中建设管理的现象，主要表现在行政机构将“建设规划许可证”作为城市地下管理规划的一项必要证件。相比较其他两个环节缺失了很多，根据笔者对其他两个证件的了解以及《城乡规划法》的相关内容来看，另外两个证件的主要作用就是辅助协调建设事物和周围环境的统一，从而达到城市地下管理规划的目的。但是，很多项目的建设只重视项目本身的设计要点，而忽略了地下管线建设管理的统一性和协调性，导致地下管线杂乱不堪，管理难度较大。

第二，重地上管理、轻地下管理。相比较地上建设项目的审批和获取，地上项目建设需要向土地管理部门申请办理土地使用证，而对比来看，地下的建设项目需要向行业主管单位申请建设权利，但是依然无法得到地下空间的产权，这就造成了地下建设人的产权空置问题，不能很好地做到后续的保证。另外，在我国土地申请使用审批部门的人员配置情况来看，地上建设需要三个部门的审核发放一书两证，但是地下管线的建设规划则归属到市政基础设施管辖，且在法律法规上对于地下空间使用管理规定较少。

第三，重行业独有、轻城市共有。现在处于国家飞速发展和城市建设迅速推进的过程中，所以就规划顺序来看，地上建设需要综合规划，继而专项规划，在行业部门组织编制上也是先编制再落实的顺序。但是这种顺序在地下建设规划中却没有得到很好的应用，而是根据行业的发展需求制定地下管线管理，加上各行业在地下建设中都有一定的排他性，所以导致地下管线的建设混杂，很多建设单位只考虑自己的方便，影响了其他行业的管线，从而浪费了大量地下管线空间，影响了地下管线空间资源的合理分配使用。

第四，重自由裁量、轻公众参与。在现有的地下管线管理审批流程中，管理机构和政府部门只是根据自己的专业知识单一的判断申请人申请的合理性，是否符合规划发展要求，从而对申请人的申请给予肯定或否定。这种方式出发点足够专业，但是这一流程中明显缺乏其他利益相关者的申诉和说明，也就是说地下空间资源和地上一样属于公众的共有资源，但是却没有公众参与的过程，无法真正立身群众的角度判断地下资源的需求和分配规划。

四、城市地下管线规划管理改进措施

（一）完善地下管线规划管理体制。地下管线的综合管理是一个极其庞大的单位属性，也是一个复杂的系统工程。现存的任何一个单位或者部门都不能独立完成，所以要对地下管线进行综合的管理和规划，就要在权属单位以及其他行业主管部门在自身职能的基础上参与地下管线管理规划，对不同的环节开展综合管理，实现信息共享、资源联动、协同发展的管理体制。所以，笔者认为可以建设跨部门的综合管理。在实际的实行中，要选择一个主要的牵头部门，或者通过这些部门之间的合作成立一个专项的地下管线管理小组，在掌握各个方面资源的基础上，共同合作，专项对地下管线管理规划进行商讨。无论是哪一种方式，都需要加强各部门之间的协同发展和信息共享，综合考虑各方面的因素，对地下管线的管理作出最合适的规划，实现地下空间资源利用最大化，减少空间资源的浪费和不合理规划管理的安全事故。

（二）健全地下管線规划管理运行体制。在充分认识到地下管线保证城市运行的重要性时，在城市规划中要着重发展地下空间的管理和规划，加强地下管线内容的研究和制定，编制地下管线综合专项规划，对不同层次的规划审批进行有效管理。可以加入最新科技的立体技术，将地下管线的各个建设做出合理的安排，在保证各个管线顺利运行的同时将空间资源重新利用起来。同时，一书两证的审批流程也要继续完善，加强地下建设项目设计要点的审核，参与民众意义，倾听群众的需求，再对地下项目进行规划和管理。

（三）紧密联系地下管线规划管理的法律法规。一是对现有的《城乡规划法》内容进行修订和整改，加入包括建设、道路、管道、国土等方面的辅助法规，综合考虑规划地下管线的管理；二是出台《城市地下管线管理条例》，和《城乡规划法》一起构成地下管线的规划管理法律体系，作为开展地下管线管理工作的依据和标准，规范城市地下管线建设行为。根据城市发展具体情况，制定符合城市发展的地下管线规划章程，与国土、道路等方面紧密对接，形成资源的合理分配。

五、总结

随着我国城市建设项目的全面推进，城市地下管线也会进入规范管理建设的阶段。虽然地下管线的规划建设是一个较为复杂的工程，但是笔者认为这个问题亟待解决，减少我国地下管线泄露事故的发生是每一个政府部门都要重视和改进的重要问题。本文只在行政和理论上提出了一些改善的思路，即便不能完全规避地下管线事故，但也顺应了城市规划中地上管理和地下规划兼顾的经济社会发展的趋势，希望能为地下管线的管理工作提供一些方向。

主要参考文献：

[1]熊国跃，唐锦.我国城市地下管线规划管理现状分析——从基于公共管理的视角[J].城建档案，2011.3.

[2]张晓军，赵虎，徐匆匆.城市地下管线规划管理机制优化探讨——一种基于规划实施管理的视角[J].城市规划，2015.4.

[3]张海燕.试述城市规划中地下管线的规划管理[J].工程技术（全文版），2016.10.endprint