政府引导基金绩效评估思考

宋丹 刘龙

[提要] 本文借鉴国内外学术观点，以辽宁引导基金為例，分别从合规性评估、政策目标实现效果评估、基金价值评估等方面，设计引导基金参与设立子基金的评估指标体系，并为后期研究提出若干建议。

关键词：引导基金；投资；绩效评价

中图分类号：F81 文献标识码：A

收录日期：2018年1月19日

一、前言

政府引导基金，由于其“财政出资”的基本属性，以及“市场引导作用”、“不以赢利为目的”的主要特点，决定了其价值评估体系有别于通常意义上的市场化基金。通常意义上市场化的基金一般以市场实现价值为基本的评估依据，即基金到期后所取得的市场化收益，辅以对地区经济发展、对从业人员个人发展等相关指标；而政府引导基金的评估依据因地区、经济发展水平、金融市场完善程度、市场化程度等多个维度而有较大差异。一般意义上看来，在经济发达、市场化程度高、金融制度完善的国家或地区，在强调政府意图的前提下，更贴近于市场化基金的评估方法；经济欠发达、市场化程度有待提高、金融制度有待健全的国家或地区，政府引导基金会加大让利于民的程度，同时会有稳增长、调结构、促民生等维度的需求在基金组建和基金评估体系中有所体现。

二、政府引导基金评估方法

（一）评估体系分类。按照管理模式和操作模式划分，政府引导基金主要可包含两大类：一类是引导基金的参股基金引导模式。政府引导基金的管理部门与认定的合作伙伴及社会出资人按约定的出资方式和同等条件组建新的基金，再由基金支持具体项目。辽宁省政府引导基金采取的就是这种模式；另一类是引导基金的直接投资引导模式。

与引导基金操作模式相对应的，绩效评估体系主要也可以分为两大类：一类是政府引导基金参股子基金的评估体系，这是本文研究的重点；另一类是政府引导基金直接投资的评估体系，这类基金的评估体系，主要包含在第一类评估体系的第二层结构中，本文不再过度赘述。

（二）政府引导基金参股子基金的评估架构。我国学者对政府引导基金绩效评价体系的研究始于2008年。刘健钧（2009）认为，引导基金的绩效评价应包含三部分内容：基金参与设立的子基金在产业创业发展方面的作用、子基金在扩大社会就业方面的作用、引导基金是否实现可持续发展。隋薇薇（2008）提出了包括市场因素、技术与产品因素、退出机制、管理能力、投资获利性与地域影响性6个一级指标和21个二级指标的风险投资评估体系。顾婧、任珮嘉、徐泽水等（2015）用直觉模糊层次分析的方法，从政策效益、经济效益、管理效益三个方面构建了较为详细的引导基金绩效评价指标体系。由于政府引导基金、其扶持的子基金，特别是投资的创业投资的相关数据较难收集，实证研究相对较少，故而所得出的引导基金绩效评价指标体系的实用性和准确度还有待进一步数据验证。

根据实际情况，市场化基金与政策性基金有明显的区别。市场化基金以投资回报为唯一目标，采用的指标主要有基金净值、内部收益率、总回报倍数、回收投入比率、待回收比率以及基于内部评级系统的价值评估等。而政府引导基金的运营有双重目标，甚至有的国家和地区政策目标的色彩更加浓郁。因此，借鉴当前国内外经验以及市场化基金的评估指标体系，按照政府引导基金的政策属性，一般意义基金的评估架构由合规性评估、政策目标实现效果评估、基金价值评估等三类指标构成。

三、引导基金绩效评估指标

本文以辽宁省产业（创业）引导基金为例，按照证监会、国家发改委、证券基金业协会、辽宁省政府的有关规定，按照前述政府引导基金指标体系架构的基本原则，现将评价指标体系设计如下：分别按照合规性评估、政策目标实现效果评估、基金价值评估三类制定指标体系，按照重要性赋予不同的权重。

（一）合规性评估。合规性评估，共分为三大类指标，具体细分为35个指标。一级指标包括：一是基金投向与准则执行情况；二是基金出资到位情况；三是基金管理机构能力及委托管理协议落实情况。其中，基金投向与准则执行情况包括基金管理机构是否完成相关登记手续，基金管理机构是否完成相关登记手续，基金产品是否完成备案，基金约定投资到相关领域的比例是否合格，基金所投项目投资阶段是否合格（创投有，产投没有），基金投资期是否超出基金方案约定年限，基金单笔投资额是否超过基金总规模20%，基金对单个项目投资是否超过项目总投资的50%，基金已经回收的资金回收期是否用于再投资，评估期内，基金闲置资金是否遵守了管理办法规定，是否遵守了投资业务禁止的有关规定等指标；基金出资到位情况包括基金的累计实际到位出资额-计划累计到位出资额是否大于0，基金发起人是否未发生转让出资份额（股份）的行为，每一出资人的承诺出资是否都按时缴付到位，是否未发现任何行使的出资纠纷或诉讼，基金无关联关系的社会出资人是否维持在3个以上15个以下，是否未发现通过发行信托或集合理财产品募集资金以及其他任何形式非法集资的行为，是否不存在基金吸收或变相吸收存款的情况，各级政府性引导资金、出资平台（含地市、区县及以下，不包含国家）在基金全部到位出资中的比例是否不高于50%，各类国企、上市公司、小额贷款公司、担保公司、券商直投、保险公司等需受监管部门审批的出资人是否获得了必要的审批；基金管理机构能力及委托管理协议落实情况包括是否未发现除基金管理人外的其他任何单个出资人或与其关联人控制基金的情形，基金管理人在基金中实际到位出资占总到位出资额的比重是否维持在1%或以上，是否未发现下级政府先行退出投资或占用基金资金的情形，基金投资和退出的最终决策是否都由基金管理人的投资决策委员（以下简称投委会）做出并获得必要的法定授权，除引导基金管理中心的合规性审查外，是否未发现为任何一个投委会委员或出资人设定一票否决权的情形，引导基金管理中心对投资决策的合规性审查权是否得到了有效落实，投委会形成的每一项决议是否均得到2/3或以上表决通过，对于涉及出资人或投委会委员的任何关联交易的投资和退出决策是否均获得合伙人全票通过且关联合伙人进行了回避，投委会决策是否均由各委员独立做出，未出现委托他人行使，也未附带任何前置或后置条件，并无弃权行为，基金是否对各种形式的利益冲突进行了风险防范，基金年度管理费的提取进度和金额与委托管理协议的约定是否完全一致，基金回收的每一笔可分配资金的分配时间、分配顺序与分配比例等与委托管理协议的约定是否完全一致，基金运营各项费用的承担和各项收入的享有在基金和基金管理人之间的分割是否与委托管理协议的约定完全一致，基金管理人对各类国有企、事业单位、上市公司、小额贷款公司、担保公司、券商直投、保险公司等需受监管部门监管的出资人所需的监管事项是否进行了充分的信息披露，基金管理人对引导基金管理中心的信息披露内容、格式、途径是否与委托管理协议的约定完全一致。

（二）政策目标实现效果评估。基金政策目标可观察效果评估主要分为两大类、5个细分指标。评估主要分为两个维度：一是资金放大倍数；二是企业扶持效果。其中，资金放大倍数包括总放大倍数、社会资金放大倍数、带动的后续增值权益融资倍数指标；企业扶持效果包括投资组合综合毛利率、投资组合总营业收入增长率指标。

（三）基金价值评估。按照市场化基金的评估原则，子基金价值=全部资产科目价值-预付款项目值-其他资产科目面值-负债科目估值。

每只基金评估可以根据实际情况进行微调，分值可按照创投基金和产投基金分别设置，为了得分更具公平，可采取企业自查、评估机构评估、管理部门评分等多种方式，去除人为因素干扰评价结果。

四、政策建议

当前，我国经济发展进入“三期叠加”的新常态，同时也面临着推进供给侧结构性改革的艰巨课题。应对我国当前所面临的经济新常态和供给侧结构性改革契机，政府主导的产业投资基金将要发挥更加重要的作用。当前，正是全国政府引导基金规模迅速扩张的关键时期，仅2016年规模增长了10倍之多。随之而来的是政府引导基金组建后，究竟成效如何，如何评价，将成为各级政府迫切需要解决的问题。由于基金的作用有其滞后性、后发性、多元化的效应，评估方法不能一概而论，要用科学发展的观点来设计评估办法。

一是科学设计评价指标体系。各级政府按照设立政府引导基金的初衷，各有侧重，科学设计引导基金评价指标体系，必要时可以引入第三方机构进行评估。

二是评估周期不能过短。私募基金普遍的周期在7～10年，加之基金投资存在着效益滞后性、成果后发性、效应多元化的特点，建议评估周期为中期评估和完成评估比较科学。

三是政府有关部门要增加对政府引导基金盈利效果的包容性。政府引导基金主要“不以赢利为目的”，重在“引导”，因此在评估基金效果时增加基金表面盈利效果的包容度，要整体看基金为整个地区带来的效益和成果。

四是不断调整评价方式和方法。随着经济社会的不断发展，金融制度的不断完善，市场化程度的不断提高，基金设立的外部环境日新月异的在变化，必须建立科学的调整政府引导基金评价方式方法的机制，按照条件适时调整评价体系，这样评价结果会更科学、更客观。

主要参考文献：

[1]李建良.创业投资引导基金参股子基金的管理评價方法[M].社会科学文献出版社，2016.

[2]王资燕.政府创业投资引导基金风险分析及绩效评价研究综述[J].科技创业，2016.17.

[3]谭祖卫.政府基金与社会基金投后管理比较研究[J].商业时代，2014.31.

[4]陈少强，郭骊，郏紫卉.政府引导基金演变的逻辑[J].中央财经大学学报，2017.2.