少数民族高考加分政策的话语制度主义分析

蔡文伯，岑丽瑶

（石河子大学 师范学院，新疆 石河子 832003）

新中国成立以来，我国一直重视少数民族学生高考招生工作，积极选拔优秀的少数民族学生进入高校接受高等教育。国家充分考虑到偏远地区的少数民族学生受当地经济发展不平衡以及教育资源缺乏的限制，在高考招生过程中，给予少数民族学生以一定的加分优惠政策。少数民族学生高考加分政策使更多的青少年获得接受高等教育的机会，取得了很好的效果。然而近些年，社会上却出现为了高考加分而将民族身份造假的现象，不仅阻碍了少数民族与非少数民族学生形成艰苦奋斗、自强不息的优良品质，还违背了教育公平公正原则。少数民族高考加分政策的制定，旨在加大少数民族人才培养的力度，巩固民族地区的稳定和发展，是一项体现我国各民族团结互助、共同发展的政策。十九大报告中明确指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。就社会发展而言，少数民族高考加分政策对于推动社会全面进步，解决文化及教育事业发展不平衡不充分的问题，具有积极的现实意义。本文从制度话语分析入手，对少数民族高考加分政策进行探讨，以期为该项政策更好地实施提供一定的理论参考与借鉴。

一、少数民族高考加分政策的制度分析

（一）制度设计：基于事实与价值的博弈

制度设计作为制度生成的重要方式，来源于政策相关者的对话与交流，并由高层的政策制定者依照客观事实作出制度设计，而制度设计往往是基于事实与价值之间的博弈。有学者认为，价值并不能够依靠科学方法来分析，而只能够通过公开讨论的方式进行，通过公共讨论，各方面的价值观念能得到充分表达，公共价值与公共意志得以彰显[1]112。而全知理性政策分析彻底贯彻理性和科学的思想，认为政策分析主要是对事实进行分析，发现事实之间的客观关系，从而为制度设计提供依据。正如政策分析领域有两种对立的观点，一种观点主张在政策分析中将价值与事实分开，另一种观点是主张事实与价值的统一。政府之外的行动者日渐重视社会治理领域中的公共利益，制度设计能否取得公共利益最大程度的实现成了公众关注的焦点。事实与价值分开在政策分析中发展的早期处于主导地位，其后果是导致人文关怀与社会公平价值的缺失，进而引起一系列社会问题。因此，自20世纪60年代以来，多数政策学者开始放弃政策分析中事实与价值分开的观点[1]135。政府在制度设计时，为了达成政策目标总要从健康、财富、安全、和平、公正等价值观中进行选择，从多种价值观中进行选择并排列不仅是一个技术上的事实判断，同时也包含对事实和价值权衡与考量的过程。公众的观念亦随之发生变化。随着我国社会发展和时代需要，少数民族高考加分政策的制度设计，不仅需要顶层设计，而且还需大众参与同时了解利益相关者的价值取向。

政府与公众的关系建构和模式选择是制度设计的结果。置于制度设计的领域中，政府和公众的关系则又会呈现不同的画面。故研究我国少数民族高考加分进程中对制度设计的路径建构，并在政府与公众之间展开弹性对话，方能找寻出利益最大化的制度设计模式。

（二）制度选择：基于实践与经验的反思

就制定少数民族高考加分政策的初衷，是一种制度选择的过程，这个过程来源于对实践和经验的反思。一方面制度本身来源于人们的实践和经验，另一方面人们的实践以及经验能够帮助人们适应既定制度。反思实践和经验能够促使公众对高层政策制定者有新的认知，同时积极的对话能够加深二者之间的了解与信任。在公众当中，各方参与者和行动者是同等重要的，即媒体和政策相关人员，因其本质特征以及利益诉求决定了制度选择的内在逻辑，特定时期的制度选择同样被行动者的既定活动影响了，研究行动者的观念集合体和认知水平变得至关重要。作为解决现实问题的路径，制度选择的结果无外乎是行动者及其他参与人员共同的话语权综合得出。因此，充分了解并掌握行动者的网络格局、知悉行动者的组织特征以及洞察行动者的认知倾向，是能够清晰定位制度的昨天、今天和明天的逻辑线索。而制度既不能被完全掌握，也并非完全被动的，制度会随着人们的实践与经验中产生重塑效应[2]72。例如从1985年开始，对山区、牧区和边疆等欠发达地区的少数民族高考生不仅降低录取分数线，还对报考欠发达地区高校的少数民族考生更给予适当照顾。20世纪90年代初，国家再次强调少数民族高等教育的工作重点是坚持适度发展、优化结构和改善条件，逐步提高少数民族高等教育的质量。直到21世纪，少数民族高考加分的优惠政策变为按照民族身份统一加分，不考虑地域、语言等因素。因此，制度选择不完全是被动的，也会基于实践与经验不断内生。

吉登斯等学者认为，如果制度并不塑造其内部的个人行为与观念的话，那么很明显它就不是制度，并强调组织中的行动者会逐渐习惯、接受组织的规则和价值[3]161。至于特定组织当中的行动者，具有资源分布不均质性、权力占有不对等性等特征[2]77。有学者指出，实际上在公共政策领域中，只存在各种特殊利益之间的“缔约”过程，而非根据公共利益进行选择的过程。话语制度主义强调在公共领域治理方面，代表各方利益的行动者展开公开讨论能够营造多元化的制度语境，从而推动制度变迁，并且协调各方行动者的利益，最后由最高决策者“缔约”。政府作为公共组织的主导者，正逐步让位话语权给公众与媒体，但最终政策制定的权力依然归属于政府。这样政府在行使权力时能够结合实践与经验，并且主张主体多元化的治理，更有助于展开多元对话与交流并总结经验。特定时期的制度选择不仅仅是历史的经验产物，还是实践日积月累的沉淀。结合历史与实践，政府与公众皆为制度的制定者，也是制度选择的产物。制度选择作为实践和经验的积淀由政府和公众，依照我国每个阶段的发展需求，协调行动者的利益。

（三）制度语境：基于理性和感性的融合

洞悉制度选择产生的制度语境，有助于进一步分析政府与社会组织（即公众）之间关系的现实定位和未来的蓝图呈现。只有结合上述因素，任何一项制度都才是精心设计的结果[2]96。制度的精心设计会受到来自支持联盟与反对联盟的影响，两大联盟的观念或许皆有可取之处，但是政策制定者有其务必履行的职责，对于两大联盟的行动意图有感性认知的保留。例如不同的行政机构在同一个联盟中，前者具有使其成为某特定联盟中的一部分的属性，但通常情况下一个强制性的法定命令会把这个属性搁置。另外，这些机构需要找到一些方法，因大多数机构同时拥有其本身需要完成的不同的传统任务，传统任务需借助一定的手段足以坚持[4]48。进而民主协商促进了行动者的行动意图能够被政策制定者知悉。总之，政策制定者理性分析制度语境并感性考虑“民主协商”制度，正如话语制度主义驳斥了权力决定制度变迁中行动者间悬殊的地位差异，而是认为“即便行动者在缺少权势地位之际也能从观念中汲取力量”，“行动者的意图”是政治领导权的核心来源[5]65。因此，政府融合自身理性需求与公众的感性诉求，将行动者的主观能动性充分纳入考量范畴，从而引发支持联盟与反对联盟话语壮大。

从支持联盟框架的观点出发，只有不同联盟对相同问题的认识程度及价值观的冲突演化得无法调和时，才可能会重新思考自身与对方联盟的理念系统中无法调和的论点，并反思对方观点中的合理因素，随后可能出现通过双方互相的政策学习和交流来实现彼此之间彻底的妥协[6]37。而少数民族高考加分反对联盟以追求教育本质、教育公平和社会正义的观念在与支持联盟的论辩中不断壮大，求取了公共领域中对于加分政策调控的共识。在政策制定时，支持政府主导联盟的目的之一是基于考虑特定时期的制度语境，希望通过政策的出台增强少数民族教育的社会团结功能，促进高考加分制在各方面资源和结构整合等方面基本维持平衡状态。但客观事实是，即使出台了少数民族高考加分调控政策，依然存在高校招生的优质率、高校向社会输出的优质劳动力依然难有保障等事实，本质上就说明了理想中的公平不单单依靠加分政策就能够实现。而反对联盟也对此状况给予批评，由于目前高考作为决定个体命运走向的选拔机制，政策制定无法迎合各个地区各个民族不同的制度语境，同时公众对于少数民族高考加分的效益和公信力存疑。因此，价值的冲突存在于作为考生主体需求与公众以及国家和谐稳定的需求之间。不难看出，正是存在着完善高考加分政策的制度语境，支持联盟与反对联盟的交锋最终演变成了以满足多数受益者为要务的少数民族高考加分政策。

（四）制度变迁：基于传统与现代的转换

政策受益者随制度变迁而变化，就少数民族高考加分政策的制定本质而言，是一种制度变迁的过程。实际上，政策变迁的过程是行动者动态的观念和对话的构建过程，公共领域提供了观念和对话传播的空间，将组织过去的活动和现在的客观需求联系在一起，将政策行动者之间的对话和政治行动者与公众之间的对话联系在一起。基于传统与现代间观念的转换，民主协商在公共领域日渐发挥着重要的作用，话语制度主义的作用在于通过对话和观念的传播促进“制度化”或者“去制度化”的演进。如果没有观念在人群之中的互动、扩散这个话语性或对话、说理的过程，观念是不可能引起行为转变、也不可能引发“路径塑造”[7]23。解释制度设计、制度选择和制度变迁，应当将观念与话语结合起来并置于某种特定的制度语境当中，这是话语制度主义不同于其他制度主义的特点。

观念和能动性是理解制度变迁的关键因素。制度是吸纳社会中各类观念的集合体并发挥塑造作用，反之观念能够影响制度变迁的运行轨迹。制度变迁过程中的观念与能动性需要各类行动者在公共领域中进行话语表达，从而彰显行动者的感性或理性意图，最终诱发制度变迁。制度变迁依赖政治行动者的实践经验总结与普通公众的理性意图表达，如欲理解并掌握政治行动者与普通公众依赖关系的形成机理，不但要清晰地梳理两者的组织结构，而且应知悉如何建构激励机制以促进观念互相作用以及调动公众的能动性。如何建构二者的依赖关系，取决于对政治行动者能够客观地在传统与现代的制度环境中做到灵活转换，以期维系制度变迁在稳定变化中保持均衡状态。此外，制约制度变迁的因素主要体现在公众等外部环境对于制度语境的不同认知。在此过程中，注意区分、识别哪些观念是有历史属性且可借鉴，哪些是适用于制度创新且有待完善的，考量各种话语路径（包含自上而下、顶层之间或自下而上）并加以引导和甄别。无论何种形式的话语路径，都代表了行动者的利益取向和观念背景。在少数民族高考加分政策的制度变迁中，政府与公众是此项改革议程的发动者与能动者，而为了解决分歧以及获得各方利益最大化，各种话语路径的有效表达和交流促使制度变迁稳步变革。因此政府在拓宽话语与促进多方顺畅交流等方面煞费苦心，即选择何种方式强化不同组织之间的话语联系，以期优化社会秩序，这种社会秩序能使个体自由行动以及社会合作成为宽松而和谐的多种选择，而非运用一种高度权威的控制来限制个体自由行动和社会合作[2]96。在一般情况下，一群行动者的策略性利益和规范性价值不但能运用特定话语所表达，而且其他行动者接受特定行动的必要性及恰当性理由能被话语说服[8]10。因此，观念的收放自如与能动性的发挥程度直接影响到政府的运作，制度变迁的稳步推进离不开政府在宏观视野上的能动统筹，同样也与普通公众和政策行动者之间的观念碰撞密切相关。

二、少数民族高考加分政策的四重话语分析

任何一项政策均经历了不同的制度设计、制度语境、制度选择以及制度变迁，少数民族高考加分政策也不例外。荷兰学者哈杰是后实证主义政策分析的核心倡导者，也是政策话语分析的早期探索者。他提出了话语联盟框架的政策过程解释工具:如果存在对于政策问题的多种相互冲突的故事情节，那么接受不同故事情节的人就实际形成了不同的话语联盟。不同话语联盟争夺话语霸权的冲突导致了政策争论，而新话语的制度化则意味着政策的变迁[9]55。在制度变迁的过程中，不同行动者的行动意图由话语表达出来，话语包含着不同行动者的理念。无论在社会稳定时期或者社会发展滞缓时期，行动者的理念皆能够在一定程度上发挥作用，甚至能够决定制度变迁。当前社会对少数民族高考加分政策的话语流众多，归纳起来主要有四类，即“政策肯定论”“政策歧视论”“政策区域划分论”“政策阶层划分论”。

（一）政策肯定论

政策肯定论来自边远贫困民族地区的行动者，该类行动者赞同在少数民族贫困地区实行加分政策，并认为民族差异是长期存在的[10]13。如果没有少数民族高考加分制度，那么少数民族学生难以突破社会阶层和语言文化障碍获得接受高等教育的机会。这一话语有深厚的政策渊源，可以追溯到新中国成立之初，即1950年5月6日，教育部《关于高等学校1950年度暑期招考新生的规定》明确提出：兄弟民族学生“考试成绩虽稍差，得从宽录取”[11]22。基于教育公平理论，公众对此政策持肯定态度，政府支持并且公众肯定政策，在一定程度上少数民族高考加分政策极大地助力我国当时的经济文化建设。由于当时特殊的国情，公众的观念集合较为单一。天下为公的理念被公众和行动者广为接受，公众话语的妥协为制度设计和制度选择提供了自由场域。恢复高考以后，政策肯定论的话语再次进入公众组织的视野，相对明晰的政策文本表现为“对于生活在边疆地区的少数民族考生，尚可适当放宽录取分数线及录取分数段”。这一政策的目的在于培养高级、专门的少数民族人才，特别是少数民族干部，带动各民族为国家建设与发展作出积极的贡献。

从制度设计的角度看，少数民族高考加分政策的实现手段大致是：通过优先录取等政策层面给予少数民族优惠，帮助少数民族克服多方面障碍。此时的制度语境可以被解读为公民均享有接受高等教育的权利，根据少数民族特定的发展需要，帮助少数民族培养各类高级专门人才。结合政策肯定论的话语背景，制度语境直接影响制度选择，因此少数民族高考加分政策获得了特定时期公众话语的肯定。最后从制度变迁出发，政策肯定的观念与话语的结合，构成了制度变迁中的关键节点。因此，政策肯定论为少数民族高考加分政策提供了一种正向推动力，充分肯定了我国制定此政策的正确性与合理性。

（二）政策歧视论

支持者联盟与反对者联盟相辅相成，同样政策有公众支持，也会有公众排斥。政策歧视论来自居住在少数民族与主体民族散杂居和城镇的行动者[10]19，该类行动者对少数民族高考加分政策持反对意见，且认为对少数民族的偏见和歧视来源即是少数民族高考加分政策本身，并认为无需通过加分政策，少数民族学生应当和非少数民族学生平等竞争。因此，政策歧视论的话语反映了行动者对加分政策的排斥。随着近年来我国综合国力的提升，施行少数民族高考加分政策，国家有着新的目标，即政策在相当长的一段历史时期内，先通过缩小群体间差异，进而达到逐步缩小个体间差异的目标。有专家认为，对少数民族实行高考加分政策是对少数民族的歧视。此类话语的理论视角来源于罗尔斯的教育理念，包含区别对待与同等对待两个部分。区别对待旨在针对有特殊情况的弱势群体，少数民族并不一定皆是弱势群体，非少数民族在少数民族聚居地区居住反而有可能是弱势群体。而同等对待是在社会资源分布不均的情况下，我国公民受高等教育的机会是平等的。

实现人人平等是制度选择的终极目的。政策歧视论的确迎合了制度设计的初衷，即达到人人平等。但是由于少数民族群体是有差距的，如果仅以民族成份为划分标准的高考加分政策可能会愈加偏离制度设计的初衷[12]179，制度语境随之变化。另外，高考加分政策的制定实际上是集体行动，并不是个体行动，这项政策的制定关系到多方行动者。同时，市场竞争机制促使公众的主体意识增强，公众对于自身权利的维护与争取比以往更迫切。公众是个体的集合体，公众由个体组成，个体与集体行动的成败密切相关。因此，政治行动者尤其需要将此类公众话语纳入制度选择与变迁的考量，切实考虑公众话语讨论如何作为推动制度变迁的动力，推进民主化社会的演进。

（三）政策区域划分论

少数民族高考加分政策的话语流除了上述肯定论和歧视论，还有主张以区域和社会阶层为划分标准的论述。政策区域划分论认为，应以区域划分标准来替代单纯以民族成份划分标准而实行加分政策[13]10。因为，自小生活在发达城市并充分享受优质基础教育资源的少数民族学生不应享受少数民族高考加分政策。相反，长期生活在偏远地区欠发达城市并且教育资源匮乏的学生，不论其民族成份是否是少数民族，应当一律享受加分政策。众所周知，由于我国传统的民族分布特点是“大杂居，小聚居，各民族散居”，民族地区因区域位置不同其内部的经济发展处于逐步分化的状态，贫富差距现象依然存在，这种既定状态和现实情况并未在短期内因为政府向政策受益者提供高考优惠政策而发生实质性的改变。因而，少数民族高考加分政策一定程度演变为针对特定地域的特定民族来执行的现状。从理论上看，作为对少数民族高考加分的形式，政府政策的制定由中央政府统一精神，地方政府根据具体情况作出政策调整。现实则是，由于我国各区域经济发展速度不一、社会文化发展不同等原因，使得少数民族高考加分政策的表现形式在不同的区域有不同的体现，难以在理想状态下统筹全局，执行情况良莠不齐。

如果制度设计的出发点以区域为划分标准，为了追求个人利益的行动者进行高考移民，那么是否会造成社会人口流动过大和社会治安情况复杂等一系列的问题。而制度选择旨在降低政策执行成本，以满足多方行动者平等地接受高等教育。尽管高考加分政策的制度语境存有争议，但少数民族高考加分政策有历史和现实的需要且此政策是各方行动者在民主协商过程中缔约而来，具有民主性。最后从制度变迁的角度来看，话语对公众的思维活动与思维选择有着深刻影响，并且对公众的行为选择有能动性作用。同时，话语强调说服活动的沟通逻辑，因而营造制度变迁过程中民主协商的对话氛围，以期促使各个社会群体能够通过政治话语达成行动意图。因此，政策区域划分论作为少数民族高考加分政策的话语流，助力于推动政策变迁。

（四）政策社会阶层划分论

在现代社会，社会群体不仅是按区域分布，而且是分层的，不同的社会群体占据着不同的位置和资源。与区域划分论不同，有学者提出政策应以社会阶层为划分标准，因为低社会阶层是社会的弱势群体，是特别需要加分政策惠及到的。因此，少数民族高考加分政策应当向低社会阶层倾斜。正如社会学家塔尔科特·帕森斯的功能主义进化论作为社会分层的起源理论，他把分层的出现视为社会生活中“提高了的适应能力”的进化过程的关键因素，并认为这是一个巨大的成就以至于社会分层能够使社会的运行更加有效。少数民族高考加分政策旨在扩大少数民族接受高等教育的数量并培养少数民族专门人才。另外开展高等教育的场所，即大学不同于其他营利性社会组织。大学场域包容多元文化并且能够促使来自不同区域、拥有不同民族身份并有不同文化的青年汇聚在一起，共同生活学习，以此增进了解，进而消除隔阂。如果少数民族高考加分政策的划分标准细化到家庭经济状况和家庭状况处于较底层的学生，那么会不会给此类学生带来心理层面的困扰？特别是在学生处于接受高等教育的关键发展阶段，政策一旦演化为按照社会阶层划分，原本出发点是惠及处于弱势地位的受益者是否会转而影响学生的人际关系，最后导致学生作为社会人的属性被腐蚀，甚至被异化。接受高等教育的这一关键阶段，政策的最大程度的惠及受益者能否发挥利大于弊的作用，具体执行措施还有很长的一段时间去探索。

从制度设计的角度来看，少数民族高考加分政策不再是统一按照民族成份下的话语分支，它本身就等同于全民受惠、部分帮扶，逐渐淡化按民族加分的痕迹，真正做到集体平等。从制度语境上看，政策阶层划分论把加分依据由民族成份转移到了阶层上，中和了政策肯定论与政策歧视论。尽管话语制度主义认为缺失权利支持的行动者也能够有一定的话语权，并且各方行动者在制度变迁中的动力各有不同，影响或阻碍着制度变迁。纵观历史，制度变迁的讨论从以民族身份为标准逐步演化为以区域、社会阶层为依据的话语。由此可见，无论是有关政策的支持意见抑或是反对意见，均来自行动者之间的交流互动，同时制约或推动着制度变迁。

三、少数民族高考加分政策的话语制度主义反思

首先，分析话语制度主义应理性看待支持联盟与反对联盟；其次，是明晰两方的主要分歧点，进而衡量并借助制度变革的动力；最后，则要通过积极寻求不同行动者之间的共识，更为符合公共观念的集体行动因而产生[14]200。纵观少数民族高考加分政策的制度变迁，洞悉支持联盟和反对联盟的分歧与共识，不仅能够呈现既有的少数民族高考加分政策变迁，也为未来政策的制定提供大有裨益的参考。少数民族高考加分政策变迁过程中，代表政府的顶层设计者与政策制定者、代表公众媒体的观念皆产生一定的影响。显而易见，我国政治民主化和教育稳固民心的价值观念日渐凸显，能够代表普通公众利益的行动者（公众、媒体以及专家）的话语权逐步得到提升。与此同时，因质疑加分的公平性而形成强大的反对联盟，是原有政策得以不断变革的积极因素。在少数民族高考加分的政策变迁过程中，中央政府的控制权在下放给地方政府的同时给予地方政府一定的灵活性，地方政府得以根据自身的特殊情况而响应中央的政策，而后通过提出并批判各种问题，媒体、普通公众和专家借助正面且积极的方式，大大提高了行动者参与政策变迁的可能。此类变化的历程与政策受益者有着密切相关的共生关系，政策的受益者主要是偏远地区的少数民族高考学生。

但是现实情况不尽如人意，例如屡屡发生权力寻租和民族身份资格造假的事件，由各种人为因素导致部分考生因此获得加分资格，社会公平和大众权益的底线被触动，媒体和公众才以各种话语表达对于加分的抵触心理。由于少数民族高考加分政策的分析涉及多种学科和领域，因此从政策分析本身看，它具有模糊性。然而，政策分析有一个性质却很明确，即政策制定人员根据已有经验或已有知识提出针对未来的政策方案，由于未来具有不确定性，因此政策方案能否解决政策问题也具有不确定性，可能会产生偏差。任何政策方案都包含着不确定性和危险性，它需要经过实践检验而不断调整是必然的趋势。

在反复的思考经验与实践过程之中，对于少数民族教育问题的关注，政府保证了公共讨论领域张弛有度的空间。媒体负责履行监督政府的义务并协助普通民众质询政府，政府为民众与媒体提供反馈问题的路径，政策讨论参与者获得政策文件，并且知悉政策相关信息后，就可以进行互动与交流，再加上政府提供的研讨会与听证会等多种形式，利于政策讨论参与者提出反对意见。这一系列剧烈变化可以支持在讨论的基础上寻求不同利益群体的共识，也有助于集中处理反对意见，这样对有关政策内容的理解将越来越全面，这不仅有助于更好地解决政策问题，促进社会良性发展，而且还能够推动人类知识的积累与增长。从大局着眼，更具合法性与人性化的政策才能够出现。代表公众意见的专家对于少数民族高考加分的意见、民众向代表政府的政策制定者反馈加分问题和媒体对于政府行为的质疑，营造了公共政策的双向交流空间。少数民族身份造假事件屡禁不止，引发社会各界重新反思教育公平问题。虽然作为制定政策方的政府、受益方的少数民族考生和其他政策支持者仍坚持高考加分所具有的积极意义，但从维护各民族共同利益、教育公平与正义的宏观格局出发，需要不断变革政策以至于不断完善少数民族高考加分政策，为政府在民族身份审核、偏远地区教育事业节约不必要的开支。我国当前对于少数民族的教育问题格外重视，逐步调控加分分值并非忽视少数民族的积极贡献，而是要将政策深入人心，注重听取各方意见，而不是单凭极端个例出现而变革加分政策，因而才能够缓解利益冲突并合理化解决各方利益相关者的矛盾。

四、少数民族高考加分政策的路径建构

教育具有促进社会和个体发展的功能。少数民族学生通过相对公平的高考能够改变命运，达到自我价值实现，从而为民族地区的政治、经济和文化的发展注入活力。社会的发展需求公平和自由，绝对公平和绝对自由是无法达到的，因此需要政策的扶持和保障。近年来，少数民族高考加分政策在执行中出现了一些弊端，助长了功利受益者的侥幸心理和惰性心理，一方面学生在努力获得优质高等教育机会的同时，忽视了学习过程中学业成就的获得；另一方面为取得加分而产生一系列的功利行为，本就和合作与竞争精神相悖[15]84。因此，在当下民族身份审核、各地尚不完善以及各地民族分布背景不一的情况下，稍稍调整少数民族高考加分政策是客观现实的必然要求。通过思考少数民族高考加分政策的话语制度主义，对于政策的合法化考量与制定也提供了至关重要的借鉴。

（一）以促进各民族共同繁荣发展为原则建构政策，发挥以人为本的正向功能

少数民族高考加分政策应以促进各民族共同繁荣发展为原则的上位目标、发挥以人为本的正向功能建构政策。加分对于少数民族学生而言不仅是民族身份上的关怀，更是激励他们为本民族发展建言献策的动力机制，然而现实中少数民族学生高考加分某种角度上会出现尴尬局面。这样一来有关加分政策的四重话语分析需要政策制定者的重视和考量，以此为据重新反思制度设计、制度选择、制度语境以及制度变迁四个环节中能够调控的因素。少数民族高考加分政策变迁过程中逐步强调激励机制，目的在于缩短少数民族与非少数民族考生的差距，最终到达真正意义上的教育平等，淡化加分制的痕迹，从而缓和社会矛盾、促进民族地区长治久安。这就要求政策制定者重新审视关于加分政策的制定初衷，应深化以人为本的价值理念，一方面需要促进少数民族与非少数民族学生的交流与对话，提升学生对自身努力的认可，减弱对加分的政策依赖，进而通过整合优质师资正向激励学生良性发展；另一方面，政策制定者也要下足功夫合理控制举措的路径依赖，尽可能避免学生片面追求升学成功并功利地强化考试技能的尴尬局面。最后，借助法律的强制力来实现以人为本，协调利益与资源等的不均衡，实现各民族共同繁荣发展的大好局面。

（二）以营造多方行动者之间的公共能量场为导向，巩固政策的刚性力量

在法律的有效保障下，通过营造源头多元化的公共能量场，观念和话语能够自由流动，能够巩固政策的刚性力量。政策的刚性力量既要有法律作为保障，同时需要公众话语和观念的支持与理解。由于政策制定的行动者与利益相关者之间的信息不对称，以至于公共能量场中充斥着“政策肯定论”“政策歧视论”“政策区域划分论”“政策社会阶层划分论”的话语。

政策制定者和顶层设计者能够合理借鉴有效观点并保留存疑态度，这样共识性政策就能顺利运作并取得积极效果，但前提是促进政策各类话语的沟通。虽然少数民族高考加分政策经历了不同阶段的变迁，但是实际上是由于初始制定和改革过程回应了反对联盟，最终加分政策因逐步调控得以化解冲突。这一历程说明了多元主体的话语充分表达和被采纳对于政策制定的重要性:通过营造公共能量场，智库以及普通公众的意见可以充分表达，并且能够为政府提供可供替代或可执行的观点；借助公共能量场采纳普通公众、媒体和专家的观点，使得多种观点众说纷纭，这样可以促进多方深化了解，以此减少分歧。虽然政府在少数民族加分政策制定过程中居于主导地位，但不妨碍政府通过营造多方行动者之间的公共能量场，吸收各方意见，为少数民族高考加分政策的变迁和改革提供意见反馈并充分发挥正常的刚性力量。

（三）以反思制度设计、制度选择、制度语境以及制度变迁的过程为要务，强化制度与现实情况不断协调的内生力

政策制定者在行动过程中应以反思制度设计、制度选择、制度语境以及制度变迁为要务，制度绝非一成不变，强化制度与不断变化着的现实情况相协调的内生力无疑是重中之重。高考加分这类优惠性政策的制定经历了基于事实与价值的博弈、实践与经验的反思、理性与感性的融合以及传统与现代的转换，制度的内生力在与现实情况不断协调而得以强化，并不断演化成适应客观需要的制度内容。决策者应当顺应时代发展变化，结合经济发展和公众的认知水平，及时对政策进行话语解释，适时地调整政策，在必要的情况下转变表现形式，以期促进民族间的交融，共同为民族地区提供支持。

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