律师参与基层治理的“恩施样本”

本刊记者/张慧超 见习记者/邵贞溪 通讯员/张 峋 杨应姣

村法律顾问进村开展法律咨询活动

2013年，党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的战略性命题。2014年，党的十八届四中全会进一步提出“全面推进依法治国”的基本方略。然而，在中国传统的乡土社会，如何找到一条让法治落地的有效路径，走好法治服务的“最后一公里”，成为各级政府面临的一大课题。

湖北省恩施州从区域特点与实际出发，着重于治理方式的转变，探索出了以“寓法于治、法治落地”为核心的地方改革新样本。其改革的核心思路是通过律师的参与、推动更多懂法的人参与到社会治理中来，将法治理念融入政府改革与基层治理之中，提升了基层治理能力与水平，山区治理面貌焕然一新。

现实倒逼基层治理法治化转型

改革之初，从恩施州政府所面临的问题和基层治理实践来看，有三个方面的困境制约了基层治理现代化的实现。

突破特殊社会基础之需。位于武陵山区的恩施土家族苗族自治州，经济发展相对落后，从人口结构看，土家族、苗族等少数民族人口占总人口的52.76%。长久以来，历史上“因俗而治”，“土司制度”、山民意识及地域等因素影响，人民群众缺乏法治的历史基因与行为习惯，老百姓“信访不信法、信长官不信法官”问题突出。

适应社会转型之需。在市场经济的大背景下，恩施的基层社会逐步由封闭转向开放，民众对利益的诉求呈现出一种自我强化的趋势，尤其随着城镇化进程的加快，农村土地纠纷、征地拆迁、劳动就业、家庭赡养等矛盾日益凸显，亟需建立起畅通的利益表达机制和利益冲突解决机制，以此来缓解日益突出的利益矛盾和冲突。

基层有效治理之需。在城镇化和市场化的大背景下，基层治理的环境发生了深刻变化，而治理环境的变化势必需要新的治理方式与之相适应。2013年改革之前，恩施州在基层治理中面临的突出问题是矛盾纠纷问题频发，上访问题“居高不下”。

基于上述困境现实原因，为促进基层有效治理，亟需突破传统的治理思维和方式，在政府和农民之间搭建一个良好有序的治理平台。对于政府而言，亟需通过法治来规制权力、规范行为，将政府的治理纳入法治轨道；对于农民而言，也亟需被引导自觉学法、守法、用法。只有这样，才能最终实现基层的有序、有效治理。

恩施市三岔乡法律顾问团成员、湖北夷水律师事务所袁作禧律师进村入户开展法治宣传

律师进村实现法治战略有效落地

美国著名法学家庞德说：“衡量一个国家法制是否健全，不是看它颁布了多少法律条文，而是这些法律是否深入民众的内心，并为他们所接受。”对于山大、村散、人稀的恩施州而言，若想法律被农民所接受，首先要解决农民“用法难”问题。但碍于地理环境、经济条件、法律资源匮乏等诸多限制，想要真正实现法治落地，恩施州政府面临着极大的限制和约束。

恩施州从自身工作着手，寻求司法领域的改革创新，经过反复研讨和沟通，决定以“普遍建立法律顾问制度”为着力点，促进法治战略的实施。

针对“上访居高不下”的问题，2013年6月，在湖北省司法厅和省律师协会的大力支持下，恩施州聘请武汉市的15名律师组建律师顾问团，开展涉诉涉法信访化解“百案攻坚”行动。

2013年9月，恩施州以龙凤镇为试点，率先开展律师参与涉法涉诉信访工作。聘请法律顾问在村里设立“法律诊所”，安排律师定时到村里为群众宣传法律知识、提供法律咨询。律师进村后，很多矛盾化解在一线，同时参与调处一些信访难题，对难以立即处理的，则引入司法程序，在引导群众依法维权的同时，推动政府依法行政，促进了基层治理法治化。

2014年4月，恩施州在全州启动“普遍推进建立法律顾问制度”工作，经过3年的努力，全州88个乡镇党委政府、2460个村（社区）聘请了律师顾问团，覆盖率达100%，法治改革实践取得良好效果，有效地解决了基层诸多矛盾纠纷和信访问题。

信访回归法治化轨道

“法院判决政府败诉，镇长也向我道歉，你说，我还有啥不满意的？”税明颇笑着说。

深秋时节，巴东县茶子店镇校场坝村村民税明颇，一有空就到“花岩坡”上转转，望着眼前的庄稼地，满脸喜悦地盘算着收成。

这是一块“失而复得”的土地。20世纪90年代初，茶子店镇政府改造“花岩坡”时，没有按照法定程序收回税明颇承包的这块荒地，也没有注销他的自留山证。后来村里发展集体经济，没有经过任何程序就将这块地承包给了乡镇企业，税明颇心里气不过，卷起铺盖去上访。

2014年夏天，律师顾问团进村，税明颇抱着试试看的态度找到律师，律师帮他理清了事情的来龙去脉后，在律师的指导和帮助下，他一纸诉状将镇政府告上法庭。不出一个月，法院就判决撤销政府收回税明颇自留地的行政决定。

恩施州司法局党组书记、局长万雪峰介绍说，近年来，恩施州各级政府运用法治手段解决问题的越来越多，敢“告政府”的村民也越来越多，越级上访的群众越来越少了。

恩施州通过统一购买的形式聘请律师顾问团，将冲突纠纷交给律师解决，从根本上解决了基层的纠纷和信访难题，摆脱了以往“强力维稳”和“花钱买平安”的传统做法。对于涉法涉诉的纠纷和信访问题，恩施各地引导农民通过打官司解决，并由政府垫付案件代理费，为其解决后顾之忧。通过引导农民“告政府”，恩施州开创了“农民免费打官司”的创举，将政府和民众的行为都纳入法治轨道中来，不仅有效解决了基层信访难题，而且极大地增强了农民对法律的信任。

“以前村里扯皮的多，动不动就上访，村里想搞个发展都不行。现在不同了，老百姓的观念转变了，支持村里的发展，为了大家的利益不计较个人得失。”龚家垭村党支部书记龚伦德说，龚家垭村修建环形公路占了多家农户的山田，没有一户因为修公路扯皮上访。石龙村村民也感慨说：“有上访的时间，还不如多种点橘子卖啊！”

村民观看法律顾问公示栏

将法治基因植入乡村治理

为了进一步强化基层的法治建设与服务，恩施州开始将法律顾问延伸至乡村和社区，提出“律师进村、法律便民”的实践思路。在这一思路指导下，各个县市、乡镇和村居开始探索“律师进村”的不同形式，以律师顾问创建为重点，为基层民众提供法治服务。在法治建设过程中，恩施州找到了有力抓手，促进了改革的稳步推进。

通过实施“律师进村，法律便民”活动，将法律服务变为一种公共产品和公共服务提供给村庄和农民。农民可以享受全天候、全方位的免费法律服务，在这一举措的激励下，农民的用法积极性不断得到提高。

除了通过法律途径解决问题，恩施州还借助律师顾问，不断开展和创新基层普法形式，通过从农民的实际需求出发，从解决农民实际问题着手，开展了形式多样的普法宣传活动，积极引领农民学法，并不断提升普法的针对性，为不同职业人群量身定制法制培训，满足农民多样化需求。

2014年，恩施市屯堡乡就专门为全乡5000多名驾驶员开展了题为“交通安全”的法律讲课。与以往千篇一律的培训不同，律师更注意将生涩难懂的“法律语言”转换成通俗易懂的“农民语言”。“到什么山头唱什么歌，这样才会让农民觉得接地气。”屯堡乡党委书记吴秀忠说。据统计，自“律师进村”活动开始后，屯堡乡开展以交通安全为主题的培训30余次，全乡交通违规从2013年的7500余例下降到2015年1400余例，下降比例达81%，重大交通事故也同比下降。

为了打破山高路远的空间阻隔，恩施州运用“互联网+”的思维，通过QQ群、微信群、视频“面对面”等现代信息技术的应用，打造了县乡村三级法治服务平台，延伸了律师参与链条，使农民在家门口就可以享受到多元便捷的法治服务，扭转了过去农民用法成本高、费时长的难题。鹤峰县是恩施州最偏僻的地区，平均每个村庄覆盖范围13.2平方公里、每平方公里只有78人。鹤峰县的杜江律师曾这样描述一天的工作：“我们律所离邬阳乡最近的村49公里，距离中营乡最近的村30公里，下乡1天只能到乡镇，很难进村。”近年来，鹤峰县研发了“律师面对面”平台，在司法局法律援助中心成立公共法律服务中心，安排律师进驻中心“坐堂接诊”；在乡镇司法所设立公共法律服务工作站，组织安排律师顾问团参与窗口接待；在村（社区）成立公共法律服务工作室，按照“一台电脑、一台身份证读取器、一个网络摄像头、一个视频摄像头”的标准建设视频连线室，借助“律师面对面”平台与县公共法律服务中心、乡镇公共法律服务室构建起了横向到边、纵向到底的公共法律服务平台。

“通过律师进村开展法律便民服务，将法治要素植入基层治理和平常生活中，逐渐将法治观念和制度转换成人们的自觉行为，从而使法治深入人心。”恩施州司法局党组书记、局长万雪峰说。

律师解答咨询

以法规政律师“把脉”政府工作

法治建设作为相对专业的工作，如果仅仅依靠传统的政府主体和行政方法，很难有效地推进和开展。在实践中，恩施州一改传统政府大包大揽、行政命令的方式，转而发挥市场运行机制、律师参与机制和现代信息技术服务机制的作用，有力促进律师的深度参与。

在引导村民学法、用法的基础上，恩施州将法律顾问的作用进一步向政府延伸，通过普遍法律顾问制度的推行，让所有机关事业单位聘请律师顾问，促进政府依法行政，着力解决政府“依权决策、依威决策”等问题。

恩施州政府主动引入律师参与到基层治理，从制度上确立了律师的地位，使律师从“对手”转变为政府的“助手”。首先，聘请律师参与政府重大决策、政策文件、项目合同等内容的审查，邀请律师列席政府相关的决策会议，以此保障政府依法决策、科学决策；其次，在执法过程中充分听取律师顾问的意见，通过合作办公，让律师顾问为政府工作“把脉”，切实促进政府依法行政；最后，在选拔任用干部时，更加注重了对法律素养和依法办事能力的考察。通过一系列措施的实施，各级政府形成了尊重法律、依法决策、依法办事、依法行政的新局面。2013年底，恩施市政府律师顾问鲁诚就对政府的一项违规政策进行了及时纠偏，建议废止了与国家《公务员法》相违背的市公务员离岗创业政策决议。

律师参与基层治理具有重要现实意义，一方面，法治与政府治理相结合。通过政府带头依法行政、遵法守法，为其他社会主体守法、用法提供示范，让法治权威得以树立；另一方面，法治与乡村治理相结合，将法治基因植入乡村治理，使法治得以焕发生机。此外，恩施州还创新法治与村民自治相结合的方式，通过建立村级重大决策律师到场机制，让法治成为村级科学决策、依法决策的重要保障，筑牢了乡村治理的“法治根基”，不仅有效提升了乡村治理的能力和水平，也使得法治在乡村生根。恩施的改革实践，创新了基层治理的方式方法，对于实现基层的有序治理和良性治理意义重大。

作为恩施州“律师进村”措施的具体践行者，湖北省中和信律师事务所律师曹亦农感触颇多，“这种理念上贯彻法治思想、依法解决所有问题的行为模式，是治理能力现代化的重要实践，恩施做了一次中央政策落地的实践，就是依法治国在恩施的具体实践。”

从2013年试点律师参与涉法涉诉案件，到2014年启动“普遍建立法律顾问制度”，到2015年法律顾问全覆盖，到2016年“律师进村、法律便民”提档升级，再到2017年“律师三进”的持续深化，恩施州律师参与基层治理机制不仅让最广大的老百姓零距离地感受到法律的存在，提升了百姓知法、懂法、信法、守法意识，也为基层的干部搭建了一个零距离平台，提高了他们知法用法的意识，提升了在法律的框架内化解基层矛盾、维护基层稳定的能力。恩施州律师参与基层治理的生动实践，不仅切实解决了本地难题，而且为国家治理现代化和法治化提供了丰富的经验。