由海事管理机构指令开展的清污行动的法律性质分析及建议

廖兵兵 张晶

【摘 要】 海事管理机构指令清污单位开展清污行动的性质，关系到海事管理机构能否正常履行职责和维护清污单位的正当权益。通过案例分析海事管理机构、清污单位和污染责任方三方关系，得出结论：海事管理机构指令开展清污行为是行政代履行行为，追偿费用适格的诉讼主体是海事管理机构而非清污单位。对海事管理机构对清污单位的监管和履行程序提出建议，以期更好地完成清污工作，维护各方利益。

【关键词】 海事管理机构；油污事故；清污费用；行政代履行

0 引 言

船舶油污事故发生后，在责任方不能及时开展清污或不具备清污能力或情况紧急需要立即清除油污的，海事管理机构将依法指令第三方开展清污工作，而由此产生的清污费用的支付方式会产生分歧，各海事法院由于掌握的尺度不一，审理结果不尽相同。审判结果的不同将导致清污单位无所适从，也将给海事管理机构开展清污工作带来困惑。本文介绍相关案例，对海事管理机构指令开展清污的情形下各方关系进行分析，并提出解决问题的建议。

1 相关案例

案例1 广州海事法院（2002）广海法初字第106号

2002年3月，深圳市海隆实业有限公司诉溢油船责任主体案中，原告应深圳海事局要求参与沉船海上清污工作。广州海事法院审理认为原告清污防控的行为构成无因管理，判决支持其合理诉求。

案例2 厦门海事法院（2013）厦海法事初字第55号

2010年11月27日，“厦港拖3”轮与“千和12”轮在厦门市东渡海天码头发生碰撞，“千和12”轮约5 m3污油泄漏，造成海沧街道鳌冠村附近海域污染。厦门市海沧区人民政府依法责令厦门海沧城建集团有限公司开展岸滩油污清理工作，因此产生77.73万元清污费用。厦门海沧城建集团有限公司就清污费用提起民事诉讼后被厦门海事法院以主体不适格的理由驳回。后厦门市海沧区人民政府以行政委托人身份向责任方提起了诉讼，厦门海事法院判决支持了厦门市海沧区人民政府44万余元的诉讼请求。

案例3 宁波海事法院（2015）甬海法商初字第449号

2013年3月19日凌晨，“佛罗里达”轮与“舟山”轮在长江口灯船东北约124 n mile处发生碰撞，“佛罗里达”轮燃油泄漏。受舟山海事局指派，舟山海安溢油应急处理有限公司开展了相关清污应急处置工作。该公司向宁波海事法院提起民事诉讼，主张清污应急处置费80余万元。被告提出代履行的实施主体是行政机关的抗辩，但并未明确提出原告诉讼主体不适格。宁波海事法院在判决书中确认了原被告之间未就清污事宜签订合同，最后仅部分支持原告的诉讼请求。

案例4 湖北省高级人民法院（2018）鄂民终第664号

2016年7月23日，“中恒9”轮与“长荣门”轮在长江下游13号通航浮标附近发生碰撞后沉没溢油。事故发生后，宝山海事局指令上海晟敏立速服海上应急服务有限公司（原告）开展清污工作。湖北省高级人民法院终审认定：宝山海事局指令原告开展清污工作的行为符合行政强制行为中委托第三人代履行的情形；原告自始自终未与“中恒9”轮所属恒鼎公司签订合同，双方也不构成侵权法律关系或法律规定的其他情形，原告起诉恒鼎公司缺乏法律依据。

上述几个案例案情基本相同，都是污染事故发生后，因海事管理机构等行政机关指派第三方清污公司开展清污工作产生费用所引起的诉讼，但各海事法院审判结果不尽相同，归纳起来，有以下3种情形：（1）行政机关委托清污单位等第三方来实施行政代履行，法院认定行政机关是适格的诉讼主体，清污单位不是适格的诉讼主体；（2）行政机关委托清污单位等第三方来实施行政代履行，法院未对清污单位的诉讼主体身份提出质疑，清污单位是适格的诉讼主体；（3）法院认定清污单位与污染责任方构成无因管理。

2 各方关系辨析

之所以会出现以上不同判决结果，主要原因是各海事法院的法官对相关法律的理解不尽相同。因此，要明晰谁是适格的诉讼主体需要对海事管理机构、清污单位以及责任方三者之间的关系进行分析。

2.1 海事管理机构与责任方的关系

海事管理机构对污染损害处置负有监督管理职责，海事管理机构与污染责任方的关系是行政法律关系。《中华人民共和国海洋环境保护法》（以下简称《海环法》）第七十一条规定：“船舶发生海难事故，造成或者可能造成海洋环境重大污染损害的，国家海事行政主管部门有权强制采取避免或者减少污染损害的措施。”第九十条更是明确了责任方的污染赔偿责任，其第一款规定：“造成海洋环境污染损害的责任者，应当排除危害，并赔偿损失；完全由于第三者的故意或者过失，造成海洋环境污染损害的，由第三者排除危害，并承担赔偿责任。”其第二款还明确了提出损害赔偿请求的主体：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”

《海环法》作为行政法律，赋予海事管理机构实施海洋环境保护的行政权力。在船舶油污事故发生后，海事管理机构指派清污单位开展强制清污工作属于典型的行政行为，清污费用也是在强制清污行为的基础上产生的。

根据《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第五十条的规定：“行政机关依法作出要求当事人履行排除、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行”以及第五十二条的规定：“需要立即清除道路、河道、航道或者公共场所的遗洒物、障碍物或者污染物，当事人不能清除的，行政机关可以决定立即实施代履行；当事人不在场的，行政机关应当在事后立即通知当事人，并依法作出处理”，海事管理机构指派清污单位开展清除油污工作，符合上述规定中的行政机关委托第三人代履行的情形，因此海事管理機构与责任方之间是行政代履行的关系。

根据行政代履行的相关原理，行政代履行是义务人逾期不履行行政法义务，由他人代为履行可以达到相同目的，行政机关可以自己代为履行或者委托第三人代为履行，向义务人征收代履行费用的强制执行制度。行政代履行实施的前提是相对人不履行法定义务，主体是行政机关，具体实施一般委托第三方，这也是行政机关完成其所承担任务的一种有效途径。如在案例2中，厦门海事法院认为厦门市海沧区人民政府负有组织本行政辖区海滩和陆岸污染的预防和清除工作的职责，在实施行政代履行的过程中委托厦门城建集团具体实施清污工作，据此认定厦门市海沧区人民政府诉讼主体适格。

2.2 海事管理机构与清污单位之间的关系

海事管理机构与清污单位之间的关系是基于行政合同产生的委托关系。这里的委托并非行政法理论上的行政委托。行政委托是行政机关在其职权职责范围内依法将其行政职权或行政事项委托给有关行政机关、社会组织或者个人，受委托者以委托机关的名义实施管理行为和行使职权，并由委托机关承担法律责任。清污单位作为企业并不在受委托组织的范围之列。行政委托要求行政机关将行政权力委托受托人行使，清污单位并非在行使海事管理机构的行政权力，而只是在完成海事管理机构的所委托的事项。

行政合同是指行政机关为达到维护与增进公共利益，实现行政管理目标之目的，与相对人经协商一致达成的协议。对于行政机关违反行政合同的行为，相对人可以通过行政诉讼的方式寻求救济。因此，清污费用只涉及清污单位与海事管理机构双方，与污染责任方并无直接联系。

2.3 清污单位与责任方的关系

受指令开展清污工作的清污单位与责任方并无债权、债务直接关系。债务、债权关系的产生主要有以下原因：合同关系、侵权损害、不当得利和无因管理等。以案例4为例：原告在开展清污过程中并未与“中恒9”轮取得联系，双方之间未签订清污协议，不存在合同关系；根据《侵权责任法》的规定，双方之间也不存在侵权关系；根据无因管理的构成要件，无因管理需要行为人主动实施，显然根据海事管理机构的指令开展的管理行为并不构成无因管理。因此，清污单位与责任方之间不存在债权、债务关系。

3 清污行为的法律性质及清污 费用解决方式

海事管理机构指令第三方开展清污的行为完全符合行政代履行的构成要件。综合前文对三者关系的论述，第三方清污单位与污染责任者并无直接的关系，而只与海事管理机构发生关系。因此，清污单位有权根据行政合同，要求海事管理机构支付清污费用。因清污费用纠纷而提起诉讼的，应由海事管理机构作为原告，而非第三方作为原告提起诉讼。因此，笔者完全赞同案例4中湖北省高院的观点。有人认为，在《行政强制法》颁布实施后，由海事管理机构作为原告提起民事诉讼已经不合适。但近年来由海事管理机构作为原告提起的民事诉讼尚不在少数，如2013年发生在上海的“达飞”轮碰撞造成污染事故一案中，洋山港海事局就以自己的名义向宁波海事法院提起民事诉讼，其主张也得到了法院的部分支持。宁波海事法院认为“并不能因原告的行政机关身份而否定其诉讼主体资格”，二审法院终审维持原判。事实上，我国的《海环法》第九十条已经确认了行政机关的民事诉讼主体资格。

除了以海事管理机构自己的名义提起民事诉讼外，对清污费用其他解决方式建议如下：

（1）代履行费用的事前征收或事后追缴。《行政强制法》第五十一条规定：“代履行的费用按照成本合理确定，由当事人承担。但是，法律另有规定的除外”，本条确定了代履行的费用由责任人承担的原则。我国法律并没有对代履行费用征收时间作出规定，从实际操作来看，一般存在事前征收和事后追缴两种方式。

事前征收，指在作出代履行决定前，对将要产生的代履行费用进行预估，并要求责任方缴纳。当预估数值与实际支出不一致时，则“多退少补”。这种方式可以顺利地完成行政代履行。若是委托第三方代履行，则可以提高第三方开展清污的积极性。

事后追缴，指在代履行实施完毕后再由行政机关向责任方追缴。事后追缴的优点是可以按实际支出向责任方追缴，不会产生多退少补的麻烦，但在责任方破产或不具备履行能力时将难以实现。如不能实现顺利追缴，将给清污单位带来巨大损失。在这种情形下，海事管理机构需要主动协调责任方支付费用。如仍不能顺利实现追缴的，则由海事管理机构根据《行政强制法》申请法院强制执行。因为若行政相对人拒绝支付，海事管理机构自身并不具备强制执行的资格，只能依法申请法院强制执行。

（2）海事管理机构在污染事故发生后应第一时间要求责任方与清污单位签订清污合同。如由于时间紧迫不能立刻签订的，可以要求责任方出具书面委托书，委托清污单位先行开展清污工作，详细的清污合同可以在事后补签。这种方式既可以避免海事管理机构在指令清污过程中的尴尬处境，又可以在责任方不愿支付相关费用的情况下，使清污单位可依据清污合同直接起诉。

（3）清污单位无法向船舶油污损害赔偿基金（简称基金）索赔。根据《船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法》，基金理赔的四种适用情形并不包括因法院认定清污单位诉讼主体不适格导致索赔不能的情形。即使基金理赔中心考虑到清污单位的利益适用了这种情形，所拥有的代位求偿权也无法正常行使，因为法院认定清污单位不具备诉讼主体资格后，即使基金理赔中心取得代位权后也同样不具备诉讼主体资格，这将损害基金的利益。因此，清污单位在法院认定不具备诉讼主体资格后向基金索赔并不可行。

4 对海事管理机构的建议

4.1 海事管理机构对清污单位的监督

《行政强制法》未对代履行费用的核算进行规定。代履行的费用主要为清污工作所产生的费用，而目前国内并无清污费用核算的统一标准，导致清污费用的索赔存在标准虚高的情形，这也为法院的审理带来了困扰。根据《中华人民共和国海事行政强制实施程序规定》（以下简称《行政强制程序》）的要求，海事管理机构应在《海事行政强制代履行决定书》中注明海事行政代履行的预算费用。由于目前国内并无统一的清污费用标准，这笔费用往往是一个预估值，因此行政代履行的预算费用很难准确估算，实际操作中会填成“据实核算”。出现这种情况的原因，主要还是《行政强制法》的制定更多考虑陆上因素，而对于海上发生的行政代履行行为“水土不服”。

清污单位为了追求经济利益往往过分夸大实际使用的人力、物力和财力，这就要求海事管理机构在指派清污单位开展清污时，应对清污单位清污力量的出动情况进行监督，如要求清污单位每日反馈确认清污行动报表，对每日清污力量的出动情况进行抽查核实等等，通过这种方式，在保证清污效果的同时维护当事人的利益。

4.2 行政强制代履行的程序问题

根据《行政强制程序》，海事管理机构决定实施海事行政强制代履行的，应制作《海事行政强制代履行决定书》并送达当事人。由于海事管理机构与污染责任方的关系是行政法律关系，如果行政相对人即污染责任方对于海事管理机构委托清污单位的强制代履行决定存在异议，可以提起行政诉讼。如果海事管理机构未按照要求制作并送达《海事行政强制代履行决定书》，海事管理机构可能面临败诉风险，海事行政强制代履行决定可能被认为无效，在申请法院强制执行时也难以得到法院的支持。在海事行政强制代履行被认为无效的情况下，代履行所产生的费用将不会被行政相对方认可，也得不到法院支持，一方面将损害海事管理机构的权威及执法为民的形象，另一方面将使代履行第三方遭受巨大的经济损失。

在当前依法治国的大背景下，政府机关应依法行政。因此，建议海事管理机构严格按照《行政强制程序》的要求，在相应的时间节点制作并送达相关文书，避免出现程序瑕疵。

5 结 语

海事管理机构指令开展清污行为是一种实施行政强制代履行的行为。在发生重大污染事故后，根据相关法律的规定，海事管理机构有采取相应措施的权力；清污单位在接到海事管理机构的指令后必须开展清污工作。海事管理机构应主动作为，协调油污责任方履行自身义务，在协调无果的情况下，应以自己名义提起诉讼，以维护清污单位的正当利益。

参考文献：

[1] 王威.中国强制清污费用的法律性质探析[J].广西民族大学学报（哲学社会科学版），2013（6）：153-156.

[2] 郭文杰.关于海事行政強制执行中代履行费用问题的探讨[J].中国海事，2016（10）：23-26.