时间空间维度下的“项目进村”

郑竹沁

引言

中国从改革开放以来，经历了翻天覆地的变化，这种变化正是基于中国国家治理体制的转变。学界把中国发展的原因和长效机制，以及中国政治运作的模式作为研究的重点。在这种背景下，从总体性控制到技术治理的转变，从单位制到项目制的转变，吸引了学者们的注意。作为一种国家治理体制的项目制也已成为当前基层政府和农村社会公共服务供给的一种重要手段和方式。项目制在基层治理中发挥着重要作用，在财政分配之外，项目制更多的是一种社会治理方式，反映的是主体结构性互动。这在當前学者们研究中有着明显的体现。如何更好地运用项目制，使村内项目能够满足多方面的需求，这是任何一种机制存在要考虑的首要问题。由此，除了要考虑行为主体和具体流程，还需要考察客观环境，也就是村庄资源和潜力，同时还要考虑时间和政策的影响。

项目制是一个“方兴未艾的研究领域”，近几年成为学界热议的焦点，短时间内积累了丰富的成果。当前对于项目制的研究交汇着政治学、社会学和公共管理等学科知识，重点聚焦于乡村治理，采用实证研究的方法，以具体个案为研究对象，分析其中行为主体的行动逻辑和具体的运作过程，分析其最终的影响。关于项目制的系统研究开始于2011年。已有的研究都是从定义项目制开始。有的学者认为项目制是一种新的“国家治理体制”，是继单位制之后的又一种“中国社会和治理的关键机制”。“项目制不仅是一种体制，也是一种能够使体制积极运转起来的机制；同时，它更是一种思维模式，决定着国家、社会集团乃至具体的个人如何构建决策和行动的战略和策略”。有的学者认为项目制是一种财政分配制度，“项目制是指政府运作的一种特定形式，即在财政体制的常规分配渠道和规模之外，按照中央政府意图，自上而下以专项化资金方式进行资源配置的制度安排。”有的学者从社会学角度的考察“项目进村”，提出“国家部门的发包机制，地方政府的打包机制和村庄的抓包机制”的“分级治理”，认为“项目制为分级治理逻辑的汇合搭建了一个制度平台”。相较于“分级治理”，有的学者提出了“分级处理”，就是指“在项目实施过程中，矛盾调处过程根据项目所属层级的不同而有所差异，在商议即基层政府的项目实施过程中，矛盾的化解方式最终还是指向引入项目的那一级基层政府（组织）进一步的利益让渡或资源引入”。也有的学者考察项目制的具体实践，有的关注乡村治理结构的重新塑造，有的关注村庄自主性，还有的关注农民负担状况等等。有的学者聚焦于项目制中的行为主体，以个案分析对象，分析项目主体之间的互动关系。如有的学者以东北特拉河镇的调查对象，讨论项目制下政府与农民的“共事行为”。有的学者考察国家妇女小额贷款项目的演变，发现政府间权责关系的转变，得出“项目制运作不仅听过了从上至下的控制渠道，也同时增生了由下至上的反控手段。”

当前研究侧重于项目制的具体过程和行动主体，而忽视了项目制的客观条件——时间和空间。本课题认为，不论项目制是何种运行机制，它必须考虑客观环境，做到因地制宜和因时制宜。由此，本课题围绕项目进村，致力于探讨时间和空间对于村内项目完成的影响和作用，从而为项目进村的顺利完成提供理论支持，并进一步明确项目制完善的方向和重点，具有十分重要的实践和理论意义。

1 项目如何进村：三种不同路径

本文的主要研究对象是W市的S村。案例来源于该村的具体实际。S村位于W市R镇的主城区，地理位置优越，交通便利，镇内主干道和进城公路穿村而过，同时，工业发达，外来务工人员较多。对于S村来说，近几年正处于发展转型的最好时机。这主要是源于浙江省三改一拆的大政策。在三改一拆的背景下，R镇把S村作为此项工作的重点。R镇三改一拆的“第一枪”就是在S村。除此之外，S村的集体经济相对强大，村民生活普遍富裕，但仍有很大提升空间。在这种情况下，S村村两委和村民代表们急切希望改善村庄面貌，满足村民不断提升的需求。因而，借助三改一拆和五水共治等大政策，加上镇政府的支持，村两委希冀在经济发展和民生改善等两方面进行提升。这样，S村提出了几项重点突破项目：副食品市场的搬入、村庄立改套项目和拆后利用标准厂房建设。这三项工作并不是一下子同时被提起的，而是在不同时间被提起的。但是，三个项目的难易程度和推进效果却各不相同，在这其中，时间是最好的标尺，用以评价各个项目。因此，接下来三个项目进行评价和分析。按照时间先后顺序，最早被提出来的是村庄立改套项目，然后是拆后利用标准厂房建设，最后一个是副食品市场的迁入。

1.1 快马加鞭：副食品市场

副食品市场对于S村来说是一个外来之物。原本村内并没有这个计划。副食品市场最早属于R镇工商所和R村，位于R镇另一个地方。因为原有的副食品市场位置已经被规划成为一幢新的综合型商住楼，所以副食品市场需要一个临时过渡的场地。S村与R村毗邻，区位优势同样不错，再加上工商所在两村村两委之间的协调，最终选定在S村设立一个临时安置点。三方协商好搬迁和引入的大方向之后，下一步的选址和具体合同也被搬到台面。这个时候是16年的3月份。在选址上，双方经过多次协商，最终选定了S村老年协会的北面。这个位置原本是一个厂房，在三改一拆的时候被拆除，只剩下一片空地。同时，这块地部分属于R村。但是，由于老年协会的存在，原本一整块长方形的土地被割去了一角。再加上老年协会这幢二层楼房证件齐全，如果被拆，就不可能重新再建。因此，一开始协商的时候，三方就决定保留这幢楼，在其周围建立一个新的框架结构的临时市场。但是，经过设计公司的现场查看，框架结构的临时市场搭建需要在老年协会墙脚打桩，势必会影响老年协会房子的安全性。三方经过再次协商，S村同意拆除老年协会，但是R村需要支付一定的赔偿。同时，三方协商决定了各自的持股比例，以及未来的收益分配。到这时，已经到了16年的8月份。按照原来计划，副食品市场的临时安置需要年底完成，留给各方的时间仍然充裕。但是，三改一拆的任务指标使得该项目又被加快进程。这是因为，每月镇里都有考核指标，旧的副食品市场的拆除能够被算进10月份的考核指标，因此，新的副食品市场就必须尽快开工，在10月份之前完工，实现商户的搬迁，旧市场的拆除。在这种情况下，临时副食品市场的招标工作很快进行，工程队很快进入现场施工。就这样“快马加鞭”，副食品市场在10月底完成了施工，并且在11月份正式投入使用。

1.2 拖拖拉拉：村庄“立改套”项目

村庄立改套项目是S村的一个大事，但迟迟不见动静。这个项目最早是在2008年被提出来的，那时候村两委刚好换届，新的村支书和村长将农民建房问题提到重要地位，考虑到村内的区位条件和未来发展，决定在村南面、临河位置进行立改套项目。立改套主要指的是改排屋为商品房，这样既能够集约土地使用，又能在满足村民建房需求的同时，通过商业开发，壮大村庄集体经济。

这个计划从提出就进行实施。第一步就是获得村民支持，尤其是该区块内村民的支持。在村两委和村民代表进行动员的时候，村民们大多认同村庄的规划，也支持村庄的立改套项目。但是在最后征地环节，却有村民不同意。经过多次协商无效，土地征收一直没有实施。但同时，立改套项目的前期手续并没有停下，从选址到立项，水保等环节，村长负责手续办理。随着时间的推移，立改套项目仍然停留在图纸上，村民们对于建房需求不断提升，特别是建设区块的村民，出现很大的反响。这是因为，该区块内的村民的土地被村内征收，用于别的小队的农民建房，自己却还住在老的房子内，从整体上看，这个区块老房子众多，新房子却没有多少。村民的建房需求很高，如果立改套进行不了，改为排屋建设，就能解决很多问题。但是，到了今年，镇里将S村的立改套项目作为重点工作写进了政府工作报告，这项目不仅是村内事物，镇里也给予了很高的关注。因此，村两委开村民代表大会的时候，次次把立改套项目向村民代表强调。

1.3 顺应大势：工业园区改建

S村地理位置优越，交通便利，人口密集，这样的条件造就了S村的工业集聚。S村的工业园区总占地面积约有45亩。园区分为南北两块，园内以机械加工、家具厂、水产等为主，总共有260多家不同规模的企业。在三改一拆政策出来之前，工业园区“热火朝天”，一直是R镇重要的工业集聚区。但是，随着三改一拆政策的推进，S村工业园区内的厂房被定为违章建筑，需要整片拆除。在2013年至今，工业园区北片已经被拆完，剩下一片空地。南面也计划待拆。因为早先的土地都是村庄租给企业家，企业家自行修建厂房，然后交给村里一定的租金。既没有房产证，也没有土地证。因此，这些厂房难逃被拆的命运。这既是企业家的损失，也是村集体经济的损失。刚好在2014年，市政府出台拆后利用的支持政策，允许村内申请将拆后土地进行重新建设。村两委两委班子决定对拆后土地进行重新利用，通过新建标准厂房，招商引資，实现转型升级和长期收益。标准厂房的建设经过村两委和村民代表大会的商议，很快就获得通过，决定由村内自己投资，建成后出租给企业，收取租金。S村标准厂房建设项目推进的很不算顺利，主要是有间厂房迟迟不肯拆除，一直拖着。项目办理手续被卡在现场勘察这一步，直到最近，由镇里出面进行协调，最终拆除了厂房，各项手续也能继续办理。

2 结论与思考

由S村的三个实践项目，可以看出，一个项目是否能够推动，除了看主导者和本身项目的难易之外，还需要考虑到项目的时间限制和空间约束。

首先，时间对项目有双重作用，既可以推动项目进展，也可能阻碍项目。这里的时间并不单指具体的时间顺序，还包括项目主导者对于时间的掌控程度，也就是说，项目主导者能否在规定的时间内完成各项工作。最好的证明就是拆后利用标准厂房建设。S村在2014年就提出了拆后利用的计划，上报市政府后得到批复同意，虽然到了现在仍没有动工，最起码得到了这个机会，而市政府在2015年就严格了拆后土地的利用，提高了申请标准。因而，时间对于政策来说，具有很强的制约。只有第一时间把握政策，才能实现最优目标。

其次，空间为项目的开展提供了基础，同时，空间也可以因项目而变化。村内建设的每项工作，都需要一定的场地，如果没有合适的场地，那么再好的项目也没有机会开展。特别是对于S村来说，各个项目的开展都受到一个相同因素的影响，那就是三改一拆政策。三改一拆最重要的一个目的就是拆出空间，转型升级。S村正是这个宗旨的积极实践者。从这三个项目中，三改一拆在S村推进，将村内的违章建筑拆除，留出了大量的空地，这样给了S村未来规划的巨大空间和想象力。在这种情况下，S村改变以往局限于眼前的发展规划，通过统一经营的方式，建立标准厂房，然后出租，获得了经济发展的主动权，同时也更好的满足村民的需求。为以后改善民生打下了基础。同时，空间也不是固定不变的，如果一个项目有更高的要求，那么村内也会为其提供更好的空间支持。如同副食品市场的建设，S村为了长远考虑，拆掉了老年协会，但同时获得了更多的实惠。

最后，在某个时间节点上，可以突破空间限制，创造空间来进行项目。这个考虑了项目的偶发性。这是因为，并不是所有的项目都是计划好的，有些想法是临时提出来额，必须在短时间内就做出判断，如果不能果断决定，那么很可能错失良机。如果遇到这种机会，即使没有很好的空间支持，也可以通过周转调节，创造一定的空间来进行项目。

对于S村来说，时间和空间为村内项目带来了巨大的发展前景，壮大村庄集体经济和改善民生有了现实的路径。但是，时间和空间也给项目建设带来了限制，如果没能抓住机会，迅速推进，项目可能又成为制约村庄发展的羁绊。因而，强调时间——空间这以框架，更多的是为了促进项目进村的更好实现，使各方不要忽视这两方面的影响，以项目为中心，做好各方面的努力。

作者单位：浙江省浙江师范大学法政学院政治学理论专业16级硕士研究生