美国高等教育绩效拨款政策研究

杨婕

摘要：上世纪70年代，在新管理主义思潮的挟持下，美国州政府开始对其高等教育实行绩效拨款政策。美国第一个采纳绩效拨款政策的是田纳西州，其最初的绩效拨款政策是以学术权力为运行逻辑；2010年，改革后的绩效拨款政策主要以行政权力为运行逻辑。在田纳西州的引领下，形式各异的绩效拨款政策在很多州得以实行，不过该政策也遭到了很多人士特别是高等教育界人士的普遍反对。没有证据显示绩效拨款政策有利于教育质量的提高，相反，还出现了许多负面的不可预测的后果。

关键词：绩效拨款政策；美国高等教育；田纳西州

一、大学和国家关系的流变

大学与政府的关系一直是高等教育学的基本理论问题。在中世纪，罗马教会以国家的名义管理大学。大学作为学者行会享有相当大的学术自治权。

1810年现代大学之母柏林大学出现。柏林大学保留了中世纪大学行会的特质。作为国家机构的高等学校要服从国家的管理，作为社团法人的高等学校又享有一定的自我管理的权力（主要在教学、研究等学术领域）。洪堡认为德国大学的基本组织原则有二：寂寞和自由。自由与寂寞是相互关联、相互依存的，没有寂寞（独立）就没有自由。大学全部的外在组织即以这两点为依据。德国国家和州政府的拨款绕过传统的大学与院系直接拨给研究所、实验室，所以研究所、实验室在人员聘任、经费支出等方面是一个高度自治的自给自足的基层组织。

相比较德国，美国的高等学校享有更多的自治权。1792年宪法第十条修正案规定：“宪法未授予合众国、也未禁止各州行使的权利，由各州或其人民保留之。”美国是典型的地方分权式的教育领导体制。美国高等教育的发展主要受市场供求关系的影响，大学有很大的自治权。在美国，大学自治得到法律上的强有力支持。其中最著名案例是1819年美国联邦最高法院关于达特茅斯学院案件的裁决。自达特茅斯学院案件裁决以来，美国私立大学的自治地位就再也没有遇到过重大的挑战，即使是州立大学和学院，在相当大程度上也是自治的。

联邦政府通过立法手段干预高等教育始于1862年的《莫雷尔赠地法案》（Morrill Land-Grant Act）。该法案以拨地形式资助州立农业学院或工业学院，在此政策的影响下，美国出现了大量的州立大学，从而改变了美国高等教育结构。绝大多数州政府在创建州立大学时，没有采用通用的公共部门问责制（public accountability），而是仿照私立大学，将管理州立大学的权力委托给了作为公法人（public corporation）建立起来的董事会。董事会获得了基本上不受州公共部门控制而管理高等学校财产、资金、契约、决定校内管理方式以及处理内部人事关系的权力。这不仅为“大多数州立大学按照自治原则而建立”提供了条件，而且也使它们作为公共法人“与私立学校一样享有许多相同的办学自由”[1]。在美国公立高等学校形成和发展过程中，很多州都采用了这种“自我否定条例”（self-denying ordinance，即州政府自己抑制自己权力的条例），而把管理权力留给了高等学校自己。

总的来说，从中世纪开始，大学不管是作为社团，还是国家机构的一部分，政府对大学的管理，基本上都采用一种无为而治的放任政策。很长一段时期以来，政府被当成“必要的祸害”，政府所奉行的原则也基本上是“管得最少的政府就是最好的政府”。

1929年，西方国家发生了规模空前的经济危机。为了拯救资本主义，以“罗斯福新政”为标志，政府职能开始了大规模的扩张。这种扩张主要体现在经济职能和社会职能上。伴随政府职能的扩张是政府规模的急剧膨胀。政府规模过于庞大导致管理失控、官僚主义和效率低下。民众对政府越来越不信任，政府形象受损，甚至演化为所谓的合法性危机。在这样的背景下，西方国家开始改革，强调政府管理中的“三E”（Economy， Effectiveness and Efficiency），即经济、效益和效率，也就是所谓的“新公共管理”（New Public Management）。

在此背景下，美国州政府开始对所辖大学采纳绩效拨款政策。所谓“绩效拨款”，其要义就是根据大学在某些绩效指标上的表现，来分配相应资源的财政拨款方式。它是绩效问责方式（绩效汇报、绩效预算和绩效拨款）中最重要的部分。

二、田纳西州绩效拨款政策

田纳西州是美国第一个采纳绩效拨款政策的州。虽然田纳西州的政策制定者们并不认为这种外在的问责压力将会很快来临，但他们确实希望从内部发起这样的政策以顯示大学在主动寻求问责。正如卡耐基基金会在《更有效地使用资源：高等教育的紧急事务》的报告中提到：“高等教育要从内部采取一些真正的建设性行动，使资源得到充分有效利用，而不是等待外部提出不那么具有建设性——甚至具有破坏性的行动。”[2]

本文以田纳西州为研究对象，探究绩效政策对学术共同体和知识生产的影响。之所以选择田纳西州，主要原因是它最早实行绩效拨款政策，并持续至今，而且其实行的绩效拨款政策对其他州起到了示范引领作用。

最早提出“绩效拨款”概念的是田纳西高等教育委员会（Tennessee Higher Education Commission，简称THEC）主席J·福尔杰（J.Folger）和E·G·博格（E.G.Bogue）。①1974年，他们在一个名为“髙等教育改进基金”的方案里，提出“绩效拨款”概念，其目的是想通过专门的基金促使大学提升其教育质量。该政策起初并没有引起关注，90年代以后，“绩效拨款”才开始被一些州借鉴。在1991—2000的10年间，有22个州采纳了该制度。[3] 2005 年之后，绩效拨款政策不仅受到更多州的关注，而且得到联邦政府和一些全国性组织（如比尔·盖茨基金会、鲁米娜Lumina基金会等）的推崇。[4]

田纳西州绩效拨款政策以2010年为界，大致分为两个阶段。

第一阶段（1976-2000年）绩效拨款政策的形成发展阶段。这一阶段的政策被视为1.0版。

由于高等教育质量评价具有相当的模糊性，而且和经费拨款挂钩，因此设置什么样的指标来评价大学教育质量就很关键。科学评价大学教育质量，更重要的是“平衡”利益相关者的权益和意见。因此，THEC邀请了来自全国的知名学者、 教育咨询顾问、 教育测评中介组织等②共同参与政策方案的设计。THEC还为此专门常设了两个咨询机构：一个是全国咨询委员会，其主要成员来自全国各地的教育专家和社会中介组织专家；一个是田纳西州委员会，其成员来自本州的大学及其他社会中介组织。[5]这两个咨询委员会的职责是对绩效拨款方案提供咨询和建议，并起沟通联络各方的作用。经过前期的精心筹备，1976 年，THEC开始在其所辖的11所大学，进行为期2年的政策试點。1979 年，绩效拨款政策在议会通过并正式启动。

田纳西州绩效拨款方案主要包含4方面的内容：（1）州政府额外提供高等教育财政拨款总额 2%③的经费用于绩效拨款，针对对象为公立2年制和4年制大学。（2）绩效评价指标主要分为5个部分：项目资格审查、通识教育成果、专业教育成果、项目/服务满意度和行动改进计划，每项各占 20%。（3）评估：主要依靠标准化测试和同行评议等方式评估。每五年评估一次，根据情况，对绩效评价指标进行调整。因为不同大学办学定位差异，该指标体系的评估方式也是多样化的。（4）评估组成员由绩效拨款项目的管理人员、各高校的行政管理人员、社会组织的教育专家等人组成。[6]

直到2010年，田纳西州上述绩效拨款政策的基本要点没有大的修改。经过三十年的发展，田纳西州的绩效拨款政策日趋成熟。该政策也成为许多州竞相模仿的对象。2000 年之后，绩效拨款政策进入短暂的停滞期。自2007 年开始，绩效拨款政策又开始了新一轮的扩散，截至2015年，共有32个州采纳了不同形式的绩效拨款政策。[7]

第二阶段（2010-）冒进的绩效政策。这一时期的政策被视为2.0版。

2010年，田纳西州通过了一项有关高等教育的新法案《田纳西完成大学教育法案》 （Tennessee Complete College Act），该法案对高等教育的财政分配方式进行了一个大的改革。和第一阶段的政策相比，2010年的高等教育治理模式和理念发生很大的变化。与政策发展初期相比，后期的绩效拨款政策更加关注毕业率、保持率、学分完成率等外部指标。与以往的增量拨款不同，这一时期的绩效拨款是在原有财政拨款基础上进行重新分配。高等教育财政拨款将100%按照毕业率及相关指标分配，在此之前，该比率一直在2～5%。为什么会出台这种休克疗法的改革方案？这就要从本次政策制定者的角度寻求解释。

时任田纳西州州长的民主党人P·布里德森（P. Bredsen）任期即将结束，希望在离职前改革高等教育。由此，他专门约见了THEC的主席及工作人员，委托他们提出一份高等教育改革方案。THEC提出了一个教育改革方案，方案建议将田纳西的高等教育绩效拨款政策的拨款金额从原来的5%提高到20%。[8]州长临时组建了一个委员会，成员主要包括州长及其工作人员、THEC工作人员和几名立法委员。工作组在THEC方案基础上，做了一些调整：第一，将THEC之前提出的20%的拨款比例提高到100%；第二，主要按照毕业率来对高等教育进行财政拨款。

将毕业率等作为对高等教育财政拨款的重要依据，是受到一个全国性的项目——“完成美国大学教育”的重要影响。“完成美国大学教育”项目由鲁米娜基金会和盖茨·梅琳达基金会共同发起，以增加合格的大学毕业生数量、提高大学毕业率为目标。在政策制定之初，鲁米娜基金会和盖茨·梅琳达基金就曾建议THEC向国家高等教育管理系统中心（National Higher Education Management System，简称NHEMS）咨询。NHEMS为此提供了一份报告，建议THEC采取新的绩效拨款政策。此外，鲁米娜基金会的下属机构和盖茨·梅琳达基金会的咨询专家也作为THEC咨询委员会的外聘人员，参与了政策细节制定的全过程。田纳西之所以最终采纳了100%拨款比例，鲁米娜基金会和盖茨·梅琳达基金会的“完成美国大学教育”项目起到了非常重要的推动作用。

1.0版和2.0版在理念和内容上有很大的差别，其可能的原因是：1.0版的绩效政策是由田纳西州高等教育界主导制定的，以同行评价为媒介的专业问责，政策的制定主要依据学术逻辑。2.0版的绩效政策是由代表行政力量的州长制定，主导政策的制定是市场逻辑。为了避免繁琐的、专业的、过程性的控制，将所有活动都简化为可测量、可比较的表现指标，以实现管理层对专业工作的控制，这就是为什么2.0版将拨款比率从5%直接升到100%，而且将毕业率等视为拨款依据。

三、美国绩效拨款政策的评价

绩效拨款政策自问世以来共40余年，从大学的历史来看，这仅仅是一个小小片段。绩效观念/功利主义在人类的教育发展史上，一直被压抑。古希腊有一种观念，凡是以赚钱为目的的任何行为都不能称之为教育。到了中世纪，知识被视为上帝送给人类的礼物，不可用来牟利。基督教反对教师向学生收取学费。不过基督教无法阻挡人类世俗化。在中世纪大学，和市场关系紧密的法学、医学得到飞速发展，而神学因为曲高和寡而门庭冷落。基督教因此加强对神学的资助。在中世纪大学，没有基督教的资助，任何人都无法完成神学教育。需要注意的是，在中世纪大学，几乎所有的大学者都是来自修士而不是世俗人士。这可能意味着对知识而不是对金钱的热爱，促使学者在学术上取得更大成就。

中世纪的宗教社会渐行渐远，基督教所倡导的为理解上帝而学习的纯学术理念，在西方依然是一种制约功利主义的力量。绩效拨款政策提出后，全美大学教授联合会 （AAUP） 提出抗议。他们认为绩效拨款政策是“一个以市场为基础的解决方案”，“将教育当作了商品”。[9]

政府资助大学是其重要职责，但这不意味政府就有权利对大学指手画脚。这是因为大学是一个独立的社团。大学“university”是从拉丁文“Universitas”演变而来。中世纪“universitas”指同一行业的从业人员所结成的社团、行会，与表示团体或者集合名词的“corporation”、“collegium”、“communitas”、“societas” 等同义[10]。政府和大学的关系在很大程度上取决于政府对大学的理解。虽然田纳西州的绩效拨款政策被许多州纷纷效仿，加州大学对此有自己的理解。学者哈岑（Hutchen）认为加州大学的校董事会本质上是宪法赋予的独立于立法机构的政府部门。“根据加州宪法，加州大学有自主权，这意味着州立法机关不能要求我们做些什么，他们可以请求我们做些什么。尽管我们的部分预算来源于他们，但实际上我们是州的一个部门，是独立于立法机关的机构。”[11]

反对实施绩效拨款政策的另一个理由是该政策削弱了高等教育的自主权。高等教育机构认为他们自己知道如何运作大学，厌恶那些绩效指标，因为它影响了学校应提供哪些课程以及如何进行教学。密苏里州的大学官员指出：“密苏里州的大学反对它，是因为资金拨款是基于通识教育的能力测试和专业考试的，很多人认为我们不应该让政界和立法人员参与教学内容。”[12]“谁付钱，谁点歌”的市场逻辑在教育领域是不适合的。因为高等教育遵循的逻辑是自由地探究真理，这完全不同于新管理主义的“经济、效益和效率”的3E逻辑。“政府不能以绩效拨款政策为由拿走资金而不是补充资金。”[13]

四、高等教育绩效拨款政策的效果与影响

尽管遭到了高等教育人士的反对，在过去的30年中，高等教育绩效拨款政策在美国还是得到了广泛传播。该政策对大学的教育质量和产出到底产生了怎样的影响？高等教育绩效拨款既是一种拨款方式，又是一种问责机制。绩效拨款政策是一把双刃剑，它既有提高大学绩效的有利一面，也可能产生一些不可预料的负面效果。

（一）对教学质量的影响

大部分的研究都发现绩效拨款政策对大学教学质量并没有显著影响。从保持率、毕业率、就业率等指标看，实施绩效拨款政策之后，这些指标并没有得到改善；即使有改善，也没有强有力的证据证明这些变化是由绩效拨款政策引起的。比如毕业率，教师可以将学生的分数提高，以迎合学生和政府的需要，从而提高毕业率。高分数、高毕业率并不意味教育质量的提高。这可能意味绩效拨款等激励政策在学术领域内不适用。绩效拨款政策在教学质量方面没有大的作为，不过此政策在学生服务方面，比如学生辅导和咨询、学生贷款和财政资助、就业咨询和服务等方面，效率和质量有所提高。也就是说在大学的非学术领域采用竞争、分权的方式，可以改善服务，提高效率。绩效拨款政策在促进教学质量改善方面并未收到预期效果的原因是多方面的：比如绩效指标设计过于复杂，政治环境不稳定，绩效拨款的资金数额所占比重过小（见表1）④等。这可能也是田纳西州将绩效拨款提高到100%的重要原因。

（二）对学术共同体的影响

政府对大学施行绩效考核，大学自然就要对大学教师考核。绩效拨款政策对学术共同体产生哪些影响？

1.教学和科研的对立

尽管，政府通过各种方法提高教学质量，教师还是将主要精力放在科研上面。在新公共管理强调表现性产出和问责的思路下，教学因为表现缓慢、利益相关的问责主体（学生和家长）权力微弱而没有受到足够的重视。大学教师的评估机制对教学的要求较低，不具有区分性；而科研的要求较高，成为教师去留与晋升的关键，因此科研被教师投以更多的重视。科研能够带来更多的收入也使得教师更重视科研。这样在大学中出现了两类人：一个是对基金会负责的人，一个是对大学负责的人，他们彼此没有关系。长久下去，大学这个学术共同体将会朝撕裂的方向发展。有识之士正在为弥合这种撕裂做努力。博耶（E.L.Boyer）提出了新的學术观，强调教学的研究意义。他认为教学与研究的相互促进是学术自身发展的内在要求，任何将其割裂开来的制度和行为都会阻碍其长远发展。[14]美国卡内基基金会和高等教育联合会长期致力于推进高校建立“教学促进中心”，并研究和推行统一的、适用于所有种类学术工作的评价标准。[15]

2. 学术权力和行政权力的对立

政府将部分权力下放到大学，对大学内部具体的管理方式不作过多的干涉，只通过规定详细的考核性指标和严格的风险评估实现对大学教育质量的监管。绩效拨款政策只凸显了政府的官僚问责，社会大众、学生及家长、专业群体的问责并没有受到应有的重视，更没有和官僚问责形成补充和制衡。一个比较合理的教育政策应该是学术权力、国家力量和市场力量等利益相关者相互制衡的合力产物。在绩效拨款政策的改革中，政府的控制力没有减弱而是增强。表面上，它对高校放权了，实际上保留了更多控制权；更为重要的是政府对高校所让渡的权力并没有转移到学者手中，而是被大学行政部门所掌控。大学教师受到政府及大学行政的双重控制，其生存环境越来越恶劣。

五、结语

从目前绩效拨款政策的实施来看，其有效性只是在非学术领域。政府应该意识到绩效拨款政策自身的局限性。作为社会守夜人的政府，其价值取向是追求公民权利平等、社会公正、公共利益、社会责任等非功利主义。建立一个高效廉洁政府，只是政府改革的手段，不能在实践经济、效能和效率原则时，摒弃更根本的价值。大学在本质上是追求知识的探索、发现和传播。政府在追求管理效率、对高等教育机构管理实施绩效拨款政策时，要以是否有利于教育质量的提高和学术生产力的产出为出发点和落脚点，要追问是谁的效率。[16]上帝的事情归上帝，凯撒的事情归凯撒。学术的归学术，行政的归行政，政治的归政治，市场的归市场。认识大学的本质，厘清大学和政府的关系，是高等教育发展不同时期的共同主题。

注释：

①二战之后，由于退伍军人法案的颁布和婴儿潮等原因，公立高等教育的规模迅速扩张。原有的州高等教育治理方式已不能有效满足环境的要求，因此需要新的机构来行使大学的协调管理职责。在这种背景下，州高等教育治理机构开始不断涌现。在1950年，48个州中仅有17个州有这种协调或者治理委员会，然而到1974年，50个州中有47个州都有了类似的机构。田纳西高等教育委员会（THEC）是在此背景下出现的。它创建于1967年，是一个规制性的协调委员会。在THEC之下有两个系统，分别为田纳西评议委员会和田纳西大学系统。

②比如教育标准化测评类组织美国教育考试服务中心（ETS）和美国大学测评项目（ACT）。还有一些全国性的教育组织，如州教育委员会协会（ECS）等。

③该数据在不断变化，到2000年达到5%。

④资料来源详见： Dougherty K J，Natow R S ，Hare R J，Jones S M ，Vega B E.The Politics of Performance Funding in Eight States： Origins，Demise，and Change[DB/OL].（2015-07-28）.http： //files.eric.ed.gov / fulltext / ED517751.pdf。

参考文献：

[1] [英] 迈克尔·夏托克.高等教育的结构和管理[C].王义端，译.上海：华东师范大学出版社，1987：77.

[2] Bogue E G ， Troutt W E. Allocation of State Funds on a Performance Criterion： The Report of the Performance Funding Project [R]. Nashville，TN： Tennessee Higher Education Commission，1980：B-2.

[3] McLendon M K ，Hearn J C ，Deaton R.Called to Account： Analyzing the Origins and Spread of State Performance-Accountability Policies for Higher Education[J]. Educational Evaluation and Policy Analysis， 2006，28（1）：1-24.

[4] Harnisch T L .Performance-based Funding： A Re-emerging Strategy in Public Higher Education Financing[R]. Washington， DC： American Association of State Colleges and Universities， 2011：1-12.

[5] Bogue E G， Troutt W E. Allocation of State Funds on a Performance Criterion. The Performance Funding Project：the Report of the Performance Funding Project of the Tennessee Higher Education Commission[R]. Nashville：Tennessee Higher Education Commission，1977：11-20.

[6] Tennessee Higher Education Commission. Performance Funding 1978-1982 Standards （pilot cycles） [EB/OL]. （2014-03-20）.http：//www.tennessee.gov/assets/entities/thec/attachments/ PF_Pilot_Cycle.pdf.

[7] National Conference of State Legislatures.Performance Based Funding for Higher Education[EB/OL].（2015-09-01）.http：//www.ncsl.org/research/education/performance-funding.aspx.

[8] Dougherty K J，etal.The Political Origins of Performance Funding on Indian， and Tennessee：Theoretical Perspectives and Comparisons to Performance Funding[C].New York， NY： Teachers College， Columbia University，2014：30.

[9] American Association of University Professors. Statement on the President's Proposal for Performance Based Funding [EB/OL]. （2014-03-25）.www.aaup.org/news/statement -president's -proposal performance-based-funding.

[10] Gaines Post.Parisian Masters as Corporation，1200-1246[J]. Speculum ，1934，9（4）： 422.

[11][13] Dougherty K J，Natow R S，Hare R J，Jones S M，Vega B E. Accounting For Higher Education Accountability： Political Origins of State Performance Funding for Higher Education[J].Teacher College Record，2014（9）：3-60.

[12] Dougherty K J，Natow R S，Hare R J，Jones S M，Vega B E. The Politics of Performance Funding in Eight States：Origins，Demise，and Change[DB/OL]. [2016-01-20].http：//files. eric.ed. gov/fulltext/ED517751. pdf.

[14] Boyer E L.Scholarship Reconsidered：Priorities for the Professoriate[R].New Jersey：The Carnegie Foundation the Advancement of Teaching，Princet on University Press，1990：15-25.

[15]Shulman L S.Taking Learning Seriously[J].Change，1999（July/August）：11-17.

[16] 唐興霖，尹文嘉.从新公共管理到后公共管理——20世纪70年代以来西方公共管理前沿理论述评[J].社会科学战线，2011（2）.

（责任编辑陈志萍）