优化营商环境要拓宽人民监督渠道

孙迎春

营商环境本质上指的是政府的管制环境，它既是一个国家经济能力的重要表现，也是其在国际竞争中开展沟通协作的关键保障。在新时代全球化发展过程中，未来的竞争就是营商环境的全面竞争。营商环境的好坏，很大程度上取决于政府审批事项的数量、审批时间的长短、审批程序的繁简、审批服务的优劣和实施监管的松紧。自我国2001年开始行政审批制度改革以来，作为厘清政府和市场边界的“先手棋”，特别是在“简政放权、放管结合、优化服务”全面推行之后，政府从审批事项的“端菜”到“点菜”，从解决“审批多”问题到解决“审批难”问题等方面进行了形式多样的探索与尝试，取得了一些实质性进展。但是，随处可见的“弹簧门”“玻璃门”“旋转门”，制度性交易成本的“隐性化”以及资金成本外各种费用和成本所产生的有形无形的桎梏和障碍，仍然反映出政府管理和服务中存在缺位、越位和错位痼疾，这些不仅严重影响了营商环境的质量提升，也极大束缚了市场创新发展的活力。如何进一步优化营商环境、尽快提升政府国际竞争力，是摆在新的历史方位上亟待解决的重大时代课题。

坚持以人民为中心的指导思想

服务型政府是发达国家应运而生的一种政府管理范式。伴随着公共行政理论发展和现代政府改革实践，作为行政改革的重点和热点以及转变政府职能提升治理能力的难点和突破点，行政审批制度现代化改革无论是在深度、广度还是速度上都发生了质的飞跃，特别是在服务文化和价值取向方面，都开始重视以人民为中心。

我国自1995年开始服务型政府建设，不断塑造新的行政文化，创新政府管理方式和服务手段，提升政府工作效率和国际竞争力。十九大报告指出，坚持以人民为中心，既是中国共产党践行全心全意为人民服务的根本宗旨，也是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成。

坚持以人民为中心、建设人民满意的服务型政府，就是要摒弃传统的“官本位”思想，重塑人民本位、人民中心、人民满意的行政服务理念，在服务型政府建设中矢志不渝地坚持“凡是群众反映强烈的问题都要严肃对待，凡是损害群众利益的行为都要坚决纠正”，要突出务实为民的工作作风，及时清理、整合、添补便民利民的制度体系和运行机制，形成一种以民为本、各方参与、绩效问责为基本特质的行政服务文化。同时，要按照以服务对象为本的原则适时调整政府服务职能，强化公共责任，有效回应人民的利益诉求。通过整体设计服务体制，系统优化服务流程，综合创新服务手段，用人民明白、放心和满意的方式，提供更加便捷、高效、贴心的公共服务，在透明开放公平正义的氛围中不断提升人民的获得感、幸福感。为此，坚持以人民为中心、用人民满意的方式构建市场经济条件下商业友好型政府管制环境，就是进一步优化营商环境的治本之道。

坚持以人民满意为问责标准

20世纪70年代末，西方新公共管理运动开始利用绩效管理作为推动政府效率提升和公共服务治理改善的工具，“民间导向、公民本位、公众中心”逐渐成为公共管理的基本价值定位，而公众广泛参与公共管理各个层面的活动也成为评估政府管理水平和服务质量的主导力量。中国的政府绩效管理经历了从目标导向、效能导向到人民导向的发展过程，进入新时代后，建立并推行以人民为中心的政府绩效管理模式已经势在必行。以人民为中心政府绩效管理的基本特征是要加强人民问责型政府绩效管理的制度建设和组织体系建设，强化人民的评估主体地位，拓宽人民的参与渠道和监督方式，构建人民满意的绩效评估体系，从而进一步推进依法行政，提升公共服务水平，提高政府治理有效性，增强政府公信力。

人民问责机制就是要坚持“让人民评判，让人民满意”的核心价值观。营商环境涉及政府、企业、社会组织、行业协会、公民、外国机构及个人等多元主体，涵盖工商、税务、质监、商务、人力资源与社保、统计等多项功能，流经申请、登记、审批、监管等多个环节，在政策上需要跨越各级政府和部门的职责权限，在运行上需要平台、技术等硬环境以及制度、文化等软环境的共同支撑，是一个多元博弈、综合系统的大框架，需要各要素之间上下结合、内外互补、左右联动，缺一不可。而在强政府的环境中，更需要坚持以人民为中心的核心原则，整体设计维度多元的考评机制，突出企业/人民的评估主体地位，让人民参与、让人民发声、让人民满意。指标设计上应该将社会评价指标的权重加大到50%以上，让参评代表广泛覆盖到社会各阶层，要求代表数量大且保证政府外代表占多数。企业/人民可以采取年度社会评价、即时评价、网上和电话评价以及电视问政等多样化形式参与政府绩效评估，政府应根据评议结果在经费和人事上对被评议对象进行奖惩激励。总之，第三方满意度评议、民众万人评议政府、政府效能评议等形式，都是人民評判政府绩效的有益尝试。让人民有机会用脚投票，既可以让政府在服务对象的满意度评判中了解自身工作的成绩和不足，也可以梳理出反映强烈、迫切希望解决的热点难点问题，为进一步优化营商环境提供持续动力。

人民问责机制还要从人民的视角监督政府监管的公平正义。政府应该加强审批服务标准化建设，在定标、竖标、评标、对标和推标过程中，通过有效确权、清权、晒权和治权，真正依法实现减权、优权、授权和让权，让企业在平等公正的“监管丛林”中看得明白、用得放心。为减轻企业负担，政府必须在审查、消减、完善旧规或引进新规之前，衡量新举措是否能为企业节省至少高出成本一倍或二倍的资金价值，否则不予批准或予以严格问责。另外，政府在考评审批部门的行政绩效的同时，还应该重视衡量政府监管减少和审批流程简化后为企业减负的实际效果，在可持续的绩效问责中真正做到情为民所系、利为民所谋、权为民所用。

坚持以全面开放为行动准则

服务型政府在经历新公共管理和整体政府两轮现代化过程之后，开放已不再是政府的一种选择，而是身处世界变化中的一种必需，这就需要政府运用手中的权力及时、有效地回应人民关切。应该说，开放政府正在成为新一轮现代化改革的发展目标和施力方向，而开放的范围、速度和力度直接关乎营商环境的国际竞争力水平。endprint

首先，要开放格局。开放格局意味着开阔胸怀，打开思路。中国作为世界上最大的发展中国家、第二经济大国、最大货物贸易国、第二大对外直接投资国、最大外汇储备国、最大旅游市场，在世界的和平发展中占据着十分重要的地位。中国的营商环境应该符合世界大国的地位，能够满足中国和世界双向互动的需求，能够发挥中国智慧和中国方案在世界经济中的引领作用，推动全球竞争走向双赢、多赢和共赢。为此，中国政府应该用全球的视野俯瞰世界地缘政治和经济发展的新态势，用全球治理的思路构建互利共赢、包容互惠的新规则，用发展的眼光瞄准世界前沿制定贸易投资自由化便利化的新政策，用创新的方式建立政策、规则、标准软联通的新机制，从而更好地实现高水平、多层次、跨地区、跨国家的政策对接、规则融通和标准互认，为优质高效的营商环境提供稳定坚实的保障机制，奠定自由发挥的驰骋空间。其次，要开放界限。开放界限意味着突破壁垒，实现政府管理服务的新形式、新形态，为进一步优化营商环境提供运力保证。一是对上，政府可以开放管理体制，不同程度地打开政府“盒子”，在政府的最高层成立政商委员会，从宏观政策的顶层设计开始就纳入营商环境所牵涉的方方面面，例如澳大利亚政府理事会成立的国家监管制度最高商业咨询论坛。作为国家顶级政商伙伴关系，该论坛由联邦政府总理挂帅，所有州政府总理、地区首席部长、地方政府联合会和商会主席以及各工商协会、行业协会和小商业委员会首席执行官共同组成，对全国的行政监管决策、执行和监督进行统一规划和实施，保证所制定的政策更加科学、公平、有效。二是对内，政府可以开放运行机制，不同程度打开政府部门之间的壁垒，在政府的中观层面建立各种跨部门运行机构，保证贸易投资政策的高效运行。例如美国出口控制政策下建立的跨部门出口协调执行中心以及情报联络处，就是一个整合了10多个联邦部委资源的跨部门协同运行机制，可以有效地打通进出口政策所涉及各领域服务功能，既便于政府进行集中控制和提升行政监管能力，也便于企业平等接受单一窗口服务，大幅度提升了贸易通关的效率和效力。三是对下，政府可以开放权力，不同程度打开政府授权界限，通过向地方和行业协会纵向授权、横向让权或适度放权，不断推促地方完善全产业链、全领域或全过程的监管服务，提升地方营商环境的总体水平和质量。例如加拿大的环评政策和行业自我监管政策。四是对外，政府可以开放服务模式，全面打开政府运作系统，整体创建更加自由便利的营商环境。按照选择、放权、多样性、公平和问责的原则，政府通过授权或激励将权力让渡给企业，让企业按照自身的需要做决定、选服务，政府只需要保证自由公平的竞争环境，保证提供正确选择所必需的信息，保证服务对企业负责，保证少花钱、多服务、服好务。例如英国的开放公共服务改革。

第三，要开放制度。开放制度意味着政府要逐步打开法律、法规、程序、政策、规则、标准等界限，为优化营商环境建立完善的制度框架。政府应该不断对标国际上先进的标准化指标体系，特别是全球营商环境评估指标、经济自由度指标、国际腐败评估指标、国力综合指标、全球发展指标、政府透明度指标等标准，在学习借鉴国际先进经验和做法的同时，不断查找自我营商环境在制度方面存在的差距和缺陷，及时加以梳理、完善和添补。同时，在做好事中事后监管的情况下，审慎适度地逐渐开放法律、金融、投资、服务等领域，及时公布营商所涉法律、规定、程序、一般适用性行政规范以及办结时速，选择性实验WTO协定规定的全面“三预”制度，利用负面清单及其“棘轮效应”尽可能扩大开放覆盖面，提高透明度和可预见性，让企业有法可依、有章可循、守法有据，减少不必要的制度性成本和投资风险。另外，随着我国企业的国际化运营，金融满足企业“走出去”和国内居民全球资金配置需求已是大势所趋。

第四，要開放平台。开放平台意味着创新行政监管与服务的新方式、新渠道、新载体，为进一步优化营商环境保驾护航。一要开放数据平台，政府要冲破原有的信息孤岛，利用互联网、云计算、大数据等新兴技术，在空中建立起营商环境所涉政策、规则、标准数据的多层次、多方式互联互通平台，让数据在安全的环境中自由流动于不同部门、不同地区甚至不同国家，真正突破时空界限，打造全天候自由便利的商业环境。二要开放业务平台，政府要打通业务壁垒，打造线上线下、虚实一体的政务服务新平台，逐步实现审批信息互联互通、实时共享、业务协同和网上审批，让企业多走网路，少走马路。三要开放操作平台，政府要跨越操作流程的各环节障碍，公开服务流程，不断简化办事步骤、环节和手续，明确标准和时限，让企业办事更方便、创业更顺畅。四要开放金融平台，政府要打破行业边界，借鉴欧盟“金融消费纠纷解决网络”的组织架构和运作机制，搭建统一的金融消费者保护平台，为企业走出去提供一揽子金融服务。

（作者为国家行政学院译审，国际行政院校联合会科学委员暨第六工作组组长）endprint