南京国民政府时期基层调解委员会述论

谢健

内容提要 近代以来，随着西方法律在中国法治实践中的问题不断涌现，中国开始寻求适合自身实际的法治形式，南京国民政府时期的基层调解委员会就是在追寻适合中国法治模式的基础上形成的。通过对重庆及附近地区基层调解委员会的分析，可以发现调解委员的身份大多为地方精英，基层调解委员会工作成效也存在一定缺陷。不过，在社会关系纷繁复杂的今天，这种具有“东方智慧”的行政调解机制也能提供诸多的历史借鉴。

关键词 调解委员会 地方自治 法治 纠纷处理

[中图分类号]K262.9 [文献标识码]A [文章编号]0447—662X（2017）12—0078—10

在传统社会中，解决日常纠纷的方式有很多，其中最为重要的机制之一就是调解。南京国民政府成立之后，虽然法律治理的力量加强，但是传统的调解机制在广大乡村仍得以延续。在延续传统社会“息讼”“讼则终凶”等治理思路的基础上，结合地方自治的需要，南京国民政府从制度层面对调解进行规定并形成了一套完整的体系，其中基层调解委员会是这个体系中行政调解部分的核心。这种延续民间自治习惯的纠纷处理体制，在以往的研究中并未为学界所重视，已有的相关研究中还缺乏对调解委员会的组织、人员、成效等的系统论述。从整个近代基层治理方式的历史演进来看，对调解委员会的系统探讨是目前基层法治建设中的重要经验来源之一，因此，笔者拟就所搜集的资料，在梳理法律文本的基础之上，以重庆、巴县、璧山等三地为范围，对基层调解委员会的组织与运作等问题做一系统的探讨，以期能对国民政府时期基层的纠纷处理、地方自治、法治等问题有进一步的认识。

一、地方自治框架下的调解委员会

基层调解委员会中的“基层”指的是地方行政中的区、乡、镇等层级的政权。为何要在这些基层政权中设置调解委员会？其中最为核心的目标就是加强地方自治。调解委员会孕育于地方自治之中，并在随后的演进中形成独立的体系，而这个体系在某种意义上又是整个地方自治不可或缺的一部分。

1.调解委员会制度的形成

在传统的“中华法系”中对调解是没有进行成文规定的，日常纠纷的处理依据仅是传统习俗。自清末修宪后，西方法系开始被中国引入，调解制度也为新法所吸收。民国建立以后，为加强地方解决纠纷的能力曾经训令各地普遍建立息讼会，但是这一地方组织大多为非官方所主导，也未曾普遍建立。

南京国民政府成立之后，按孙中山“军政-训政-宪政”的建国思路，开始积极引导地方进行自治，并先后颁布了区、乡、镇等基层自治施行法，在这些地方自治法规中开始有了对调解委员会的规范。1931年3月司法院、行政院会同公布了《区乡镇坊调解委员会权限规程》，明确对调解委员会进行单独立法。经过十余年的运作，《区乡镇坊调解委员会权限规程》很难再符合剧烈变动之后的社会实际，因此1943年10月内政部、司法行政部会同颁布了《乡镇调解委员会组织规程》。新的组织规程从组织、权限、调解程序以及调解委员任免等方面对调解委员会的建构作出规定，使得调解委员会的法律规定更加系统化。

民国时期是西方法系在中国内化的重要时期，正是在这种背景之下，结合地方自治的实际需要，基层调解委员会制度得以建立和完善，并最终形成了调解委员会的特殊地位——既是“地方自治法令规定之设置”，“为地方正绅借此主张公道，热心桑梓”的重要地方自治组织，也是受地方法院指导，需向法院备案和呈报业务情形的准司法机构。

2.调解委员身份的文本规范

建立调解委员会是为了加强基层政权和民众的自治能力，那么在调解委员的选择上就应当有所侧重。虽然在中央和各省市所制定的法律规范对调解委员任职条件的规定并不明确，但却有着基层调解由地方精英掌控的倾向性。

在调解委员会成立的根本性法规中，《乡镇自治施行法》规定调解委员“由乡民大会或镇民大会”选举，正副乡镇长均不得被选。《区自治施行法》中的条文与之类似，但未规定正副区长或区署职员不能出任调解委员。《区乡镇坊调解委员会权限规程》则无相关规定。同样，《乡镇调解委员会组织规程》也未对调解委员的条件进行具体的限定，仅要求“调解委员会设调解委员五人至九人，由乡镇民代表会选举乡镇内具有法律知识之公正人员充之”和“乡镇长及副乡镇长不得被选为调解委员”。不过从中还是可以看出，国民政府对调解委员的基本要求是“具有法律知识”，并且“公正”。

与中央的立法规定稍有差异，各省市县制定的单行法规中对调解委员的要求更多，以四川为例，省市县各级政府在不同时期对调解委员的来源、任职条件等有不同的规定。如1936年永川县制定的组织规程规定“联保调解委员会委员五人，由联保主任于联保内热心地方、公正人士中，选择加倍人数呈报区长，转呈县府选择委任”，而大竹县制定的组织规程则仅规定“就区属正绅中聘任”。1940年12月四川省政府制定了四川省内的统一性规则，其中规定“区署职员不得兼任区调解委员，乡镇公所职员不得兼任乡镇调解委员，但名誉乡镇长不在此限”，调解委员的条件为“年满二十五岁以上、品行端正、乡望素孚、略具法律知识、无不良嗜好、未丧失财产信用及未受刑事处分”。不过这种规定也是相当模糊的，不是能够量化的具体标准。

当然，也并非所有的单行法规都对调解委员身份有所规定，如陪都重庆制定的《重庆市各镇调解委员会通则》中就未明确规定任职条件。《乡镇调解委员会组织规程》颁布之后，重庆市政府以该通则“多不适合现时地方自治组织，且与内政部会同司法行政部颁布《乡镇调解委员会组织规程》不合”，明令废止。1944年颁布的《重慶市各区区调解委员会组织规程》中对调解委员聘任条件仅要求为“具有法律知识之公正人士”。实际上，该规程“全文均系参照《乡镇调解委员会组织规程》之规定”，仅“原第十三条漏抄原第二项关于开会调解之规定”制定而成，因此不可能有所规定。由此可见，对调解委员的任职条件，从中央到地方都没有一个能够量化的标准，但却有选择“正绅”等地方精英的倾向性。endprint

3.调解委员会的职权范围

既然以地方自治为核心目的，那么调解委员会的功能就是要把纠纷“就地解决”，从调解委员会的职权范围也可以看出这种功能设定的取向。具体而言，调解委员会的调解范围可以分为案件范围、地理范围以及权限范围。

一是案件范围，关于民事调解，其凡属“民事调解事项”和“依法得撤回告诉之刑事调解事项”均可经调解委员会调解。在后续的立法中又加以完善，民事纠纷“依民事诉讼法正在法院调解之事项，不得同时另行调解”，刑事案件则限于危害较轻者，具体有妨害风化罪、妨害婚姻及家庭罪、伤害罪、妨害自由罪、妨害名誉及信用罪、妨害秘密罪、盗窃罪、侵占罪、诈欺背信罪、毁弃损坏罪等，以上各罪经调解委员会“调解成立后，告诉人应向法院撤回其告诉”。

二是地理范围，调解委员会受理案件的地理范围原则上以要求双方在同一调解委员会管辖内为限，双方不在同一区域时，由双方商议决定，双方商议未定时“民事得由被告所在地”“刑事得由犯罪地”之调解委员会调解。

三是权限范围，《区乡镇坊调解委员会权限规程》特别强调“民事调解事项，须得当事人之同意，刑事调解事项，须得被告人之同意，始能调解，调解委员会不得有阻止告诉及强迫调解各行为”，《乡镇调解委员会组织规程》也作类似规定。由此可见，其主旨就是在双方当事人的同意之下解决纠纷，从而达到基层事务自治的目的。此外，调解委员会调解以免费为原则，“不得征收任何费用或收取报酬”，在纠纷处理上“除对于民事当事人及刑事被害人得评定赔偿外，不得为财产上或身体上之处罚”。当然，调解过程中涉及到验伤或查勘情形时，应当由被害人或法定代理人、辅佐人报请所在乡公所勘验开单，如被害人不愿勘验，调解委员会也不得强行勘验。

二、调解委员群体的量化分析

调解委员会的产生是地方自治的必然产物，既然调解委员会属于地方自治的一部分，那么出任调解委员的是基层社会中的哪些群体？由于各种组织规程中的表述并不能明确调解委员的身份，因此笔者选取四川地区的璧山、巴县、重庆等地的调解委员会为样本，试图对调解委员群体进行量化分析，以期能够对调解委员会制度有进一步认识。

目前笔者收集到的调解委员会委员履历表共有104份，包括璧山县31份、巴县55份、重庆市18份。这些表格形成时间集中于20世纪40年代中后期，其中璧山的形成于1943-1944年间，巴县和重庆两地的则以1944-1946年间居多。由于其中有同一乡镇而不同年份者，因此笔者在分析时仅以其中一份为主，其余为参照。同时，由于每个表中所呈现内容的差异性，因此在学历和经历的分析中所使用的表格数量、年限存在一定的差异。

1.调解委员的学历

关于调解委员的知识水平，《乡镇调解委员会组织规程》中并未规定，仅要求“具有法律知识”。在各省市的单行法规中也较为含糊，如四川省政府和重庆市政府制定的规程也是仅要求调解委员“略具法律知识”。那么，在实际的运作中调解委员的学历如何？笔者经过对所收集的104个调解委员会履历表进行筛选后，选取了65个调解委员会的495个调解委员的学历进行分析，制得下表：

注：本表中“中学”包括初中、旧制中学及地方公学；“专修科”包括农业、商业、师范、军事、法政等专修科；“大学”包括大学、学院等；“其他”包含各种讲习所、临时培训班及清朝功名。

对学历进行分析，是了解调解委员这一群体的重要信息，同时也是了解基层社会法治水平的有效途径。上表所采用的分类方式或许并不十分精确，但在总体上能够体现出层次上的差异。从数据上看，调解委员的学习经历存在着明显特征。

首先，学习经历的分布趋势。从上表的数据中可以看出，三地调解委员知识水平总体上集中在“私塾或小学”“中学”两个层次。其中以中学为主，占总人数的41.41%以上；私塾或小学次之，占总人数的33.13%以上。如果将专修科层次的人数纳入到中学层次，那么则占总人数的56.77%。分地区而言，拥有中学水平学历的调解委员比例最高的是璧山县，达到了46.04%，若将专修科纳入计算则达62.59%，巴县次之，比例为40.27%，重庆市最少，仅占38.46%。在总体水平之外，存在着两极分化的情形：一方面是部分调解委员拥有的大学、留学等高学历，另一方面则是“其他”栏内标注的临时培训班类的学习经历。不过前述两类人员的数额及所占比例都较低，并不能够影响对基层调解委员整体水平的判断。

当然，以上仅是从横的方面，那么调解委员的学历结构是否真如上表所反映的那样呢？实际上，从纵的方面看，在连续两年或三年内某个调解委员会调解委员的学历结构，仍以“私塾或小学”“中学”这两个层次为主。如璧山县三合乡1943年呈報的履历表中共7人，其中有中学5人、专修科2人；而1944年呈报的表中共9人，其中私塾或小学3人、中学3人、专修科3人。丁家乡1943年呈报的调解委员共7人，有私塾2人、中学5人；1944年呈报的调解委员仍为7人，包括私塾2人、中学3人、专修科2人。同样，巴县鹿角乡1944年呈报的7人中有私塾3人、中学4人，1946年和1947年的7名委员中虽然人有变化，但学历分布都是私塾2人、中学4人、大学1人。

其次，学历与法律常识的关系。无论是国民政府中央还是各省市地方，都要求“具备法律常识”，那么在实际运作中调解委员是否真能具备法律常识？从表1中的备注栏可以看出，495个调解委员中仅有24人拥有法政类学习经历，占全部调解委员的4.85%。而且这里的统计数字是“法政类”，并非单纯的法律专业，在这仅有的24人中明确标明为法学专业的仅有巴县惠民乡的调解委员陈静涵和巴县广阳乡的调解主席喻正谦。当然，有理由相信拥有专修科以上的学历者在修学过程中会接受一些法律常识的训练，在一定程度上具有一些法律常识。

虽然上表所反映出来的调解委员知识水平不一，但是可以肯定的是调解委员绝大多数都受过私塾以上的学习教育，而且无论是从总体还是分地区来看，三地调解委员大多数都具有中学、相当于中学或中学以上水平的学习经历。由此也可以看出调解委员的学识水平，足以应付和处理简单行政事务。endprint

2.履历

在传统社会中，学历、财力和经历都是“乡望素孚”的基础性条件，因此从任职经历来解读调解委员的身份也有相当的必要。根据笔者收集的璧山等三地调解委员会委员履历表，除去重复和标记不明者外，选取了66个履历表进行分析，其中涉及469名调解委员，所得信息如表2所示。

由于各调解委员任职的复杂性，笔者在表2中将所有调解委员职务大致划分为四种，其中“乡镇职务”是指在该调解委员会所在乡镇公所管辖区域内的各种职务，包括保甲长、乡长、乡民代表会职务、合作社职务等；“其他军政职务”是指在该乡镇公所范围以外所担任的政府公职；“社会职务”是指除公职以外的职业身份，如教师、律师、商人等。

注：本表以是否擔任“乡镇职务”为基础考察对象，即无论曾兼何职，只要曾任乡镇职务，则在“乡镇职务”栏内都汁数。最右列中“总计”的计算范围为“乡镇职务”“无职”及三项“单任”人数之和。

从上表中可以看出，璧山等三地有63.97%的调解委员曾任或现任乡镇公所职务，如果再加上“其他军政职务”的履历，那么基层调解委员的来源出自公务人员的比例则高达78.46%。相比之下，来源于各种现代职业的比例为5.33%，而无职人士出任调解委员的比例则更少，仅为4.05%。此外，在这469名调解委员中，有57名在被选为调解委员之前就“曾历任调解委员多年”，这一比例达到12.15%，当然如果算上曾有过兼任调解委员经历的人数，则这一比例就达到了20.90%。无论是调解委员中的公职人员比例，还是连续出任调解委员的比例，在一定程度上都可以从乡村社会权力分配的角度加以解读。简而言之，从上述比例可以看出基层调解委员会的实际运作基本上操纵于地方实权人物手中，或者可以说在一定程度上，民国时期基层社会的权力仍然掌握在一个稳定的社会阶层手中。

另外一个值得注意的问题是关于律师是否能够担任调解委员。在一些地方行政解释中曾规定律师不能出任调解委员，如民国学者陈德谦收录在其《现代分类公文程式大全》一书中的一则复函称：“自治法令虽无律师不得被选为调解委员规定明文，惟参照《民事调解法》第四条第二项规定，现任律师当然不得当选为调解委员。”但根据内容，该解释为《民事调解法》存续期间所形成，《民事调解法》在1935年被废除，在1944年颁布的《乡镇调解委员组织规程》中不但没有律师不得当选为调解委员的规定，而且还要求调解委员“具有法律知识”，各省市的单行条例也有类似规定。因此，律师出任调解委员并不为法律所禁止。

实际上，在调解委员会的运作过程中职业律师也确实参与其间。在前文的分析中就显示出有24位调解委员在法政类学校接受过教育，其中有部分人士还出任过律师和司法机构职员。就实例而言，在笔者所收录的履历表中巴县就有数位调解委员的履历中明确被标为律师，其中青木乡的曹缉五为简易师范毕业，担任过律师.与其同届的调解委员彭世才“曾任科员、文牍、书记官、律师等职”，显然还曾供职于地方法院或司法处。

综上所述，虽然国民政府及各省市县政府并未对调解委员的身份有明确的条件限制，其所作出的规定也并不能够量化，但是通过对璧山、巴县、重庆等三地基层调解委员会委员学历、履历的分析，可以发现基层调解委员的身份大多为地方社会中稍具知识并拥有一定话语权的地方政治精英。

三、调解委员会的运作及其实效

调解委员会的具体运作情形如何？日常纠纷经过调解委员会的调解能否得到妥善的解决？对这些问题的解答有助于了解调解委员会在基层法治中的作用。

1.调解过程

根据组织规程，调解委员会对纠纷的调解分为“声请一调解一报备”三个阶段。第一步是声请，当事人以书面或口头方式向乡公所申请调解，并将“姓名、性别、年龄、住址、事由概要”等信息及与纠纷相关的文书呈报乡镇公所，乡镇公所受理之后移送调解委员会办理；第二步是调解，调解委员会接受申请后决定开会日期，民刑事纠纷分别在10日和5日内进行，民事纠纷当事人可再申请延长10日，正式开会调解时，调解委员出席者必须过半且有利益关系者必须回避；第三步是向管辖法院报备，无论调解是否成立，在调解结束后都应当向管辖法院呈文备查。虽然规程的规定详细明了，但在实际运作中仍有细节的出入。

首先，当事人声请调解。纠纷产生后在自行解决不了的情况下当事人即向调解委员会呈文声请调解，如陈广全与刘华廷纠纷案。在陈广全的呈文中包括两个主要信息：一是双方身份等基本信息，陈广全为“世居本乡，务农为业”的小地主，刘华廷为其佃农，但无性别、年龄、住址等信息；二是事情经过，纠纷产生的原因主要在于刘华廷在屋檐下放置的长懒凳将陈广全之子打伤，经众调解后刘华廷认赔医药费，但并未实际支付，其后陈广全为筹集医药费将田地转佃给王席中，由此产生纠纷。在接到呈文后，调解主任鲁清平即批示“呈悉，准予示期调解”。

其次，调解讯问过程。在确定调解日期后，双方即齐集乡镇公所由调解委员会主席、委员讯问并当场提出调解意见。在陈广全与刘华廷纠纷案中，刘华廷“因到璋福家未回”，由其妻子刘曹氏代为出席，经调解主席讯问，陈广全的陈述和意见与呈文一致，刘曹氏认为事发主因在于陈广全“不照应小孩，故发生此事，伊之医药，我无法付给”，也不能换佃。讯问结束后，调解委员会即当场提出调解意见，“刑事部分由陈广全医好后再行调解”，民事部分则按原约投佃。

再次，调解结果的呈报。在调解讯问过程中，调解委员会将时间、地点、出席人、记录人、原告、被告、理由等内容详细记录，并在随后的报备中呈递给负责管辖的法院，但也有根据调解记录单独填写调解呈报表的情形。如齐元廷与王用候租佃纠纷案，在调解完毕后，由调解委员会制作的调解呈报表包括以下内容：

（1）调解地点：重庆市第二区乡公所

（2）调解时间：1948年2月28日

（3）调解委员：贺洪兴、黄复元、陈升之等endprint

（4）调解内容：①声请人声明：齐元廷称我租与王用候之铺房二间，现因需要房营业急待收回，并且我走后院进出不便，亦须收回，故请调解。被申请人当事人声明：王用候称我租齐姓之铺房经换成押佃由一千元换为五万元，并且房屋是我修建的，佃齐姓的地皮，现尚须继续租佃营业。②调解意见：该被请人王用候要求续租，自认照原租金加七倍连原租共为八倍，每月合计一百廿八万元，四个月为一季，每季租金五百一十二万元，先交租金一季，并换新租约，但租金以两季调整一次，并照随后市面增减。③调解结果：取得双方同意，续租有效，照新约纳租，调解应予成立。

从上述运作过程看，调解委员会对纠纷的处理并未严格按照组织规程的规定办理。一方面声请和调解过程都较为随意，声请书并无固定格式，调解过程也并不一定必须本人出席；另一方面在调解时多为凭中说理，并不以法律的援用为根本依据。⑤

2.调解成效

由于资料的匮乏，基层调解委员会调解的具体案件数还不能做全面系统的梳理。從笔者收集的资料看，对某一具体调解委员会某段时间的调解情形还是可以从数量上加以分析的。以重庆市为例，1946年该市第十六区8月份调解纠纷为6件，第四区7月至12月调解纠纷为41件。1947年上半年，该市第十四区调解成功各类纠纷8件，1948年该市第二区 1月至10月份调解纠纷为23件。此外，据《重庆市志》的记载，1948年第十二区调解纠纷10件，1949年5月第六区调解案件数为5件。笔者将上述案件数量，分内容、结果等项制成下表用以分析调解委员会的具体成效。

上表所统计的调解案件数量仅为某一调解委员会具体时间段的数字，但从中仍可解读出一些调解委员会运作的基本信息。

首先，与财产相关的案件为基层调解委员会调解的重点。上表所载的案件分类中三类案件均涉及财产归属问题。一是租佃纠纷，由于地处市区，表中租佃纠纷以房屋租赁纠纷为主，其中包括店铺租赁、房屋地基租赁等；二是“财产纠纷”，此类以借贷、合伙买卖等纠纷为主；三是“其他纠纷”，此类则为诈骗、拐逃、盗窃等案件，其中也涉及到财产归属问题。由此可以看出，调解委员会参与解决的战后重庆市区的日常纠纷都与财产有密切的关系。当然，从具体的数字看，租佃纠纷在调解的案件数中占大多数，第二、四、十二等三个区的租佃纠纷都占参与调解案件的一半以上。这也符合了重庆市“抗战期间人口密集，关于土地之租用情形繁杂”，抗战胜利后租赁纠纷频繁的史实。

其次，关于调解的效果。面对基层生活中的日常纠纷，虽然各级政府都主张“迅速解决，免除人民讼累”，但是从调解委员会的实际运作情况来看，似乎并未达到“息讼”的目的。就表3统计而言，第二区统计的15件调解不成立案中有14件为“双方各说一词”或“双方争执不可调解”，另有1件为“静候法院处理，调解不成立”；同样为第二区，1948年该区共调解案件28件，其中调解无效者达25件，仅3件成立。第四区的22件不成立案中有6件为双方“不接受，本案不成立”，其余16件中有“在地方法院侦查处理中”，有“缺席未到”改由保甲长解决、自行和解等情况。由此可以看出调解委员会的工作在某种意义上并未达到预期效果，正因如此，重庆市地政局才在租佃纠纷剧增而调解委员会工作又不力的情况下多次呈请设立专门解决房屋租赁纠纷的调解机构。

四、对调解委员会制度的反思

调解作为传统中国基层社会处理纠纷的重要机制，在熟人社会中具有良好的效果，也正是在这种传统“息讼”思想的影响下，调解纠纷才成为南京国民政府地方自治中的重要内容。那么，南京国民政府在基层自治系统中建立完善的调解机制，将民间调解纳入到国家行政范围之内，这种行为是否符合人民解决纠纷的意愿和习惯，或是否能为人民所接受？这是基层调解委员会能否发挥作用的关键因素。实际上，文章第二、三两部分所论证出的历史事实正好可以说明南京国民政府建立的调解委员会所面临的两方面难题。

一是传统礼俗调解对制度化调解的冲击。近代以来的法律修订中，刑事法律颁布之后可“依靠国家权力，强制推行”，而民法等私法“即便创制颁布，推行起来，也会受到各种社会因素的制约”。在制定和实施西化的法律时，上海等不同于传统熟人社会的新兴移民城市，“可能使市民较快地接受了这套国家司法方式”，但是作为传统熟人社会的乡村，对这套先进的官方法治形式却产生着排外的倾向，“反而选择固守厌讼与调解等传统解纷方式”，继续信奉“饿死不当贼，屈死不告状”的传统观念。同时，在纠纷调解时，“一旦村干部在场，游戏规则就势必改变，法学家所主张的法律的严肃性势必减少，因为熟人之间一般无需法律，或只需要很少的法律”。正是在通过传统礼俗解决纠纷的传统观念之下，民众对于基层调解委员会的依赖程度十分有限。

实际上，通过非制度性或非法律性的途径解决纠纷，不仅是中国传统社会所保留下来的本土经验，也是具有世界性的普遍现象。美国学者罗伯特·C·埃里克森提出的“无需法律的秩序”正好可以从理论上对这一现象加以解释。埃里克森认为人们“无需政府或其他科层化协调者来安排他们相互有利的互动”，“法律制定者如果对那些促进非正式合作的社会条件缺乏眼力”，反而只会制造出一个“法律更多但秩序更少的世界”。正是这种“无需法律的秩序”，在解决纠纷时，民众并不把南京国民政府所组织的基层调解委员会作为首选途径。

二是调解委员会自身的缺陷。通过对基层调解委员会立法的分析可以知道，调解委员会的立法在逐步完善，但这并不能说明调解委员会已经不存在缺陷。实际上，调解委员会的自身缺陷是与生俱来的。晚清以来的各个政府所进行的政治建设与改革都追寻同样一个目标——国家政权对基层的控制，而这个目标“至20世纪四十年代后期，……已基本完成”。而与此同时，在“千古未有之大变局”下，传统社会中的地方精英却出现了劣化的发展趋势，原本为“民望之首”的地方精英骤然蜕变成为“平民之公敌”。国家政权下移与地方精英劣化共同造就了近代基层社会中的“权绅化”现象，而根据前文调解委员身份的分析，我们可以看出无论是学历还是履历都指向一个现象，即调解委员与地方政治精英同出一体，这说明调解委员会建立的基础就是已经“劣化”的基层政治精英。

地方自治，简单的来说是一定区域内民众自发处理该区域的事务，只有在民众自身积极参与之下才能有所收获。在法律因素甚少、人情因素为主的行政调解中这些已经“劣化”的地方精英是否能够真正的做到公平公允，这是纠纷当事人在选择调解主持人时所面临的重要问题。或许正是出于这种顾忌，一般民众在有纠纷时仍然会选择传统的“吃讲茶”“会社”“会族”等方式进行解决。实际上，正是由于基层调解委员会自身缺陷的无法根除，才使得其调解结果差强人意。从一些个案中我们可以看到，虽然调解委员中不乏“断公道断得好”，双方都“心服口服”者，但更多的是表面息事宁人，实则“恃强抑弱，武断乡曲，欺压乡愚”。在这种情况之下，调解委员会所能取得的成绩可以想见。

五、结语

调解是以乡村为主体的基层社会在解决纠纷时的重要措施，从近代以来中国基层法治建设的历史演进中我们可以看出，历届政府都力图将其纳入到国家行政的范围之内。正是这种将民间调解制度化的意图，才使得清末以来的立法中对调解制度进行反复规范，从而使得调解的主导权经历了由民问个体到政府部门的历史演变。当然，这种演变不仅体现了借助本土调解资源以化解纠纷的法治意识，更完整地展现了立法者“近采欧美良规，略予变通”，以达到“间阎无缠讼之苦，讼庭有清简之观”的立法主旨。

从宏观历史角度看，近代基层社会中调解的历史演变暗合了近代以来中国国家政权向基层社会蔓延的大趋势。在这种发展演变过程中，虽然调解委员与“劣化”的基层政治精英产生了合流，国家通过行政手段干预日常纠纷的处理也不一定能够得到民众的一致认可，从而造成了调解成效上未达到息事宁人、减少人民讼累的目标，但不可否认的是，调解委员会这种被誉为“东方智慧”的行政调解制度在民国时期所经历的内化嬗变，融合了传统社会的“和息了事”精神，开创了近代以来基层行政主导纠纷调解的先河。这种机制在诉讼不足以解决所有纠纷的今天，同样值得我们借鉴。

责任编辑：黄晓军endprint