反倾销争端中的非归因分析

摘 要 在国际反倾销调查中，如果可以认定进口商品存在倾销，而且国内相关产业遭受了WTO《关于实施1994年关税与贸易总协定第六条的协定》（反倾销协定）意义上的“损害”，那么倾销与该“损害”之间的因果关系就是调查当局判断且实施反倾销措施的关键因素。在国内产业造成损害的因素中剔除“其他已知因素”，单独考察倾销商品造成的损害并且以此征收反倾销税已成为共识，但对《反倾销协定》是否必然要求从国内产业遭受的整体损害中“识别”、“分离”由“其他已知因素”造成的损害各国却各执己见。本文将遵循反倾销调查程序中认定因果关系的三个步骤并结合相关具体案例，对因果关系和不归因的相关问题作出梳理，尤其对如何“识别和分离”其他因素做出归纳。

关键词 WTO 非归因 反倾销 识别 分离

作者简介：王琪瑶，北京外国语大学法学院硕士研究生，研究方向：国际法国际商事交易。

中图分类号：D922.29 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.039

一、初步认定因果关系

单纯存在倾销和国内相关产业遭受损害是没有办法直接认定二者之间因果关系的。根据《反倾销协定》第3.2条，只有在考虑其规定的以下三个条件，调查当局方可初步认定倾销与国内产业损害之间存在因果关系，他们分别是：倾销进口产品的绝对数量或相对于进口成员中生产或消费的数量是否大量增加；与进口成员同类价格的产品相比，倾销进口产品是否大幅削低价格，或是否在很大程度上抑制在其他情况下本应发生的价格增加。而且《反倾销协定》第3.5条规定“证明倾销进口产品与国内产业损害之间存在因果关系应以审查主管机关得到的所有证据为依据。”这也就说明，一国在发现国内产业遭受损害且此时存在他国倾销行为时，只能初步认定因果关系存在。这只是一种肯定性的证据，如要进一步证明倾销与国内产业遭受损害之间的确存在因果关系，产业损害是由倾销造成的，还需要对其他因素进行考察。

二、评估其他已知因素

（一）何谓“已知”

根据“欧共体管道配件”案上诉机构的表述，“其他已知因素”有三个构成要件：调查当局已知；该因素是除倾销以外的其他因素；与倾销因素同时损害国内产业。其中，又有两种不同的情况可构成调查当局已知：一是利害关系方明确向调查当局提出的与因果关系有关的因素，二是调查当局主动了解或已经掌握的因素 。

在 “加拿大碳钢焊接管”案中，台湾方面认为加拿大调查当局知道国内“碳钢焊接管生产过剩”，但是却在进行非归因分析时没有排除这个因素。加拿大方面表示反对，认为我国台湾地区混淆了“产能过剩”与“产能利用率低”这两个概念。 专家组支持了加拿大方面的说法，认为我国台湾地区提出的关于“产能过剩”的证据，其实只能证明加拿大碳钢焊接管的产能利用率低。而根据反倾销协定3.4条的规定，“产能利用率低”只是衡量产业损害时的标准，并不是造成产业损害的潜在原因。

因此，专家组认定，台湾地区没有证据证明“产能过剩”是加拿大反倾销当局的“已知因素”。

在“中国X射线安全检查设备”案中，欧盟方面认为中国忽略了自己提出来的“ 其他五个造成国内产业损害的因素”。但中方否认了这种说法，认为自己并没有不承认这五个因素是“已知”因素。只是，中方认为在调查当局在对某一其他因素进行“非归因”分析之前，应该有证据证明该因素正在损害国内产业。然而欧盟方面对此并没有提供相关的证明，因此中方也就没有义务进行非归因分析。专家组对中方的这种观点表示肯定，并指出，如果在调查之前没有相关证据能够证明国内产业正在遭受“某一因素”的损害，那么调查当局就没有义务去确定该因素是否真的在损害国内产业，进而也就没有义务进行“非归因”分析。同时，专家组也指出，对于利害关系方提出的没有证据佐证的“其他因素”，调查当局最好在自己的报告中指明这种情况，而不应该直接忽略该因素。这也就是说在利害关系方向调查当局提供其他因素時，需要提供相关证据指出由于此因素的影响，国内产业正在遭受损害。

由此，在本案中可以认定，欧盟方面没有提供相关的证据佐证“其他因素正在导致国内产业遭受损害”，中方的主张得以成立。

综上所述，在进行非归因分析之前，在进行第二个步骤也就是评估其他因素之时，其他因素构成调查当局已知需要满足两个条件：第一，要“正在损害国内产业”；第二，必须要有证据来佐证第一个条件。这两个条件缺一不可，否则根据《反倾销协定》第3.5条，调查当局可以对此予以否认，进而不承担对此进行“非归因”分析的义务。

（二）《反倾销协定》第3.5条所列“其他因素”的作用

《反倾销协定》第3.5条在最后一点中列明了一些除了倾销进口商品外的其他可能对国内产业造成损害的因素，包括未以倾销价格销售的进口产品的数量和价格、需求的减少或消费模式的变化、外国与国内生产者限制贸易的做法及他们之间的竞争、技术发展以及国内产业的出口实绩及生产率。但是，英文原文在做上述表述的时候使用了“may”这个词， 这也就表明了上诉所列因素只起到一个“示范性”的作用，而不是穷尽。而且《反倾销协定》第3.5条对这些因素的列明并不代表这些因素在任何一个案子中都会构成调查当局“已知”。调查当局可以行使职权主动调查相关因素，但是他们并没有主动审查的义务。

专家组在“中国汽车案”中的观点佐证了上述看法 。美方认为在《反倾销协定》第3.5条明确列明“国内产业的生产率”是调查当局应该“考虑的其他因素之一”，但是中方却没有将其考虑在内，这就说明中方的数据是不客观的。但是专家组却认为这有待商榷，在一项反倾销调查中，调查机构没有任何义务去寻找并确认所有会对国内产业造成损害的因素。中国应该在认定倾销进口产品与国内产业遭受损害之间存在因果关系时，对国内相关产业的生产率做出评估，但是这并不代表中方就应该知道国内相关产业生产率下降就是造成产业受损的原因之一。而美国除了提出中国应该考虑“生产率下降”这一因素，该因素为中国所“已知”外，并没有提供任何其他的证据来证明这一论点。由此可以看出，《反倾销协定》中所列出的各项因素只是为各国提供一个参考指标，并不是固定要求。endprint

（三）审查程度

调查当局应该对“已知因素”进行何种程度的审查？是应该进行简单的表面上的审查，还是应该深入地致的进行审查？《反倾销协定》中并没有特殊的规定。

在“中国X射线安全检查设备”案中，中方援引“泰国H型钢材”案认为无论一项论据多么具有说服力，都没有必要对欧盟方面提供的每条论据都做出反馈。 因此，中方在此使用了“简单审查”的方法。但是专家组却认为在本案中，中方对“泰国H型钢材”案的专家组报告理解有偏差。中方需要对欧盟提供的证据给出更加合理更加精确的解释说明。《反倾销协定》并不要求调查当局出具一份能够明确解释所有能佐证因果关系因素的证据报告。但是在“泰国H型钢材”案中，专家组认为，这种要求的真实含义其实是：第一，调查当局的解释推理没有必要使用利害相关方在描述该因素时使用的确切术语；第二，如果所要讨论的与特定因果因素相关元素都已经被考虑过的话，调查当局在解释推理中就不再需要明确地提及该元素了。

综上所述，调查当局还是应该考虑利害相关方提供的所有因果因素，并认真考察与其相关的证据。也就是说，需要采用“深入细致的”审查方法。

三、其他因素造成的损害不得归因于倾销进口产品

（一）《反倾销协定》第3.5条的明确规定

在“美国热轧钢”案中，上诉机构非常明确地指出《反倾销协定》第3.5条中的“非归因”条款不是虚文浮礼。从逻辑上讲，为了能够确保其他因素造成的损害不归因与倾销进口产品，调查当局必须评估该其他因素造成的损害。这样一来就必然要将其他因素造成的损害与倾销造成的损害进行识别和分离。而且，如果没有“识别与分离”的过程，调查当局将国内产业遭受的损害归因于倾销进口产品是缺乏根据的，是不能由此来征收反倾销税的。

上诉机构在“欧共体管道配件案”中对判断调查当局是否进行“非归因分析”时所采取的方法得到了广泛的认可。 这种方法分为两步，首先专家组要对调查当局提供的材料进行两轮分析。第一轮中，专家组会综合各种情况分析该因素是否被调查当局已知；第二轮中，专家组会调查该相关因素是否可能与倾销进口产品一起对国内产业造成损害。当上述两轮分析得出否定的答案时，专家组就可以得出调查当局不需要进行“非归因分析”，而且这符合WTO的规定。因为此时，该相关因素既不为调查当局所知，也没有对国内产业造成损害。但是，当上述分析得出肯定答案时，专家组就要考察调查当局是否区分了由该其他因素造成的损害与由倾销进口产品造成的损害。在进行这项考察时，专家组会使用“严重性排序”的测验，也就是考察倾销是否是造成损害的“最严重因素”。只有通过了该项测试，专家组才可以做出调查当局所做“非归因”分析满足WTO要求的判断。

从上述过程中，不难发现，一国要想通过“严重性排序测试”，最关键的一步就是要证明倾销进口产品才是造成国内产业遭受损害的“罪魁祸首”。通常来说，倾销进口产品并不是国内产业遭受损害的唯一因素。这样就必然要求调查当局将其他损害国内产业的因素与倾销进口产品相区分，并且对每个其它因素造成损害的程度进行排序。也就是说，调查当局所做非归因分析要“识别和分离”其它因素。

（二）识别与分离其他因素的具体方法

如果没有具体的将其它因素造成的损害与倾销进口产品造成损害进行识别和分离的标准，各国会各行其道。表面上遵从《反倾销协定》第3.5条的规定，实际上会想尽一切办法避开规定，夸大倾销所造成的损害，这会有损于国际贸易的公平与稳定。目前，虽然没有具体的标准，但是，从WTO争端解决机构的一些判例中，可以总结出专家组和上诉机构在这个问题上对调查机构所提出的一些要求。

首先，根据“中国钢铁紧固件”案专家组的观点，具体识别、分离其他因素的方法应该因案而异，具体问题具体分析。 而且，无论是“歐共体管道配件”案还是“美国热轧钢”案，专家组都认为成员方可以采用任何适当的因果关系分析方法，只要该方法能适当的识别和分离倾销产品与其他已知因素的损害效果并满足《反倾销协定》第3条的要求。因为，识别和分离的目的在于认定倾销是否造成损害并且造成了多大损害，这样做产生的客观结果是识别倾销是否是造成国内产业遭受损害的主要原因。每个国家关于反倾销调查的程序都不一样，每个案子涉及到的情况也不一样，这样庞杂的内容没有办法进行一个系统的整合，所以这给调查当局留出了自由裁量的余地。

其次，在“美国热轧钢”案中，尽管美方援引“美国大西洋鲑鱼案”专家组报告中的观点，认为没有必要“区分”（isolate） 其他因素对国内产业造成的损害，因为国内产业遭受的损害是由不同因素共同作用的结果。

但是，上诉机构对此进行了反驳，认为即使“区分”这些因素时非常困难的，但是根据《反倾销协定》第3.5条的规定，调查当局必须这样做。不仅如此，上诉机构还提出了“最小程度要求”，即要求调查当局对其他因素造成的损害的性质（nature）和程度（extend） 作出令人满意的解释和说明。

最后，在“欧共体管道铸件”案中，上诉机构对《反倾销协定》第3.5条是否要求调查当局在对其他因素逐一进行分析后，将这些因素综合起来，做一个累积分析给出了自己的答案。本案中，巴西方面认为欧共体虽然将其他因素逐一进行分析得出了这些因素对国内产业没有造成严重影响的结论，但是，将如果这些因素叠加起来，累积的效果则会对国内产业造成严重损害。这是欧共体调查当局没有分析到的。上诉机构通过对《反倾销协定》第3.5条进行文义解释，援引案例的方法，认为调查当局没有义务在每个案子中对其他因素逐一分析后，再将所有的其他因素进行累积分析。

然而，考虑到可能会存在的复杂情况，即如果不对其他因素进行累积分析会造成调查机构错误地将其他因果关系要素归入倾销进口产品中，上诉机构调整了上述结论，具体案件中，在调查当局没有将其他因果关系要素归入倾销进口产品的情况下，调查当局不需要对其他因果关系要素进行累积分析。endprint

綜上所述，根据《反倾销协定》第3.5条的规定，识别与分离其他因素对国内产业造成的损害要求调查当局竭尽所能。国内产业遭受的损害的确是各种因素综合作用的结果，但是不能因噎废食。

正是因为如此，才更要下功夫对其他因果关系要素进行考虑、整理。从性质、程度等角度对其进行量化，必要时，还要累积分析这些要素对国内产业造成的损害。这也是从反面对倾销进口产品造成国内产业遭受损害的论证。如此这样，调查当局才能做出公正、客观的裁决。

四、结语

在进行反倾销调查时，由于国内产业损害分析十分复杂，涉及很多经济因素和指标以及复杂的数学运算和分析，调查当局为了做出肯定性的裁决，最终征收反倾销税都倾向于夸大倾销进口产品对国内产业造成的危害，而忽略其他可能因素的影响。在这样的情况下，倾销进口产品与国内产业损害之间的因果关系认定就变得尤为重要。而其中作为重中之重的“非归因分析”也就变成了热议的话题。如何识别和分离非由倾销造成的损害不仅是对一国反倾销调查当局的考验，更是利害相关方争取自己权益获得最大利益的关键。美国和欧盟的立法实践在世界范围内为今后反倾销因果关系的认定提供了有价值的借鉴。同时，对于中国而言，不仅需要在进行反倾销调查时按照WTO的要求进行，也要灵活运用《反倾销协定》的相关内容，为本国企业提供法律技术指导，保护本国企业。

注释：

EUROPEAN UNION – ANTI-DUMPING MEASURES ON CERTAIN FOOTWEAR FROM CHINA， WT/DS405/R， 28 October 2011， para.7.484

CANADA – ANTI-DUMPING MEASURES ON IMPORTS OF CERTAIN CARBON STEEL WELDED PIPE FROM THE SEPARATE CUSTOMS TERRITORY OF TAIWAN， PENGHU， KINMEN AND MATSU， WT/DS482/R， 21 December 2016， paras. 7.7.2.1-7.7.2.2

Id.， paras. 7.7.4.

CHINA – DEFINITIVE ANTI-DUMPING DUTIES ON X-RAY SECURITY INSPECTION EQUIPMENT FROM THE EUROPEAN UNION， WT/DS425/R， 26 February 2013， para 7.265，267-7.268.

英文原文的表述为：Factors which may be relevant in this respect include， inter alia， the volume and prices of imports not sold at dumping prices， contraction in demand or changes in the patterns of consumption， trade restrictive practices of and competition between the foreign and domestic producers， developments in technology and the export performance and productivity of the domestic industry. 见：https：//www.wto.org/english/docs_e/legal_e/19-adp_01_e.htm.访问日期2017年4月2日.

CHINA - ANTI-DUMPING AND COUNTERVAILING DUTIES ON CERTAIN AUTOMOBILES FROM THE UNITED STATES， WT/DS440/R， 23 May 2014， paras 7.321-7.326.

Id.， para 7.279.

Jorge Miranda ： Causal Link And Non-Attribution As Interpreted In WTO Trade Remedy Disputes p.32.

EUROPEAN COMMUNITIES – DEFINITIVE ANTI-DUMPING MEASURES ON CERTAIN IRON OR STEEL FASTENERS FROM CHINA， WT/DS397/R， 3 December 2010， paras. 7.483-485.

UNITED STATES – ANTI-DUMPING MEASURES ON CERTAIN HOT-ROLLED STEEL PRODUCTS FROM JAPAN， WT/DS184/AB/R， 24 July 2001.228.The United States contends that the panel in United States – Atlantic Salmon Anti-Dumping Duties correctly stated that there is no need to "isolate" the injurious effects of the other factors from the injurious effects of the dumped imports.

Id.， para. 226.This requires a satisfactory explanation of the nature and extent of the injurious effects of the other factors， as distinguished from the injurious effects of the dumped imports.

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