我国参与立法咨询的专家之认定问题研究

摘 要 专家参与立法咨询在我国逐渐成为一项制度，而对专家的认定是专家参与立法的首要环节。目前我国已有许多地区制定了专家参与立法咨询的工作规定，其中涉及到对专家的认定。从现有的规定出发，以广东省、河南省、贵州省为样本进行比较分析，探究专家认定制度存在的不足之处，并给出完善之建议，对我国专家参与立法咨询制度的完善具有现实意义。

关键词 专家 立法咨询 认定标准

作者简介：裘辰驹，对外经济贸易大学法学院。

中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.018

一、引言

十八届四中全会明确提出“探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制”。2015年修正的《立法法》也对加强专家参与立法作出了新的规定。专家参与立法的第一步就是由各立法主体进行选任专家的工作，这就涉及到与认定专家的一系列问题，下文将对专家认定的现状、问题及解决方法进行分析。

二、立法机关认定专家的现状

近年来，我国各地方立法机关 相继颁布了立法专家咨询工作规定、立法专家咨询管理规定等规范性文件，截至目前，全国已有较多的地级市、自治州的地方立法机关、人民政府都制定了相关的规定。综观这些文件，有关出任立法咨询的专家的相关条件大同小异。本文选取了《广东省人民代表大会常务委员会立法咨询专家工作规定》、《河南省人民代表大会常务委员会立法咨询专家工作规定》、《贵州省人民政府立法咨询专家管理规定》三份规范性文件作为样本进行比较分析，同时也作为东南沿海地区、中部和西部的代表。

在入选条件上，三个文件在四个方面都具有相似性。一是在思想条件上，要求專家拥护党的领导、遵守宪法和法律，贵州省还强调专家需要具有良好的职业品德，熟悉省情、社情和民情。二是在技术水平条件上，要求专家具有扎实的专业知识或者实践经验，具备高级及以上职称。三是在年龄条件上，对入选的专家年龄进行了限制。四是都要求专家能够热心参与咨询工作，有时间保障。

三份文件也有略微的不同之处。一是在年龄条件上，广东省要求不超过65周岁，河南省不超过60周岁，而贵州省没有年龄的限制。二是贵州省对某些专家要求5年以上的法制工作经历和实践经验，而广东和河南没有此项要求。 三是河南和贵州强调专家应当在其领域内享有较高的声望。

在入选程序上，三个文件相似度也十分高，一般通过推荐、筛选、决定三个步骤。推荐的渠道分为三种：第一，人大各专门委员会、人大常委会各工作委员会推荐；第二，高等院校、大专院校、科研机构推荐；第三，机关单位、省人民团体、省级专业协会推荐。也有的地方，如常州市人大常委会规定专家可自我推荐。随后由人大或政府的负责机构对推荐的名单进行筛选，最后由人大常委会主任会议、省政府法制办确定入选专家名单，贵州省还需要将名单公示五个工作日后才能最后确定人选。

全国其他地区的规范性文件虽然在名称上略有不同，但是就专家入选的条件和程序上而言大同小异，广东、河南、贵州三省的规定代表性较强，可见在“全面依法治国”的背景下，我国各地能较快地回应中央的精神。

三、专家认定中存在的问题

（一）专家的年龄区间问题

一些地区提到了专家的年龄要求，对入选的专家有年龄的上限，在对年龄有限制的地区中该上限通常为60或65周岁，但却没有年龄的下限。广东省和河南省人大常委会的规定中都要求专家的年龄结构为“有资深的老专家和已成为学科带头人的中青年专家”，“中青年”意味着专家应当有一个最低年龄的限制。立法是一项极其重要和严肃的任务，如果在专家的选任上没有严格的把关有损立法的严肃性和规范性，其中一项就是应当明确入选专家年龄的区间。

在文件中缺失年龄下限的同时，年龄的上限规定为60或65周岁是否就一定是最合适的也值得讨论。众所周知，我国年龄65周岁以上的专家可谓比比皆是，例如农业专家袁隆平，因此把65周岁作为年龄的上限并非最合适之选择。

（二）对专家的筛选程序过于简单

以上述三个规定为代表的专家遴选、筛选程序几乎都只用了短短的一句话来规定，归纳起来就是先由负责筛选的机构进行择优挑选形成正式人选方案，再由人大常委会主任会议或者人民政府的法制办进行决定。在筛选的过程中比较重要的环节如是否以类似投票的方式决定、是简单多数通过还是三分之二以上多数决定、是否需要向公众公布拟聘任名单等问题均没有涉及，而对于贵州省政府来说，其问题在于认定专家的所有程序都由政府法制办一个机构负责，这种自我筛选、自我审核的机制，缺少一个对它权力进行制约的外部力量，在这种情况下很容易使专家认定成为仅体现法制办意志的过程。

（三）专家来源的问题

在专家来源的渠道中，来自院校的专家无疑是热门的人选，但在各地的规定中措词不尽相同，有的是“高等院校”，有的则是“大专院校”。我国的高等院校分为普通高等院校和成人高等院校，而普通高等院校又可分为本科层次和专科层次的院校，显然高等院校的范围大于大专院校。本科层次院校的教师侧重于理论研究和科研能力，专科层次院校的教师擅长于实践能力和实务操作能力，在条文中规定了“大专院校” 显然是排除了本科层次的院校，而许多在某一领域有较高造诣的专家恰恰来自本科层次的院校，如果将其排除在外会减少一大批可供选择的优秀的专家。

四、专家认定制度的完善

（一）确定专家年龄的下限，适当上调年龄的上限

根据我国宪法和相关法律的规定，公民担任某些职务时有最低年龄的要求，如国家主席应当年满45周岁，法官应当年满23周岁。如国家主席的年龄考虑的因素包括但也不限于：第一，国家主席需要德高望重的公民担任，45周岁以上的公民的心智已趋于成熟；第二，丰富的地方从政经历和阅历 。立法活动，尤其是一些专业性较强的法律的起草，需要具备扎实的专业知识的专家，就目前我国的情况，一般都需要获得研究生以上的学历才有可能对某一领域的知识有系统、深入的掌握，更多的时候需要获得博士学位。根据我国目前的高等教育的学制 ，笔者认为，现有规定中的专家的年龄下限应当在28-30岁。endprint

关于专家年龄的上限，笔者认为可以适当上调。一是我国65周岁以上的资深专家的数量已不再是小数目，可以满足立法机关的需要；二是现有的规定中60周岁或65周岁和我国单位的退休年龄十分接近，在现有的年龄之下的专家如果尚未退休便去从事立法咨询工作，并不一定能专心从事该项工作，反而当退休以后有更多的可能性将精力投入法律法规的建言献策中。美国联邦最高法院的大法官的平均年龄已接近70周岁 ，仍然可以处理一个个重大的案件。所以笔者认为，可以将现有的年龄上限修改为“不超过70周岁”。

（二）进一步规范对专家筛选的程序

专家的筛选程序应当遵循公正透明的原则。笔者认为，筛选专家的机构应当和审批的机构分离，经过两道程序能够进一步保证专家个体和专家库结构的质量。此处涉及两个问题——哪个机构作为审批机构比较合适以及审批机构的表决原则。首先，对于人大常委会而言，法律规定县级以上人民代表大会设立专门委员会，目前许多地方的人大都已经设立了法制委员会、法制工作委员会，它作为专门负责人大法律工作的机构，作为筛选专家的机构较为合适；没有设立法制委员会、法制工作委员会的，可以由人大的其他专门委员会负责。人大常委会主任会议作为其“指挥机构”，它作为决定机构应是比较合适的。对于政府而言，法制办作为一个普遍设立的处理法律事务的内设机构，作为负责专家认定的机构已为多数地区的政府认可，但应当限于筛选专家这一环节。笔者认为，将政府的常务会议作为专家名单进行审批的机构较为合适。我国政府的会议分为全体会议和常务会议，但全体会议召开次数比常务会议少，所以无论从理论构想还是实际的文件规定，政府的常务会议作为审批机构较为合适。审批机构在对经筛选的名单进行审批时，应当由该机构的全体人员参与其中进行表决。至于表决原则，在各地的政府议事规则中没有规定。参照全国人大的表决制度，除了宪法之外另外的法律由全体代表过半数通过，党组织议事时也基本是过半数制，所以笔者建议，表决制度优先考虑过半数制度，且政府常务会议的人数较少，应特别强调由常务会议的“全体成员”过半数通过，而不是“出席会议成员”过半数，因为后者可能因为出席会议的法定人数规定过低而易赋予少数人积极立法权力，因此最终与民主立法相背离。

最后应当将拟聘任的专家名单公布，一般可通过当地影响力较大的报纸的醒目之处以及官方微信微博发布，接受市民的意见和建议，公示期满后名单生效，彰显透明、民主的原则，公开时切忌走形式化程序。

（三）专家来源的调整

立法机关在认定来源于院校的专家时，应当将范围确定在普通高等院校较为合适，这样就涵盖了本科院校和专科院校。我国的地方立法数量较多，有不少立法需要同时具有理论知识和实践经验的专家，如浙江省人大常委会制定《浙江省蚕种管理条例》通常需要农业方面的教师或科研人员，及其在农业养蚕一线的专家。此外，由于理论界与实务界往往就同一个问题有不同的观点，理论上可行的立法事项在实践中并不一定能获得理想的效果。所以筆者认为，立法机关应当平衡来自两个方面的专家的比例，既有深厚理论基础的专家也有丰富实践经历的专家。

（四）更加重视专家的道德水准

立法机关聘任专家为其提供咨询是为了利用专家擅长的知识和技术水平，然而在认定专家的过程中专家的道德水准依然是非常重要的认定标准。道德往往通过人的外在行为举止表现出来，受聘的专家应当秉持中立的立场，以顾全大局的姿态，综合考虑自己的意见和其他专家的意见，避免将立法咨询工作变成“利益角斗场”。笔者认为，在向社会征集专家时应当首先强调其道德因素，在筛选专家时应当对其道德水准进行评估，通过走访等途径了解其品行，对曾经在工作中有不良记录的专家予以慎重考虑。

五、结语

十九大报告再一次为新时代中国的全面依法治国进程描绘了蓝图，专家参与立法活动，是理论研究和现实需要共同孕育出的种子，已在我国立法实践的土壤中生根发芽。 作为专家参与立法首要环节的专家认定制度，事关聘任的专家的质量，进而影响到立法的质量，应当严格把关。期待中国各级人大及其常委会和政府发挥已有的优势，同时借鉴国内外有益经验，不断完善对参与立法的专家的认定制度。

注释：

本文的“立法机关”采广义说，包括各级人大及其常委会，也包括有权制定地方性规章的地方各级人民政府。

《贵州省人民政府立法咨询专家管理规定》第三条第四项规定：在政府或部门法制机构工作的，一般应有5年以上法制工作经历和实践经验。

《河南省人民代表大会常务委员会立法咨询专家工作规定》第九条规定：入选专家库的专家人选以下列方式推荐：（一）省直有关单位和部门推荐；（二）大专院校、科研机构推荐；（三）省各人民团体、省级专业协会推荐。

江泽民、胡锦涛、习近平三任国家主席，从地方任职到当选为国家主席分别经历了31年、28年和30年。

我国目前本科的学制为4-5年，硕士的学制为2-3年，博士为3-4年。假设一个人从18周岁开始本科学习，硕士毕业的最早年龄一般在25岁左右，博士毕业的最早年龄一般在28岁左右。

数据来源：http：//www.360doc.com/content/15/0304/08/21770202_452390379.shtml（最后访问日期：2017年11月25日）；https：//www.zhihu.com/question/55285819（最后访问日期：2017年11月25日）。

郭清梅.我国立法表决制度研究.华东政法学院硕士学位论文.2003.

沈启帆.法学专家参与立法活动之研究.华东政法学院硕士学位论文.2006.

参考文献：

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