农业文化遗产旅游利用与保护补偿机制研究

王维艳

[摘要]地役权作为协调相邻两宗土地供需关系的一项重要物权制度，因其对他人不动产的间接利用之购买/补偿机制，而成为高度契合农业文化遗产旅游利用与保护分析的法理工具。文章基于地役权合同之“利用目的和方法”要件以及地役权内在构造的客观规定性，采用多方法案例法，结合世博元阳哈尼梯田景区案例，建构了哈尼稻作梯田旅游地役权购买/补偿机制概念体系。研究表明：地役权制度对于厘清旅游企业的地役权与补偿义务、社区居民的债权与保护义务，具有一般债权、其他用益物权和相邻关系无可比拟的法理解释力，是现行法律制度框架下“资源有偿使用”“谁受益、谁补偿”制度落地以及农业文化遗产旅游利用与保护管理的一项有效制度机制。

[关键词]农业文化遗产；旅游利用与保护；补偿机制；地役权；世博元阳哈尼梯田景区

引言

我国作为农业大国，在现代农业面临诸多问题和挑战的当下，农业文化遗产保护有其紧迫性和必要性。早在2002年，联合国粮农组织就发起了一个大型的全球重要农业文化遗产（Globally ImportantAgricultural Heritage Systems，GIAHS）保护试点项目；2010年，中国云南红河哈尼梯田成为继菲律宾伊富高梯田之后第二批获此殊荣的稻作梯田系统保护试点。然而，由于梯田稻作农业本身的高成本低收益性，以及稻作梯田突出的旅游增值溢出效应，面对城市化、旅游化的冲击以及迫于生计的压力，哈尼梯田似乎也在重蹈伊富高梯田曾经的离田务工、弃农从旅、旱作、抛荒等梯田农业生态系统退化以及传统稻作农业后继无人等濒危之路。但伊富高梯田凭借联合国、国际社会、本国政府及其他地区国民的援助，以及在国内法中对农业文化遗产的保护给予地区和土著社区自治权等多项措施，已于2012年成功实现“逆转”；而哈尼梯田遗产保护管理问题的症结——社区居民参与旅游收益分配机制的构建尚待破题。

目前国内关于农业文化遗产保护的相关研究多集中于保护对象、保护措施及其问题与原因分析等方面，却少见多方参与保护机制的研究，缺乏各利益主体之间的博弈与合作分析、旅游利益共享机制研究等成果。在众多保护理念和措施中，闵庆文等提出的生态补偿、有机农业生产和可持续旅游发展等动态保护思路比较具有代表性。其中，生态补偿和有机农业生产的相关成果已涉及补偿的量化标准及其经济学理论阐释等内容。相比之下，稻作梯田农业文化遗产的旅游研究不仅较为薄弱，而且主张以梯田入股的股权分享机制和社区参与旅游收益分成的债权补偿机制也尚存深入探讨的空间。其中，笔者对前者的股权分享机制表示质疑，因为以梯田资源（或者社区聚落、民居等）入股分红，既未见实践先例，也缺乏学理支撑（关键是资源利用不具备排他性），故已无需进一步讨论，但地役权制度所内蕴的（物权化）债权补偿机制却兼具实践基础与法理依据。随着现代物权从所有向利用的转变，加之农地确权工作的推进，在乡村旅游地启用地役权制度已势在必行，一方面可在一定程度上限制土地公有权的权能，另一方面也是对土地用益物权的彰显，使之有可能成为“保护小型农户或本土社区权益”的有效制度安排。

鉴于农业文化遗产旅游对资源的间接利用（指非征/租用）特性与地役權对他人不动产的问接利用之购买/补偿机制的高度契合性，本文基于地役权合同之“利用目的和方法”要件以及地役权内在构造的客观规定性，以世博元阳哈尼梯田景区为例，通过建构哈尼稻作梯田旅游地役权购买/补偿机制概念体系，进而厘清旅游企业与社区居民各自的权利义务，以期从地役权视角破解农业文化遗产旅游利用与保护管理之困局，依法保障当地农民的资源性资产权益并内化为持久保护的动力，具有法理上的抛砖引玉作用及一定的政策或实践意义。

1相关研究综述

1.1地役权概念阐释

根据我国《物权法》对地役权的相关规定：地役权人有权按照合同约定，利用他人的不动产，以提高自己的不动产的效益。前款所称他人的不动产为供役地，自己的不动产为需役地……地役权自地役权合同生效时设立（《物权法》第156、第157条）。可见，地役权作为协调相邻两宗土地供需关系的一项重要物权制度，是以甲不动产（供役地）供乙不动产（需役地）便宜之用的权利，且不仅仅是指提高自己不动产的有效利用而获得经济利益，更包含使用人获得精神上的享受和心理上的满足。就其本质而言，是以使供役地承受一定负担来扩增或提高需役地的利用价值，换言之，地役权就是在能达到有利于需役地之目的的同时，不构成对供役地之使用的实质妨碍。以此而言，地役权实际上是以对甲不动产之使用造成小损失之前提下，发挥乙不动产的效用。因此，地役权的设定其实考虑了需役地和供役地的整体利用效用，贯彻了“效益更大化原则”。但需经由地役权合同中的“费用及其支付方式”要件（《物权法》第157条第5款）实施对需役地权利人的规制，即通过对地役权的“购买”，履行对供役地的损失及贡献之“补偿”义务，以确保供役地不作为。

就地役权人对供役地的“利用”、需役地的“效益”范围而言，法律确无必要规定该内容，可以依据需役地的特性进行事实判断而表现为一个个具体的权利。具体可分为三大类别：一是需役地权利人可持续或非持续地对供役地进行有形的使用，如通行、引/排水地役权等；或直接从供役地获得收益，如汲水地役权等；二是抑制供役地的使用，从而间接地增益于需役地的效用，如眺望地役权等；三是限制供役地上的某种营业，如禁止贩卖他人生产的啤酒等。因而，地役权之占有、使用或收益既非表现为对供役地事实上的独占或独享，又绝非表现为对供役地的持续独占或独享。供役地权利人提供役地的同时，并不丧失对其不动产的占有或利用（即非排他性），而只是承受了某种负担或不便利。

地役权制度的独到之处还在于：（1）地役权中的债权已被赋予了物权的效力，属于“物权化”了的债权。因为“物权的设定，法律上通采的是法定主义和公示主义，而债权的设定则实行任意主义。至于公示的方法，动产物权一般为占有及占有的移转（交付），不动产物权通制为登记及登记的变更。债权的设立，本无须公示，但为维护债权人的利益，当事人可通过一定的方式明示其权利的存在并取得对抗第三人的效力”。即通过地役权登记使需役地对供役地的利用关系，不至于因供役地或需役地所有权或使用权主体的更迭而时常变动，摆脱了债权之相对性的局限，拥有长期的稳定性。同时，强调地役权只能有利于需役地的利益，而非地役权人的利益，还可以从根本上抹杀掉地役权人和供役地权利人之间可能存在的一种长期债务关系。（2）与相邻关系的“公共秩序与利益”的制度价值相较而言，地役权赋予了当事人更为宽松的自主领域，通过双方意思自治而缔约的权利义务内容，更加充分地实现了不动产的利用价值，即地役权的制度价值在于“权利自主与意思自治”。（3）就地役权设立的主体而言，因受我国土地公有制制度的制约，土地的开发利用主要发生于土地使用人之间，虽然我国《物权法》并未做出明确规定，但除了土地所有权人外，应可扩及用益物权人。而且，“土地上已设立土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权等权利的，未经用益物权人同意，土地所有权人不得设立地役权”（《物权法》第163条），可视为对其他用益物权人权利的保护，以及对土地公有权权能的限制。可见，在协调相邻两宗土地/不动产供需关系问题上，地役权制度具有一般债权、其他用益物权和相邻关系无可比拟的法理解释力。

1.2国内外地役权相关研究进展

地役权概念滥觞于罗马法，并为近现代法国、德国、瑞士、日本等国的民法学说、立法和判例所继受。在现代社会的法制实践中，欧陆各国地役权的外延不断得以扩展，甚至已突破了地役权的传统构造，变成一种对土地所有权的法律限制。如即便没有需役地的存在，为满足公共利益的需要也可设定法定地役权或公共地役权，以及意大利的强制地役权等。此外，预设地役权和竞业禁止地役权等新型地役权类型也显示了一定的应用价值。

在美国，使用保护地役权和土地信托来保护未开发的土地已成为一种非常流行的机制。其中，环境保护地役权是权利人对于不动产施加限制或积极性义务的一种非占有性利益；遗产保护领域的地役权制度，也在20世纪70年代后期得到广泛的应用，并催生出一系列相关政策（如税费政策），通过采用直接比较捐出地役权前后的市场差价对文化遗产保护地役权价值进行评估，既推动了自然和文化资源的保护，又妥善地延续了私人的所有权，激励人们投入历史保护；而农业保护地役权购买计划，早在21世纪初就已得到美国大部分地区的承认，成为保护私人农地免遭城市化蚕食的最受欢迎的方法。该计划通过给予土地所有者补偿，实现对土地利用方式的限制，实质是把“土地保护”同“土地”捆绑在一起，不仅约束土地的现在所有者的行为，也约束今后所有者的行为，除非根据确立地役权的文件规定可以因为某种原因终止或在一定时期后终止。综上，美国的保护地役权类型其实并没有需役地的存在，严格来说，不符合地役权的传统构造，属于一种对所有权的公法限制，是一种以经济手段为主的保护措施，代价较为昂贵，但其所体现的购买思想，对我国自然文化遗产、耕地保护制度的完善和创新具有一定的启示意义。

与欧美各国对地役权制度采取的因时制宜、不断创设新型地役权相比，东亚地区对地役权的应用可谓是“大材小用”，甚至固步自封而呈衰落态势。2007年，我国《物权法》对地役权内容采取总括性规定的立法模式而备受学界重视。不同于欧美等国的立法，我国的地役权制度在立法上深受土地公有制和房地分离制度以及多元化不动产物权变化模式的深刻影响，在地役权的客体、设立主体、从属性等方面自有特色；同时，地役权只是一个高度概括的属概念，其由土地役权和建筑物役权两个种概念抽象而来，它们之下则包含形形色色的像通行权、汲水权、眺望权、建筑支撑权之类的内容，需同时并用具象分析、抽象分析两种方法。尽管我国《物权法》在确立地役权制度时更多考虑了农村的情形，但迄今地役权在广大农村未能发挥其应有的积极作用，城市应用地役权的情形也不多，各级法院受理的“地役权纠纷”也较为罕见，全国各地国土资源行政部门的地役权登记数量也屈指可数。近年来，这种法律资源的闲置已开始引起法学界与旅游学界的广泛关注，并立足于我国实际，对公有制下地役权的应用、环境地役权、我国地役权现代发展体系、旅游观赏地役权等进行了有益探讨，但仍存较大研究空间。

2研究方法和数据来源

本文的研究主要采用了案例研究法、问卷调查法、深度访谈法、直接观察法、二手数据法等多种方法，以期通过对具体情况的分析提炼出普适性的科学问题，即地役权视阈下，旅游企业的权利义务及其对社区旅游资源环境的保护激励机制。

由于稻作梯田農业文化遗产突出的旅游增值溢出效应以及政府对遗产保护的强制性，使世博元阳哈尼梯田的案例价值凸显。课题组曾于2014年7月5-16日对当地居民实施了旅游影响感知与态度问卷调查，从面上获取了一些重要的背景数据；对于地方政府及其职能部门、景区公司管理层等核心利益主体，多围绕其各自的利益诉求进行了深入访谈。2016年5月5-8日，笔者就稻作梯田的投入产出、耕种补偿意愿、梯田流转等问题，再次深入基层村组，对多依树村、胜村、勐品村委会及黄草岭、普高老寨、全福庄村、阿者科村民小组及部分村民、客栈老板等，进行了补充性深入访谈；个别问题也通过电话咨询。另外，利用在多依树景区观日出的机会，以游客身份在观景台附近直接观察了当地村民（一般是奶奶辈带领盛装的学龄前孙女）凌晨兜售煮鸡蛋的情景。

3案例地概况

哈尼梯田，因集中分布于云南红河南岸哀牢山区元阳、红河、绿春及金平4县境内的哈尼族聚居区而得名。继2010年成功进入全球重要农业文化遗产（GIAHS）保护试点之后，2013年又顺利申报世界文化遗产，但区域范围仅涉及元阳县。早在2008年，元阳县政府即通过招商引资，由云南世博旅游集团和元阳国有资产经营公司共同出资，组建世博元阳哈尼梯田旅游开发有限责任公司，作为世博元阳哈尼梯田景区开发、经营及管理主体，实行股份制经营，门票收益权也由景区公司完全掌控。景区范围包括箐口民俗村、坝达、多依树、老虎嘴梯田4处精品景区（点），共有5000多户村民，访谈中得知景区公司管辖下的梯田共计3万多亩。鉴于景区鲜明的社区属性，在云南世博旅游集团有限公司与元阳县人民政府签订的《关于元阳县“元阳哈尼梯田”项目合作开发框架协议书》（下文中简称《协议书》）中明确规定，公司每年将景区门票（税前）收入的10%用于反哺当地耕种梯田的老百姓；而当地居民凭本地（县）身份证实行免票制度。此外，景区公司与当地政府坚持并扶持社区居民参与旅游业经营，无论本地居民还是外来人员投资均未设置任何进入门槛。据统计，现有农家乐、民宿客栈111户，占景区农户总数2.2%。据笔者调查，民宿客栈多集中分布在多依树观景台附近的普高老寨村（30余家）和黄草岭村（10余家），老虎嘴梯田区作为最佳日落观赏点，几乎没有客栈；规模又以全福庄村的福海农家酒店最大，共计70间客房。

“种田不如打工”，是当下城市化、旅游化对哈尼梯田农耕社会经济系统的严峻挑战。一方面，它暴露了长期以来种田不计收益以及收不抵支的隐性问题。例如，胜村一位村委副主任现身说法给我们算了一笔账，去年他家种了2亩梯田，收获了17袋红稻谷，按70%的出米率折算成红米595千克，再按当地市场价6元/千克出售，收益为1785元/亩，但种田的投入成本大约3300元/亩（自家人出工不算人工费，且为节省支出，已出现从“三犁三耙”到“两犁两耙”的做法）；而在勐品村，由于种植的是白稻米，按市价3.6元/千克换算，梯田收益才890元/亩，投入成本还更高。菲律宾伊富高梯田也不例外，据伊富高省农业部门的主管雷蒙多·巴哈坦介绍，他家在巴纳韦也有一块祖上留下来的稻田，一块面积约9平方米的稻田一年产稻收益不足2美元（大约相当于148美元/亩）。另一方面，梯田的“地租收益悖论”也使梯田流转难浮出了水面。由于“弃耕抛荒或者损毁梯田”行为受到地方政府的明令禁止，加之梯田撂荒等于自毁梯田的经验教训，使得村民们即便在“离田”之后，也不会轻易让梯田荒芜。目前民间普遍的做法是，通过支付200-1000元/亩·年的梯田托管费（视梯田管护的难易程度而定），让亲朋代为经营管理梯田，田间产出也归其所有，致使稻作梯田已从过去自给自足、精耕细作的“哈尼小伙的面子”，悄然变成了今天哈尼人沉重的“担子”。另外，为了保障民宿客栈的生活用水，部分客栈已在山顶水源林区私自圈地建造蓄水池，粗细不一的黑色引水胶管突兀地顺着沟渠或小径向山林深处延伸。近年来，连年天旱已使老虎嘴景区的“马头、马肚和马尾”出现了持续旱田问题。如果说老虎嘴梯田的缺水主要源自天灾，那么民宿客栈云集的多依树景区，村民们反映已出现“水渠被破坏，梯田水不够”的问题。据笔者调查，普高老寨已在山林水源地自建蓄水池10多个，其他村寨的客栈也存在类似情况。

总的来说，元阳哈尼梯田遗产的保护与景区的持续发展主要面临三大挑战：（1）梯田耕作从传统的“三犁三耙”削减为“两犁两耙”，使梯田处于“折寿”状态；（2）民宿客栈的争水问题使梯田水生态系统面临“人祸”之患；（3）民宿客栈经营者与当地纯住民的收入差距悬殊，且建筑往往存在规模过度扩张、形制变形过大等问题。上述问题的产生直接归因于社区参与的失败，而其核心症结在于制度缺陷导致的权利失败。为此，保继刚、左冰等提出了为旅游吸引物权立法制度增权主张。但鉴于创设中的“旅游吸引物权”已超出我国现行《物权法》范畴，而地役权制度却几乎处于闲置状态，故启用地役权实属依法增权的可行之举。

4哈尼稻作梯田旅游地役权之购买席/补偿机制分析

4.1哈尼稻作梯田旅游地役权的构造

从国外罗马法到近现代一些重要的民法典，地役权概念始终保持了明确的内在构造的客观规定性，即其不仅以需役地和供役地的并存为构造基础，而且直接以需役地而非需役地权利人的利益为构造目的。需役地之存在从而成为地役权概念的构造核心；没有需役地的利益需要，即无地役权之存在必要；需役地的所有权或使用权发生移转，地役权随之而发生转移。

据此，笔者基于地役权合同之“利用目的和方法”要件，将哈尼稻作梯田旅游地役权建构为：对稻作梯田景观的观赏以及对村社水源地的汲水、沟渠引/排水、村道通行目的等两层级多类别的旅游地役权概念体系。

4.1.1基于观赏目的层级的旅游地役权

（1）需役地与供役地关系的界定

旅游地（景区）内的各类旅游经营性不动产，或称旅游上层设施，即构成了需役地，具体包括诸如观景台、客运游路、民宿客栈、餐馆等；供役地则为当地社区居民拥有用益物权的稻作梯田系统，其中又以景观价值最突出的梯田、蘑菇房等有形实体为主。

至于需役地的利益，主要是通过限制供役地的利用方式（即对稻作梯田系统的不作为，如禁止梯田旱作、抛荒、非传统蘑菇房的建造以及不得在妨碍观景的地方建房等）而间接地增益于需役地在旅游审美观赏方面的效益。

（2）地役权人与供役地权利人的界定

依上文可知，观赏目的类旅游地役权人应为所有旅游经营性不动产的投资经营业主，他们既是地役权的受益人，也是其权益购买的债务人；而梯田耕种者、蘑菇房使用者（包括梯田、蘑菇房流转终极经营或使用权人），他们是地役权补偿的受益人，即债权人；其购买席/补偿义务由合同中的“费用及其支付方式”要件载明。

（3）费用标准与支付方式

地役权价值大小主要取决于供役地的“供役”负担及其增值潜力，费用标准一般为一动态区间：即下限为社区“供役”负担，上限为“供役”负担与增值潜力之和，并结合社区居民的最小受偿意愿，最终由当事双方谈判意定；支付方式以债权现金为主，物质补偿为辅。

1）补偿下限的含义及其测算

作为补偿下限的社区“供役”负担，测算的基本依据，首先要考虑其直接负担的额外成本。以世博元阳哈尼梯田景区为例，主要有两项，一是前文所述的梯田代管费（200-1000元/亩·年）；二是传统蘑菇房的外立面及草顶装饰费用（目前主要由地方政府统一安排或补贴，身为供役地的民宿客栈/餐馆同等享受）。其次是机会成本，如梯田稻作可替代种植经济作物的收益，或外出打工的机会及收益等。据笔者的实地调查，景区内除了老虎嘴片区较低海拔的梯田可以种植收入较高的香蕉外，其他大部分梯田因海拔较高，气温较低，不适于种植经济作物；而对于后者，则可以通过请工代管方式解决，由此可以认为当下的机会成本很小，主要由直接额外成本决定。

成本补偿可视为地役权人与供役地权利人双方合作博弈的成本分割，其含义相当于景区固定资产的折旧，因而应从旅游经营项目（景区）对外正式营业时起付，并将其纳入运营成本进行核算。

2）补偿上限的含义及其测算

就供役地的增值潜力而言，本质上属于供、需役地旅游合作的收益分配范畴，即旅游项目（景区）运营度过生存期进入净盈利阶段后的利润部分。虽然企业经营重在追逐利润最大化目标，但随着政府职能的日趋完善、旅游吸引资源稀缺性的日益凸显、供役地权利人讨价还价能力的增强，由供役地增值潜力决定的补偿上限将会呈现上移趋势，如部分旅游社区参与景区门票分成比例的上调实践。

3）社区居民最小受偿意愿的测算

一般可通过对居民实施问卷调查获得社区居民最小受偿意愿，但对于世博元阳哈尼梯田景区而言，来自访谈和观察到的三个事实，基本可以奠定笔者对这一意愿的判断。一是当我们问及对梯田耕种的补偿标准有何想法时，勐品村一位副主任说：“多少都不说了，那些每畝给了100-200元种植奖励的农户，都会积极主动地把田修种好”；二是民间为“离田”而支付的“梯田代管费”；三是学龄前女孩早起兜售煮鸡蛋的事例。由此可以推测，如果按照《协议书》履约，将景区公司每年门票收入的10%专款专用，直接返还给当地种田农民（而事实上世博公司每年把这笔钱打给县政府，目前政府主要用于修公路等景区基础设施的改善），又以2012年门票收入首破500万元，2014年再破1000万元测算，景区内5000户村民平均每户分别应得100元和200元。那么，仅凭10%门票分成的反哺，农民基本就能够留在田里了。如果再加上其他地役权人的补偿部分，以及可以预见到的景区门票收入的逐年增长，哈尼梯田“让农民留下来种”就一定不是梦。

至于民宿客栈、餐馆等地役权的价值补偿标准，首先应该参照旅游规划的容量指标，实行总量控制，并对其单体规模、结构风格严格规范；在此基础上，借鉴丽江、大理古城维护费相关征收标准，在征询当事人意见基础上，按其营业额的一定比例征收，统一纳入“资源有偿使用费”专项基金管理，还需进行后续的跟踪评估与调整。

4.1.2基于汲水、引/排水、通行目的层级的旅游地役权

（1）需役地与供役地关系的界定

经由“住改商”催生的民宿客栈、餐馆等旅游小企业在一些乡村中的现身，不可避免地会引发与当地居民在水资源、空间资源等方面的争夺，因此有必要引起对民宿客栈、餐馆等在汲水、引/排水、通行目的及其补偿义务的重视。其中的民宿客栈、餐馆等即为需役地，而社区集体权属的水源地、引/排水渠、人/车行道等属于供役地；需役地的利益多表现为通过对供役地的部分占有或非持续性使用，以满足需役地对汲水、引/排水、通行目的等方面的需要。

（2）地役权人与供役地权利人的确认

由上文可知，民宿客栈、餐馆等旅游经营业主当为地役权人，他们兼具地役权的受益人及补偿债务人；而本村组集体经济组织及纯住居民则为地役权补偿受益人，即债权人；而相应的购买/补偿义务由合同中的“费用及其支付方式”要件载明。

（3）费用标准与支付方式

据笔者调查，地方政府对旅游小微企业的经营许可一直持宽松态度，相关政策十分优惠。例如在世博元阳哈尼梯田景区，对于客栈经营既没有设置“住改商”门槛，也没有收取其他任何费用（除了按电表收取电费外）。从地役权角度看，村集体权属的水源地、引/排水渠、人/车行道等公共资源，客栈等经营者存在“无偿”“过牧”之嫌；从村社旅游经营的“有限利益”看，相当程度的旅游经营性收益机会已被先期进入的客栈业主及其房东共同分享了。

就其补偿标准与方式，建议在县水务局主管部门的指导下，由当事双方谈判意定，按其营业额的一定比例或者定额征收其汲水、引/排水补偿费，纳入该村组集体经济组织的公共账目管理，用于集体性梯田水利系统的维/修护。其中，汲水的满足不仅应该有偿，而且要严格核定取水量及时间上的分配，以不与梯田灌溉、人畜用水冲突为原则；与之密切相关的引/排水便利及方式也值得认真商议。至于通行权则可将旅游之于社区居民（指纯住民）的负面外部性补偿考虑进去。

4.2哈尼稻作梯田旅游地役权之购买/补偿机制

4.2.1地役权合同规制机制

依据地役权合同订立的六个要件（《物权法》第157条），结合对哈尼稻作梯田的观赏目的与汲水、引/排水、通行目的等两个层级，其地役权合同规制的具体内容见表1和表2。

特别需要指出的是，随着旅游业的蓬勃发展，社区“住改商”户会不断涌现出来，其结果，民宿客栈、餐馆等的投资经营业主不仅承继了原来作为供役地的权利和义务，同时又被赋予了需役地权利人身份，承担相应的购买席/补偿义务。然而，各地民宿客栈规模与风格形制的“越轨”行为，很大程度上是对其供役地角色缺乏认识、规制不力的结果；作为需役地也存在重权益，轻履责的问题。因此，有必要通过地役权合同中的③、⑤要件进行具体规制（表1），例如要求“住改商”户也要保持传统蘑菇房型制，并享受相应补偿，以此来遏制其规模的过度扩张、形制的过度变形；而对于违规者实行加倍征收补偿费的惩罚，以关照社区居民“有限利益”的公平参与机会。

4.2.2地役权登记机制

我国采取的地役权登记对抗主义，促使合同双方当事人唯有通过登记才能强化地役权的绝对性和排他性，以避免地役权的纠纷和损害。也就是说，地役权未经登记，就不能以双方签订的合同约定对抗善意第三人，地役权人的补偿义务将因需役地的流转而无法得到持续兑现，同理，供役地的保护责任也会因其流转第三方而难以有效实施约束。

总之，通过地役权购买/补偿，一定程度上保障了供役地权利人（即社区居民）的参与权、收益权，并可通过设定5～10年中短期的动态可调控期间及其过程调控，有效防范代价高昂的社区群体性事件的发生。

4.3保障体系

4.3.1观念变革

首先，稻作梯田的传统利用是目的，其实质就是保护；旅游利用是手段，作为对供役地受限或者正溢出效应的补偿，旅游企业的购买促成了供役地的不作为（即保护），直接针对的是经营受益者而非终极消费者（游客）。其次，稻作梯田除了自身的生产功能外，其遗产价值惠及全人类，可谓功在当代、当地，利在千秋、全球。因此，倡导国际组织、本国政府、社会各界的购买责任，包括国际组织捐助、中央财政补贴、政策扶持、社会众筹、技术支持等，而不应把超越时空界限的保护责任仅仅压在地方身上，尤其是贫困地区。

4.3.2法制健全

一是，要依据上位法优于下位法的原则，远期将包含旅游地役权内容的“旅游开发合同”或独立的旅游地役权合同纳入国家《旅游法》，中期可将其纳入省区级《地方旅游条例》，近期则可考虑将其以州、县级地方政府文件形式，获得政策性保障。二是，要协调《物权法》与《文物法》关于文物产权的相关规定，只有确保《物权法》载明的用益物权的优先效力，才能使“资源有偿使用费”真正落地。三是，要借鉴《风景名胜区管理条例》（2006）中“利用与管理”的相关条款，将“资源有偿使用费”纳入保护级别更高的《世界文化遗产保护管理办法》及《中国全球重要农业文化遗产管理办法》，使其与地役权合同要件中的“费用”有机衔接。四是，要出台相关司法解释，进一步明确我国《物权法》第156条第1款规定中的“利用”与“效益”的具体意义。例如，将“利用”细化为前述的观赏与汲水、引/排水、通行等类别，而将“效益”界定为“旅游效益”，并通过地役权登记，明确公示其具體内容，逐步实现某些相邻关系（如用水、排水、通行等）向地役权的回归，引导民众设定相应内容的地役权。

4.3.3组织建设

第一，地方政府要积极有效作为。在农地确权登记基础上，以政策文件形式鼓励试点试行农业文化遗产旅游地役权制度，并建立相应的财务管理制度。第二，校企研社多方协作，对各类旅游企业、各级政府等利益主体的购买/补偿责任进行科学合理的分割。第三，社区组织能力提升。鉴于梯田稻作农业的高成本低收益性，对于不愿耕种或者无力耕种的土地承包责任人，村集体发包人可以将其梯田暂时收回，并可组织第三方承租力量。为此，有必要组织发展一支训练有素的梯田职业农民队伍，最好由当地社区的种田能手牵头，也可组建本县境内的农民志愿者（以景区门票作为激励性报偿，而不是单纯免门票），确保梯田农业后继有人。另一方面，地方政府及其职能部门（如旅游委/局与遗产管理机构等）应协同努力，尝试通过启动地役权购买计划，促进梯田资源的有偿使用及旅游收益的二次分配，对外来投资经营者进行一定程度的限制（如对客栈规模数量的限高），以及对本地居民投资经营机会的保护，为当地农业剩余劳动力就地转移，以及在时间上形成旅游旺季与农闲季参与的互补从业机会，实现旅游业与农业的协同发展。为此，政府理应承担相关服务的购买责任，包括前述梯田代管费、传统技术的培训服务等。

5结论与讨论

5.1地役权多重独到的制度价值

首先，地役权弥补了物权法定原则之不足。中国《物权法》对地役权及其合同要件内容表述的高度概括性，给当事人双方灵活协议利用土地/不动产预备了空间，通过双方意思自治而缔约的权利义务内容，有利于充分实现不动产的利用价值，缓和物权法定之僵硬，是顺应社会经济快速发展需要的一种前瞻性考量。其次，地役权登记制度赋予债权“物权化”效力。即地役权债权的设立，可通过地役权登记的方式明示其权利的存在并取得对抗第三人的效力，而不至于因供役地或需役地所有权或使用权主体的更迭而时常变动，进而摆脱债权之相对性的局限。第三，地役权制度实为一种对土地所有权的法律限制。如果说西方地役权是对私人所有权的一种公法限制（尤法定/强制地役权），那么中国《物权法》（第163条）一定程度上可视为对土地公有权权能的私法限制，以及对其他用益物权人权利的保护。第四，旅游地役权人对他人不动产间接利用的购买席/补偿机制，高度契合了社区参与下旅游发展对其资源性资产间接利用（指非征/租用）的利益分配诉求；且无论是否设置门票，只要存在旅游经营性不动产，就可通过对需役地和供役地的界定，构建相应的保护利用补偿机制，并从门票景区推及至全域旅游地。

5.2前景讨论

其一，对于不存在需役地但却具有关系国计民生之战略意义的农业文化遗产、国家18亿亩耕地红线等的保护，可借鉴美国保护领域的地役权购买计划，将目前由政府提供的相关惠农支农补贴转向对其具有保护激励的地役权购买计划。另外，全域旅游背景下，随着旅游地“门票经济”向产业经济的演進，地役权制度也有必要与时俱进、功能创新，如发挥竞业禁止地役权在旅游地行业、旅游城镇门市经营配置中的调控作用，以及预设地役权在旅游地开发规划中的前瞻性作用等。

其二，至于旅游地役权与旅游吸引物权，虽然同属物权范畴，但因前者为他物权，后者为自物权，二者必然存在本质差异，理应各有其制度价值和应用空间。总体而论，地役权具有现实可操作性，且适用范围更广泛。例如面对原生型旅游地的土地/不动产利用情形（如通行、汲水、引/排水等）的高度可拓性，旅游吸引物权就无法完全统摄其利用情形及其负面外部性的内化问题。如果仅就经济价值补偿而论，地役权已能够统摄吸引物权，因为地役权价值包括了吸引物溢出的价值增值部分，以及旅游负效应内化的损失补偿部分；反之则不然。然而，地役权终究不具备作为自物权的吸引物权之绝对性（特指其处分权能）。

未来，随着物权制度的不断创新与完善，二者也许可以并行不悖。