公共卫生服务购买机制的绩效评价浅析

李超凡

摘 要：我国将绩效管理引入基本公共卫生服务领域尚处于初步发展阶段，但是随着各级政府对基本公共卫生服务的重视，基本公共卫生服务项目的广泛宣传，广大城乡居民越来越多了解到自身能够免费享有的基本公共卫生服务内容，加强基本公共卫生服务项目的绩效评价将帮助城乡居民逐步实现平等地享有基本公共卫生服务，切实提高人民群众健康水平。文章对此进行了分析探讨。

关键词：公共卫生服务项目 绩效管理 基本状况 绩效评价

中图分类号：F233 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2017）11-040-02

一、国内基本公共卫生服务项目绩效管理现状

1.目前的主要做法。伴随着国家公共卫生资源投入规模的逐渐扩大，国家和地方开始探索基本公共卫生服务项目绩效考核的方法，当前一般分为两个层面：基础层面是机构的自查自评，高一级层面是政府（卫生行政部门）对社区卫生服务机构的考核。主要以组织管理、资金和项目执行、项目效果作为主要的考核指标。以项目执行情况为例，建档率、访视率、服务覆盖率这些都是必要或其中的一些考核指标。而项目执行的效果较难考核，多通过服务满意度指标进行考核。

2.绩效管理的成效。近年来国家大力推进民生幸福工程，基本公共卫生服务人均经费标准连续攀升，国家、各省市，特别是基本公共卫生服务财政投入较大的地区，对基本公共卫生服务机构绩效管理不断完善：一是强化管理，规范了其服务行为。制定了基本公共卫生服务项目系列评价文件，明确了基本公共卫生服务的内容。财政资金的拨付与考核结果挂钩，实现了公平和效率的统一。二是明确基层卫生服务机构的角色和功能。不同于专科医院、小型诊所等医疗卫生机构，基层卫生服务机构开展健康管理、计划免疫、康复、计生、健康教育和一般常见病、慢性病的诊疗以及居民基本健康数据采集上报于一体的基本卫生服务，其职能定位注重公共卫生服务，满足基本健康需求，满足儿保、妇保、老年康复、卫生监督、疾病控制监督管理需求，引导基层卫生服务机构正确的发展方向。三是提高了基本卫生服务机构的服务效果。通过实施绩效管理，定位基本卫生服务职能和工作任务，调动了服务积极性。

3.存在的问题。

（1）重考核，轻管理。调研发现，各地对基本公共卫生服务项目的绩效评价更多的是注重考核和结果评价，以此作为财政资金拨付的依据。而对绩效管理过程中的目标管环节、激励控制环节关注较少，多为基本公共卫生服务承担机构自主进行，引导和监督力度不够，主动性、积极性不高。

（2）重数量考核，轻质量考核。现有的绩效考核指标更多地是重视量的考核，而对质的要求较为模糊。比如，重视建档人次数的考核，数量性、比率性的指标多，档案的真实性和实际使用的质量考核少。

（3）被动考核多，主动报告少。当前地方基本公共卫生服务机构绩效考核，主要是由卫生行政主管部门牵头，联合财政等部门根据财政经费拨付需求、卫生工作评价需求、统计需求，对卫生服务机构通过填写问卷调查、报表统计等方式进行。卫生服务机构被动地根据上级行政命令应付考核，以此为契机开拓机构发展前景、改善机构工作状态，主动报告、寻求支持的主动性不足。

（4）单一考核多，多方评价少。目前基本卫生服务机构绩效考核，仍然是上级主管行政部门的单一行政性考核，即使专家参与，也都是由行政部门组织邀请的，为行政部门的考核任务提供技术性指导。还没有实现多方介入的考核、共同参与，特别是聘请第三方专业机构参与考核的形式，尚不能全面客观反映基本公共卫生服务的实施状况。

二、研究内容

笔者广泛查阅了国家、地方有关基本卫生服务购买绩效评估指标体系方面的文献及工作制度、工作方案，如政府公开的统计数据——《中国卫生和计划生育统计年鉴》；國家及地方卫生部门已经印发和执行的现有“基本公共卫生服务项目补助资金管理办法”、“公共卫生服务项目绩效评价的实施方案”；国内现有的基本公共卫生服务项目绩效管理的研究报告和相关文章；行业内学者、工作者的意见和建议。最终补充完善，针对当前基本公共卫生服务机构绩效评估存在的问题，初步制定了评价指标体系框架。

选择科学合理的指标是建立指标体系的基础，本文从“3E”理论出发，结合各地区现有基本公共卫生服务项目包，遵循以下构建原则，初步构建了新的基本公共卫生服务绩效评价指标体系：

1.重要性原则。指标的选取要尽量做到重点突出，具有代表性。指标体系的建立应选择一些能够综合性和代表性强的指标，重要性原则影响指标权重的分配，指标的重要性也影响、引导机构资源的分配和倾斜。

2.可操作性原则。建立绩效评价体系的目的是为了更好地对基本公共卫生服务项目执行情况进行现实监管，因此，应注重相关数据资料获得的难易程度，使选择的指标具有可操作性。

3.科学性原则。指标体系的设计是一项复杂的系统工程，从整体到各项目层层深入，各指标之间既相互独立，又相互联系，共同构成一个有机整体。选择指标时应注意指标的来源是否客观，参考值的设定是否合理。

4.价值导向原则。指标体系除了评价功能外，还应具备价值引导功能。价值导向原则是指制定基本公共卫生服务管理工作的方向性目标，使基本公共卫生服务管理工作趋于规范化，根据实现程度予以评价，以获取最佳管理效益。选取的指标应体现国家基本公共卫生政策要求，引导基本公共卫生服务发展方向，就是要充分发挥绩效考核在基本公共卫生服务管理中的“指挥棒”作用。

5.全面性与简明性相结合原则。设计的指标体系要简单明了、覆盖全面，能够反映基本卫生服务项目各方面的效率效果，可以使基本公共卫生服务绩效评价指标更具综合性和导向性。

6.“软”与“硬”相结合的原则。“软”与“硬”相结合的原则要求既有定量指标又有定向指标。评价时可以计算实际数值，且可以制定明确的评价标准的，通过量化的表述，直接评价结果。但不是所有反映服务绩效的指标都能够量化，对必需的、但又不能被量化的软指标，可以先定性后定量。通过不同等级的数值转化为可计量分析的结果。endprint